​อำนาจการบริหารบุคคลส่วนท้องถิ่น ตอนที่ 3

16 มีนาคม 2560

ทีมวิชาการ สมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย [1]

การยึดอำนาจการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น ตามคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ที่ 8/2560 ลงวันที่ 21 กุมภาพันธ์ 2560 [2] นัยว่าเป็นการใช้มาตรา 44 ริบอำนาจการบริหารงานบุคคลจากท้องถิ่น เพื่อตัดวงจรอุปถัมภ์ อันเป็นการแก้ไขปัญหาการทุจริต โดยมีสาระสำคัญให้ ก.กลางมีอำนาจหน้าที่แทนท้องถิ่นใน 2 ประการคือ (1) การสอบแข่งขัน และ (2) การคัดเลือกหรือสอบคัดเลือก ให้ดำรงตำแหน่ง ประเภทอำนวยการ บริหาร บริหารสถานศึกษา ในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อบจ. เทศบาล อบต. และ เมืองพัทยา ไม่รวม กทม. โดยมีข้อยกเว้น ตามคำสั่งฯ ข้อ 2 วรรคสอง ว่า ก.กลางอาจมอบให้ ก.จังหวัดดำเนินการแทนได้

การเข้ามาของคนมี “ด ว ง” ต้องเปลี่ยนบริบทใหม่

รากเหง้าปัญหาการบริหารงานบุคคลท้องถิ่นอย่างหนึ่งคือ “ปัญหาการใช้ระบบอุปถัมภ์ที่มากเกินไปหรือทุจริตในการบริหารงานบุคคล” ดังคำพูดที่คนท้องถิ่นรู้จักกันดีว่า คนที่จะเติบโตก้าวหน้าในเส้นทางชีวิตราชการท้องถิ่นต้อง (1) ด = เป็น “เด็ก” ของใคร หมายความว่า ต้องมีลูกพี่ หรือผู้บังคับบัญชาที่อุปถัมภ์ (2) ว = ต้อง “วิ่ง” เต้น เส้นสาย เอาหน้า ฉาบฉวย อยู่เฉย ๆ คงแย่ ไม่ก้าวหน้า และ (3) ง = ต้องมี “เงิน” ไม่ว่ากรณีใด ๆ แม้การประเมินปรับขนาด ปรับชั้น ตำแหน่งของตนเอง ก็ต้องมีค่าใช้จ่ายที่เป็นต้นทุนค่าใช้จ่าย ที่เจ้าตัวต้องจ่าย หรือสมยอมจ่าย หรือ จ่ายเพื่อต่างตอบแทน เช่น การปรับตำแหน่ง ระดับ 9 (ผู้บริหารระดับเชี่ยวชาญ) มีเสียงเล่าขานกันปากต่อปากว่าต้องมีภาระค่าใช้จ่ายเป็นล้าน เป็นต้น

การเปลี่ยนระบบการบริหารงานบุคคลจากนายก อปท. และ ก.จังหวัด ไปไว้ที่ ก.กลาง หรือส่วนกลาง ก็เท่ากับเป็นการล้มระบบอุปถัมภ์จากส่วนล่าง อย่างไรก็ตาม ข้าราชการส่วนท้องถิ่นหลายคนต่างอดคิดไม่ได้ว่า จะเป็นการเปลี่ยน “ระบบอุปถัมภ์จากท้องถิ่น” ไปเป็น “ระบบอุปถัมภ์จากส่วนกลาง” มิแย่ไปกว่าเดิมหรือ ในระยะเริ่มแรกยุครัฐบาล คสช. อาจยังไม่มีคนข้าราชการที่มี “ด ว ง” แต่ในอนาคตเมื่อมีรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง (ประชาธิปไตย) ย่อมมีข้าราชการที่มี “ด ว ง” ได้อีก แต่ก็หวังว่าอย่าให้เป็นส่วนใหญ่หรือทั้งหมดก็แล้วกัน

ข้อวิตกห่วงใยการสอบสายบริหาร อำนวยการฯ

ลองมาดูข้อสังเกตหรือข้อวิตกห่วงใยในประเด็นการสอบสายบริหาร อำนวยการฯ เหล่านี้กัน

(1) การสอบต้องมี 3 ส่วนเช่นเดิมคือ (1.1) การให้คะแนนโดยการสอบ หรือคะแนนวิสัยทัศน์ อีกส่วนคือ (1.2) การให้คะแนนตามเกณฑ์ความเหมาะสมต้องยึดหลักเดิม เช่น จบปริญญาตรี โท เอก ระยะเวลาการดำรงตำแหน่ง มีช่วงคะแนนให้ เพื่อให้ระดับอาวุโส มีสิทธิ ดีกว่า เหมาะสมกว่า ผู้ที่มีวัยวุฒิน้อยกว่า ประการสุดท้าย (1.3) การสัมภาษณ์ ควรมีเกณฑ์ให้คะแนน อย่างเปิดเผย มิใช่กำหนดช่วงคะแนนห่างจนเกิดความได้เปรียบเสียเปรียบอย่างเห็นได้ชัด

(2) ต้องมีการเปิดเผยคะแนนการสอบ และเรียกดูกระดาษคำตอบได้

(3) ประเด็นความโปร่งใสของการออกข้อสอบ ควรใช้ข้อสอบกลาง ซึ่งหน่วยงานกลางหรือมหาวิทยาลัยเป็นผู้ออกข้อสอบ เพราะมีปัญหาที่ผ่านมา ผู้ใกล้ชิด มักจะสอบผ่าน หรือสอบได้ ไม่เห็นด้วยที่กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นจะเป็นผู้ออกข้อสอบเอง เพราะอาจทำให้ไม่โปร่งใส

(4) การเทียบโอนตำแหน่งเพื่อการสอบ ควรจะมีการกำหนดหลักเกณฑ์ ระยะเวลาการดำรงตำแหน่ง สำหรับผู้ปฏิบัติงานจริง มิใช่เพื่อสำหรับคน “พาสชั้น” หรือเด็กนายในส่วนกลาง (กรม กระทรวงฯ) แต่ควรสำหรับคนรุ่นใหม่ไฟแรงก้าวหน้าที่เรียกว่า “ฟาสแทร็ค” (fast track) มากกว่า

(5) ต้องขจัดปัญหาความไม่คล่องตัวของการบริหารงานบุคคลออกไป อาทิเช่น (5.1) การกำหนดรอบการสอบให้เหมาะสม มิใช่นานปีเปิดเพียง 1 ครั้ง อาจทำให้เกิดปัญหาบุคคลการขาดแคลนได้ (5.2) คำสั่งเรียกบรรจุมาจากส่วนกลาง โดยท้องถิ่นเสนอความต้องการและรายงานตำแหน่งว่าง การเรียกใช้บัญชีสอบต้องเรียงตามลำดับ มิใช่ไปหาที่ลงเอง หรือ นายก อปท. สามารถระบุเรียกใช้บัญชีได้ ซึ่งอาจมีทั้งที่ระบุตัว หรือข้ามลำดับเพื่อความยืดหยุ่นได้บ้างตามหลักเกณฑ์ อย่างไรก็ตามผู้ที่สอบได้ลำดับก่อนต้องมีที่บรรจุลง (5.3) การเปิดสอบโดยรวบรวมตำแหน่งว่างทั้งหมด แล้วให้ผู้มีคุณสมบัติสมัครสอบตำแหน่งของตน ใช้หลักผ่าน 60% ขึ้นบัญชีไว้ การเลือกลงตำแหน่งให้ผู้สอบได้ก่อนพิจารณาก่อน ไม่พอใจสละสิทธิ์ ให้ลำดับถัดไปเลือกจนตำแหน่งหมด หากมีตำแหน่งว่างเพราะไม่มีคนไปลง ก็เปิดสอบใหม่ (5.4) ปัญหาที่จะตามมาในการแต่งตั้งก็คือภาระค่าใช้จ่ายในการเดินทาง ปัญหาครอบครัว ค่าดำรงชีพในการปฏิบัติราชการ เป็นต้น ฉะนั้น การสอบขึ้นบัญชีอาจมีการกำหนดในระดับประเทศ ภาค กลุ่มจังหวัด จังหวัด อำเภอ ให้มีขอบเขตที่ยืดหยุ่น พื้นที่ไม่กว้างมาก เพราะหากยิ่งขอบเขตพื้นที่บรรจุกว้างมากยิ่งอาจมีปัญหามากตามความกว้าง โดยมีข้อแม้ว่า ในความประสงค์ของผู้สอบก็น่าจะมีขอบเขตที่จำกัดเช่นกัน เพราะมิฉะนั้น ถือเป็นความเสียเปรียบในการบรรจุแต่งตั้งได้เช่นกัน เป็นต้น

(6) ในส่วนของผู้เข้าสอบต้องปรับตัว เตรียมความพร้อมศึกษาระเบียบ กฎหมายให้มากกว่าเดิม เพราะจะมีการสอบแข่งกัน ไม่มีอีกแล้วที่สมัครคนเดียวสอบคนเดียวได้ที่ 1 ผู้เข้าสอบต้องเร่งทำผลงานเด่น รวบรวมเอาไว้นำเสนอกรณีคัดเลือกเพื่อเลื่อนระดับให้สูงขึ้น

(7) ตัวอย่างที่น่าเป็นกรณีศึกษา ก็คือในกระแสการเรียกร้องเดิมกลุ่ม รองปลัด อปท. ได้เคยเรียกร้องให้แก้ไขเรื่องกำหนดอำนาจหน้าที่ให้รองปลัด อปท. ให้มีความรับผิดชอบในกองใดกองหนึ่ง [3] ซึ่งในโอกาสต่อไปเพื่อให้เกิดสภาวะสมดุลของความก้าวหน้า สอดรับปริมาณงานของหน่วยงานและประสบการณ์ของตำแหน่งผู้บริหาร ส่วนกลางต้องกำหนดโครงสร้าง อปท. แบบสำเร็จรูปมาให้ท้องถิ่น การให้ท้องถิ่นกำหนดเองคงไม่มีแล้ว จะต้องปรับปรุงแก้ไขหลักเกณฑ์โครงสร้างกันใหม่ และเปลี่ยนฐานอำนาจใหม่ด้วย

(8) ในการบริหารงานบุคคลสำหรับเจ้าหน้าที่ อปท. ในปัจจุบัน มีข้อวิพากษ์แถมพิเศษว่า อยากให้ คสช.ยกเลิกให้คณะผู้บริหารท้องถิ่นรักษาการต่อไปเมื่อครบวาระ แล้วให้ปลัด อปท. ปฏิบัติหน้าที่แทน ก็จะติดข้อขัดข้องว่า “ปลัด อปท. ไม่ยึดโยงประชาชน” นายก อปท. ก็มิใช่ว่าจะมีผู้ที่ไม่ดีทั้งหมด เช่นเดียวกับ ปลัด อปท. ก็ใช่ว่าจะดีทุกคนเช่นกัน อย่างไรก็ตาม หากไม่พิจารณาในแง่ “คุณธรรม จริยธรรม” ฝ่ายข้าราชการก็โต้แย้งว่า ในการปฏิบัติราชการนั้น งานจะสามารถขับเคลื่อนไปได้ด้วยดี ข้าราชการส่วนท้องถิ่นเกิดความรักใคร่สามัคคี ยึดระเบียบแบบแผนในการทำงาน ซึ่งฝ่ายข้าราชการประจำจะทำงานได้ดีกว่าฝ่ายการเมืองที่ไม่ค่อยยึดระเบียบแบบแผน เพราะเข้ามาตามวาระ มีลักษณะเป็นการเมือง แต่ข้าราชการมีความมั่นคงกว่า และไม่มีผลประโยชน์แอบแฝงในทางธุรกิจการเมือง ฉะนั้น ในการดำเนินการปฏิบัติหน้าที่ราชการโดยหลีกเลี่ยง หรือฝ่าฝืนกฎหมาย จึงมีความเป็นไปได้น้อย เป็นต้น

ฝากอนาคตไว้กับส่วนกลาง

ในอนาคตการเติบโตก้าวหน้าในชีวิตราชการของคนท้องถิ่นอาจยิ่งหนักไปกว่าเดิมที่เป็นอยู่ กล่าวคือจะมีคนที่มีคุณสมบัติสอบคัดเลือกขึ้นสู่ตำแหน่งที่สูงขึ้นเป็นจำนวนมาก มีเยอะขึ้น เพราะฐานจำนวนเดิมของตำแหน่ง ผู้บริหาร อำนวยการฯ เดิมก็มีอยู่มากมาย ด้วยระบบบริหารงานบุคคลแบบเดิมได้สร้างปัญหาตรงนี้ไว้ การยังคงให้ อปท. กำหนดโครงสร้างเองอย่างเดิม อาจจะไม่มีการกำหนดตำแหน่ง ไม่มีการปรับปรุงตำแหน่งเกิดขึ้น ตำแหน่งว่างก็มีเพียงตำแหน่งที่เกิดจากการเกษียณอายุ หรือตาย หรือลาออก หรือถูกปลดออกไล่ออก เท่านั้น เพราะผู้อยู่ในตำแหน่งบริหาร อำนวยการฯ ยังคงเหลืออายุราชการถึง 10 ปีเศษ เพราะส่วนใหญ่มีอายุไม่ถึง 50 ปี นอกจากนี้ ข้อวิตกที่สุดว่า การเปลี่ยนแปลงระบบบริหารงานบุคคลจากเดิมมาเป็นแบบส่วนกลางดำเนินการนั้น มันไม่น่าจะแตกต่างกัน หากระบบราชการไทยยังคงมีระบบอุปถัมภ์อยู่ มันอาจเข้าทางที่เขาเรียกกันว่าโยนหมูเข้าปาก... เพราะประสบการณ์ที่เห็นมาก็มีการทุจริตการสอบเข้าโรงเรียนนายอำเภอ จึงไม่อยากให้เป็นเช่นนั้น

---

[1] Phachern Thammasarangkoon & Ong-art saibutra & Tawat Petruanthong, Municipality Officer ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย, หนังสือพิมพ์สยามรัฐรายวัน ฉบับวันพฤหัสบดีที่ 16 มีนาคม 2560 ปีที่ 67 ฉบับที่ 23334 หน้า 10, การเมืองท้องถิ่น : บทความพิเศษ &หนังสือพิมพ์สยามรัฐสัปดาห์วิจารณ์ ปีที่ 64 ฉบับที่ 27 วันศุกร์ที่ 17 – วันพฤหัสบดีที่ 23 มีนาคม 2560, หน้า 66

[2] คำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ที่ 8/2560 เรื่อง การขับเคลื่อนการปฏิรูปการบริหารงานส่วนบุคคลท้องถิ่น, เล่ม 134 ตอนพิเศษ 54 ง ราชกิจจานุเบกษา 21 กุมภาพันธ์ 2560, http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2560/E/...

& "ม.44"แก้ทุจริตท้องถิ่นตัดวงจรอุปถัมภ์-ริบอำนาจ?, 24 กุมภาพันธ์ 2560, http://110.170.184.194/bmanews/viewDetail.aspx?ID=...

[3] ประเด็นปัญหาการแบ่งมอบอำนาจรองปลัด อปท. ตามโครงสร้างการบริหารงาน อปท.ที่อาจมีปัญหาเรื่องปริมาณงาน และความรับผิดชอบในอำนาจหน้าที่ ตามระบบคุณธรรม เพราะการไม่กำหนดหรือบัญญัติขอบข่ายไว้ชัดเจน ที่ปล่อยให้เป็นอำนาจดุลพินิจของปลัด อปท. สืบเนื่องมาจากกรณีมีคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 242/2553 ลงวันที่ 7 กรกฎาคม 2553 ในคดีระหว่างสุธน ซื่อประเสริฐ ผู้ฟ้องคดี กับนายกเทศมนตรีเมืองลัดหลวง ผู้ถูกฟ้องคดี เรื่อง คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย (คำร้องอุทธรณ์คำสั่งทุเลาการบังคับตามคำสั่งทางปกครอง) สรุปว่า ... “กฎหมายกำหนดให้ปลัดเทศบาลรับผิดชอบในงานประจำทั่วไปของเทศบาลและให้รองปลัดเทศบาลเป็นผู้ช่วยปฏิบัติงานประจำทั่วไปแทนปลัดเทศบาลตามที่จะได้มอบหมาย ในกรณีที่ปลัดเทศบาลไม่อาจปฏิบัติงานได้ ให้รองปลัดเทศบาลเป็นผู้รักษาราชการแทน การมอบหมายงานในหน้าที่ที่อยู่ในความรับผิดชอบของปลัดเทศบาล จึงเป็นอำนาจของปลัดเทศบาลที่จะมอบหมายงานในหน้าที่ให้รองปลัดเทศบาลปฏิบัติราชการแทน ดังนั้น เมื่อคำสั่งของเทศบาลเมืองลัดหลวงที่ 257/251 ลงวันที่ 25 มิถุนายน 2551 มีผลทำให้ผู้ฟ้องคดีไม่อาจกระทำการในหน้าที่ที่รับผิดชอบควบคุมดูแลราชการประจำของเทศบาลเมืองลัดหลวงในฐานะปลัดเทศบาล จึงเท่ากับเป็นการจำกัดอำนาจหน้าที่ของผู้ฟ้องคดีมิให้ปฏิบัติหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดไว้ คำสั่งดังกล่าวจึงน่าจะไม่ชอบด้วยกฎหมาย และผลแห่งการไม่ชอบด้วยกฎหมายดังกล่าว ย่อมส่งผลให้ผู้รับมอบอำนาจจากคำสั่งดังกล่าว กระทำการไปโดยไม่มีอำนาจอันจะเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และย่อมส่งผลให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงที่ยากแก่การเยียวยาแก้ไขได้ในภายหลัง ซึ่งเป็นผลเสียต่อการบริหารงานของเทศบาลเมืองลัดหลวง อีกทั้ง การทุเลาการบังคับตามคำสั่งดังกล่าวไว้ก่อนไม่เป็นอุปสรรคแก่การบริหารงานของรัฐหรือแก่บริการสาธารณะแต่อย่างไร ศาลปกครองสูงสุดเห็นพ้องด้วยกับคำวินิจฉัยของศาลปกครองชั้นต้น จึงมีคำสั่งยืนตามคำสั่งของศาลปกครองชั้นต้น”