​เก็บตกประเด็นกระแสการปฏิรูปท้องถิ่น ตอนที่ 3

13 ตุลาคม 2559

ทีมวิชาการ สมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย [1]

ณ ห้วงเพลานี้ ชาวท้องถิ่น ไม่ว่าจะเป็นนักการเมืองท้องถิ่น ข้าราชการส่วนท้องถิ่น รวมทั้งประชาชนทั่วไป ต่างใจจดใจจ่อในกฎหมายท้องถิ่นยอดฮิตอยู่อย่างน้อย 3 ฉบับ ได้แก่ (1) ร่างประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รวม ร่าง พรบ. ให้ใช้ประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (2) ร่าง พรบ. ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น และ (3) ร่าง พรบ. การเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น (สถ.ผถ.) ลองมาโฟกัสประเด็นกัน

กฎหมายท้องถิ่นฉบับใดใครจะเข้าฮอร์สก่อนกัน

ในสื่อสารออนไลน์ รวมถึงการวิพากษ์วิจารณ์ในในหมู่แวดวงผู้เกี่ยวข้องท้องถิ่น ต่างสอบถาม หยั่งเชิงกันในห้วงระยะเวลา ที่หน่วยงานผู้รับผิดชอบก็ไม่กล้าบอกความจริง มีการปล่อยข่าวจริงข่าวลวงกันบ้าง ว่า เมื่อไหร่จะมีการยุบ (จัดตั้ง) องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) เป็นเทศบาลตำบล (ทต.) หรือ เมื่อไหร่จะมีการ “ควบรวมเทศบาลตำบลที่มีขนาดเล็กเข้าด้วยกัน” หรือ เมื่อไหร่จะมีการประกาศใช้ “พรบ. ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น” หรือ เมื่อไหร่จะมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น (เลือกตั้งนายกเทศมนตรี และ เลือกตั้งสมาชิกสภา อปท.) รวมไปถึงว่า เมื่อไหร่จะมีการเลือกตั้งใหญ่ ซึ่งหมายถึงการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) ตามร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่รอการลงนามพระปรมาภิไธยในเร็ววันนี้

แปลเป็นนัยได้ว่า ในกฎหมายท้องถิ่น 3 ฉบับที่กล่าวอ้างข้างต้น จะมีกฎหมายใดประกาศใช้ หรือตราเป็นกฎหมายใช้บังคับก่อนกัน ซึ่งในข่าวลับข่าวลวง ก็ยังแปลความกันสับสนอยู่ ซึ่งปลัดกระทรวงมหาดไทยได้ยอมรับกลาย ๆ ว่า “ข่าวบอกว่ารัฐบาลจะไม่ให้ผู้บริหารท้องถิ่นที่หมดวาระรักษาการในตำแหน่งอีกต่อไป โดยมีข่าวว่าจะมีคำสั่งให้ปลัดท้องถิ่นเข้ามารักษาการแทน รับทราบจากนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาไทย ขอยืนยันว่า ข่าวนี้ไม่จริง ขอยืนยันว่าการที่จะมีการใช้อำนาจตาม ม.44 ยกเลิกรักษาการผู้บริหารท้องถิ่นแล้วให้ปลัดท้องถิ่นนั้นขึ้นมารักษาการนายกเทศมนตรีแทน เรื่องนี้ไม่เป็นความจริง ผู้บริหารท้องถิ่นจะคงรักษาการเช่นนี้ต่อไปจนกว่าจะมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ แล้วจะมีการเลือกตั้งระดับท้องถิ่นก่อนตามโรดแมป แล้วจึงจะไปเลือกตั้งเป็นการทั่วไปในระดับชาติ”

สรุปว่า ในกฎหมายท้องถิ่นดังกล่าว มีแยกเป็น 2 เส้าหลัก ๆ คือ (1) กฎหมายที่เกี่ยวข้องโดยตรงกับนายก อปท. ได้แก่ กฎหมายการเลือกตั้ง สถ. ผถ. และกฎหมายว่าด้วย อปท. โดยเฉพาะเรื่องการ การควบรวม อปท. (2) กฎหมายที่เกี่ยวข้องโดยตรงกับข้าราชการส่วนท้องถิ่น ได้แก่ กฎหมายบุคคลส่วนท้องถิ่น นั่นเอง

วิ่งแข่งกันเข้าฮอร์ส

แต่ที่แน่ ๆ ว่ากฎหมายท้องถิ่น 3 ฉบับดังว่า กำลังช่วงชิงเวลากันเสมือน “นักวิ่งแข่ง” หรือ “การเล่นหมากฮอร์ส” ร่างพรบ. ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น ซึ่ง สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) ได้มีมติผ่านร่างแล้วเมื่อวันที่ 10 พฤษภาคม 2559 [2] และที่ตามหลังมาติด ๆ ก็คือ ร่างประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่ได้ผ่านความเห็นชอบจากสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ เมื่อวันที่ 22 สิงหาคม 2559 [3] ซึ่งกฎหมายทั้งสองฉบับนี้ท่านรองนายกรัฐมนตรี ดร.วิษณุ เครืองาม และท่าน ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ เคยเปรยไว้ตั้งแต่ปี 2558 ว่า สามารถเป็นกฎหมายเร่งด่วน (Quick win) ที่สามารถตราเป็นกฎหมายบังคับใช้ก่อนรัฐธรรมที่กำลังยกร่างได้ มา ณ บัดนี้ ร่างกฎหมายทั้งสองฉบับกำลังแข่งขันกัน เพื่อตราเป็นกฎหมายบังคับใช้ โดยร่างกฎหมายบุคคลส่วนท้องถิ่น มีระยะเวลาล่วงหน้ามาแล้ว 5 เดือน สำหรับร่างประมวลกฎหมายท้องถิ่น เพิ่งมีระยะเวลาก้าวเดินมาเพียง 1 เดือนเศษเท่านั้น และล่าสุดเมื่อเร็ว ๆ นี้ ก็มีกฎหมายอีกฉบับหนึ่งที่กำลังยกร่างก็คือ “ร่าง พรบ. การเลือกตั้งฯ” ซึ่งมีเสียงวิพากษ์กันว่าการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นในระดับท้องถิ่น สำนักงานคณะกรรมการเลือกตั้ง (กกต.) อาจไม่รับผิดชอบในการจัดการเลือกตั้ง โดยมอบหมายให้หน่วยงานอื่นดำเนินการ [4]

สาเหตุที่ต้องกล่าวถึงร่างกฎหมายทั้ง 3 ฉบับก็เนื่องจากกฎหมายทั้งสามมีความเกี่ยวพันเกี่ยวเนื่องกันอย่างแยกไม่ออก กล่าวคือ เมื่อมีการจัดตั้งหน่วยองค์กรปกครองปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ซึ่งมีรูปแบบ โครงสร้าง อำนาจหน้าที่แล้ว ก็ต้องมีการจัดการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นต่อไป สำหรับในส่วนของข้าราชการส่วนท้องถิ่นนั้นก็ต้องผูกติดกับหน่วย อปท. ที่ตนเองสังกัด หาก อปท. มีรูปแบบ โครงสร้างอย่างไรก็ตาม อาจส่งผลต่ออัตรากำลัง ตำแหน่งหน้าที่การงานของข้าราชการส่วนท้องถิ่นได้ เป็นต้น

การควบรวม อปท. เพื่อประชาชน

ก่อนหน้าที่จะมีการรับร่างประมวลกฎหมายท้องถิ่นนั้น มีการดีเบตโต้วาทีเกี่ยวกับเรื่องนี้มาพอสมควร เช่น รายการเถียงให้รู้เรื่อง ในประเด็น “ควบรวมท้องถิ่นได้คุ้มเสียจริงหรือ” ระหว่าง นายเชื้อ ฮั่นจินดา ปลัด อบต. และ นายเกรียงไกร ภูมิเหล่าแจ้ง นายกเทศมนตรี เมื่อ 17 พฤษภาคม 2559 ซึ่งผลสรุปว่า ประโยชน์ได้เสียในการ “ควบรวม อปท.” นั้น ต้องเพื่อประชาชน [5]

ยกเครื่องกฎหมายบุคคลส่วนท้องถิ่นใหม่

ด้านร่างกฎหมายบุคคลส่วนท้องถิ่นนั้น การเร่งให้ตรากฎหมายบุคคลท้องถิ่นฉบับใหม่ ก็หมายความว่า เป็นการหยุด พรบ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ซึ่งมีเอกลักษณ์ว่าตลอดระยะเวลา 17 ปี ไม่เคยมีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงเลย เพราะมีการออกแบบโครงสร้างการบริหารงานบุคคลที่ค่อนข้างแปลกประหลาดในระบบ “คุณธรรม” อยู่ในความครอบงำของฝ่ายบริหารท้องถิ่นซึ่งเป็นนักการเมืองท้องถิ่นเต็มรูปแบบ ในส่วนของข้าราชการส่วนท้องถิ่นส่วนใหญ่จึงเห็นว่าเป็นกฎหมายบุคคลที่ลิดรอน การเติบโตก้าวหน้าของข้าราชการส่วนท้องถิ่น นอกจากนี้ยังมีช่องว่าง และมีผู้แสวงประโยชน์จาก ฉบับ พรบ.ฯ นี้ มาก

ฉะนั้น การเร่งตราบังคับใช้กฎหมายบุคคลท้องถิ่นฉบับใหม่ จึงเท่ากับเป็นการ “ยกเครื่อง” กฎหมายท้องถิ่นที่ทำให้ระบบคุณธรรมในการบริหารงานบุคคลบิดเบี้ยวมานาลงเสีย

ข้อเสนอเบื้องต้นในกฎหมายบุคคลส่วนท้องถิ่น

มีผู้เสนอแนวคิดเรื่องนี้ว่า (1) ในการเข้าสู่ตำแหน่งของนักการเมือง ทั้งฝ่ายบริหารและฝ่ายสภาท้องถิ่น ต้องด้วยระบบการเลือกตั้ง (2) เมื่อนักการเมืองท้องถิ่นผ่านการเลือกตั้งเข้ามาแล้ว ฝ่ายบริหารท้องถิ่นต้องเสนอแนวนโยบายที่ชัดเจนในการบริหารงานท้องถิ่น และ ฝ่ายสภาท้องถิ่นต้องกำกับตรวจสอบฝ่ายบริหารท้องถิ่นอย่างเข้มงวด เพื่อผลประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น (3) การเข้ามาบริหารงานของนักการเมืองท้องถิ่น จะเกิดรูปแบบสนองนโยบายสาธารณะที่ถูกตรวจสอบจากประชาชน และองค์กรตรวจสอบอื่น ไม่ว่าจะเป็นเรื่องใด เช่น การเบิกงบประมาณเกินงบ ที่มีระบบการควบคุม ตรวจสอบนักการเมืองท้องถิ่นที่เข้มข้น เหมือนดังเช่นการตรวจสอบกำนันผู้ใหญ่บ้านโดยการประเมินฯ มีมาตรการการบริหารงานแบบ 4 M ทั้งนี้ โดยการขับเคลื่อนของข้าราชการส่วนท้องถิ่นที่มีประสิทธิภาพ (4) ข้าราชการส่วนท้องถิ่นที่เข้ามาต้องเก่งกล้า สามารถ มีประสิทธิภาพ มีตัวชี้วัด (Index) การเติบโต การเลื่อนขั้น การเลื่อนตำแหน่ง ถูกตรวจสอบเหมือนนักการเมืองท้องถิ่นเช่นกัน ทั้งนี้ โดยองค์กรกลางที่มี “คุณธรรม”

อดีตเรื่องการบริหารงานบุคคลที่เป็นหนามยอกอกข้าราชการส่วนท้องถิ่น

ในมุมมองเรื่อง”ระบบคุณธรรม” ของข้าราชการส่วนท้องถิ่น มีท่านผู้รู้อธิบายภาพที่เห็นเนื้อ ๆ ของความบิดเบี้ยว (Abuse) ในระบบคุณธรรมว่า “ข้าราชการท้องถิ่นเป็นเสมือนสินค้า ที่ต้องมีคำเสนอ คำสนองขายสินค้า พร้อมมีการอวดอ้างสรรพคุณ (โฆษณาอวดอ้างคุณสมบัติ) ของตนเองก่อนว่า ดีอย่างไร จะทำประโยชน์ให้แก่ อปท. และ นายกฯ อย่างไร ฯ เป็นต้น ทำให้ข้าราชการส่วนท้องถิ่นต้องตกอยู่ในภาวะจำยอมสิโรราบ เป็น “ระบบอุปถัมภ์” [6] เป็นการสูญเสียซึ่งระบบคุณธรรมเป็นอย่างยิ่ง เพราะอำนาจการบริหารงานบุคคล ตามความในมาตรา 15 แห่ง พรบ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 อยู่ที่ นายก อปท. ทั้งสิ้น

ท่านผู้รู้คนเดิมสาธยายต่อว่า อาวุโสของรองปลัด อปท. ระดับ 8 ตายสนิท ไม่สามารถขยับเคลื่อนย้าย เลื่อนตำแหน่งไปสู่ตำแหน่งที่สูงขึ้นได้ตามปกติ ทำให้ถูกแซงอาวุโสไปโดยปริยายจากปลัด อปท. ที่มิได้ดำรงตำแหน่งรองปลัด อปท. นอกจากนี้ กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (สถ.) ที่เปิดโอกาสให้ คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นจังหวัด (ก.จังหวัด) เปิดสอบแข่งขันเพื่อบรรจุบุคคลเข้ารับราชการส่วนท้องถิ่นได้ ทำให้เกิดการทุจริต เรียกค่าตอบแทนการสอบเป็นหลักแสนบาท ซึ่งปรากฏเป็นข่าวตามสื่อมวลชนอยู่ทั่วไป สรุปว่า การใช้ พรบ.บุคคลฉบับเดิมในตลอดระยะเวลา 17 ปีที่ผ่านมา ระบบคุณธรรมในการบริหารงานบุคคลบอบช้ำ เสียหายมาก ทำให้ อปท. ขาดความเชื่อถือ และขาดความเชื่อมั่นจากราชการส่วนอื่น โดยเฉพาะสถานะศักดิ์ศรีความเท่าเทียมกันกับ “ข้าราชการพลเรือนอื่น” โดยเฉพาะการเทียบโอนตำแหน่งที่ด้อยกว่าข้าราชการพลเรือนอื่น เป็นต้น

นอกจากนี้ การเรียกชื่อ ข้าราชการส่วนท้องถิ่นยังมีการเรียกชื่อที่แตกต่างกัน และสุดท้าย หน่วยตรวจสอบ อปท. ต่างก็เห็น อปท. เป็นผู้ร้ายในสายตา

นี่ก็คือกระแสร้อน ๆ ของท้องถิ่นอีกกระแสหนึ่ง ยังครับ ยังมีอีก ยังไม่จบ

---

[1] สรณะ เทพเนาว์, ปลัดเทศบาลเมืองมหาสารคาม นายกสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย อดีตสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) อนุกรรมาธิการการปกครองท้องถิ่นรูปแบบทั่วไป (สปท.) & Phachern Thammasarangkoon, Municipality Officer ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย, หนังสือพิมพ์สยามรัฐรายวัน ฉบับวันพฤหัสบดีที่ 13 ตุลาคม 2559 ปีที่ 67 ฉบับที่ 23180 หน้า 10, การเมืองท้องถิ่น : บทความพิเศษ & หนังสือพิมพ์สยามรัฐสัปดาห์วิจารณ์ ปีที่ 64 ฉบับที่ 3 วันศุกร์ที่ 14 – วันพฤหัสบดีที่ 20 ตุลาคม 2559, หน้า 66

[2] สปท.มีมติ 163 เสียง เห็นชอบรายงาน กมธ.ด้านการปกครองท้องถิ่น เสนอปรับปรุงกฎหมาย ยกระดับการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น, 10 พฤษภาคม 2559, http://www.radioparliament.net/parliament/viewNews...

[3] สภาขับเคลื่อนฯ เห็นชอบแผนปรับโครงสร้างท้องถิ่นยุบรวม อบต. เป็นเทศบาลตำบล, 23 สิงหาคม 2559, http://prachatai.com/journal/2016/08/67585 & 12 ต.ค.นี้ ประชุมร่วม 3 ฝ่าย ‘ครม.-สนช.-สปท.’ ประเด็นปฏิรูปประเทศด้านการปกครองท้องถิ่น, 12 ตุลาคม 2559, http://www.topicza.com/news17848.html

[4] ดู นิด้าโพล เผยผลสำรวจ ประชาชน 60.56% เห็นด้วยยุบ กกต.จังหวัด - 72.96% อยากให้จัดเลือกตั้งอย่างสุจริตแล, 10 ตุลาคม 2559. http://www.bloggang.com/viewblog.php?id=chusaengsri&date=10-10-2016&group=1456&gblog=121

ศูนย์สำรวจความคิดเห็น “นิด้าโพล” สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (นิด้า) เปิดเผยผลสำรวจความคิดเห็นของประชาชน เรื่อง “กกต. ควรทำหน้าที่อะไร” ทำการสำรวจระหว่างวันที่ 4 – 5 ตุลาคม 2559 จากประชาชนที่มีอายุ 18 ปี ขึ้นไปทั่วประเทศ กระจาย ทุกระดับการศึกษา รวมทั้งสิ้น จำนวน 1,250 หน่วยตัวอย่าง ...

สำหรับความคิดเห็นของประชาชนต่อการมีคณะกรรมการจัดการเลือกตั้งระดับจังหวัด ที่ประกอบด้วยเจ้าหน้าที่รัฐผู้แทนองค์กรธุรกิจเอกชน ผู้แทนองค์กรประชาสังคมและชุมชน ทำหน้าที่อำนวยการการจัดการเลือกตั้งให้สุจริต และยุติธรรม ทั้งการเลือกตั้งระดับชาติและระดับท้องถิ่น พบว่า ร้อยละ 85.68 ระบุว่า เห็นด้วย ...

เมื่อถามถึงความคิดเห็นของประชาชนต่อการให้ส่วนราชการอื่น ๆ เช่น กระทรวงมหาดไทย กระทรวงสาธารณสุข กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ และ กระทรวงศึกษาธิการ เป็นผู้จัดการเลือกตั้งในระดับท้องถิ่น ส่วน กกต. มีหน้าที่จัดการเลือกตั้งเฉพาะในระดับชาติ พบว่า ร้อยละ 50.56 ระบุว่า เห็นด้วย ...

[5] เถียงให้รู้เรื่อง : ควบรวม “ท้องถิ่น” ได้คุ้มเสียจริงหรือ ?, ThaiPBS, คู่ดีเบต : เกรียงไกร ภูมิเหล่าแจ้ง นายกสมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทย, เผยแพร่เมื่อ 17 พ.ค. 2016, https://www.youtube.com/watch?v=-AzocxmblJ8

[6] ดวงหทัย อินทะชัย, กระบวนการทุจริตคอร์รัปชั่นในการบรรจุและแต่งตั้งพนักงานส่วนท้องถิ่น (CORRUPTION IN THE APPOINTMENT OF LOCAL OFFICERS), สาขาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยอุบลราชธานี, 2553, www.pol.ubu.ac.th/news_file/attachment-1368806505.doc & http://202.28.51.206/medias/pdf/fulltext1/ethesis/Duanghatai_Int/titlepage.pdf