การบริหารกิจการประปาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตอนที่ 1

9 มิถุนายน 2559

ทีมวิชาการ สมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย [1]

ยังมีหน่วยงานอีกประเภทหนึ่งขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ที่ยังคงเหนียวแน่นในการให้บริการแก่ประชาชนในลักษณะงานของเทศพาณิชย์ หรือที่เรียกว่า “งบเฉพาะการ” ก็คือ “กิจการงานประปา” ในที่นี้จะขอกล่าวถึงในส่วนของ “การประปาเทศบาล”

หน่วยหลักที่ผลิตน้ำประปาบริการประชาชน

หน่วยงานที่ทำหน้าที่ผลิตและจำหน่ายน้ำประปาที่ใช้ประจำวันของไทย หน่วยงานหลักได้แก่ “การประปานครหลวง” ตามพระราชบัญญัติการประปานครหลวง พ.ศ. 2510 [2] ที่ผลิตและจำหน่ายในกรุงเทพมหานครและปริมณฑล อีกหน่วยงานคือ “การประปาส่วนภูมิภาค” ตามพระราชบัญญัติการประปาส่วนภูมิภาค พ.ศ. 2522 [3] ที่รับผิดชอบพื้นที่นอกเหนือจากการประปานครหลวง ซึ่งกิจการประปาทั้งสองหน่วยเป็น “เป็นรัฐวิสาหกิจ” ประเภทสาขาสาธารณูปการ สังกัดกระทรวงมหาดไทย

อย่างไรก็ตามหน่วยงานทั้งสองดังกล่าวยังมีพื้นที่บริการไม่ครอบคลุมทั่วทุกพื้นที่ของประเทศ ส่วนใหญ่จะอยู่เฉพาะแหล่งตัวเมืองใหญ่ที่หนาแน่นและย่านเศรษฐกิจชุมชนเท่านั้น “การประปาของเทศบาล” เป็นกิจการหนึ่งที่เป็นหน้าที่ของท้องถิ่นเมื่อครั้งเป็นสุขาภิบาล หรือเทศบาลที่มีมาแต่เดิมตั้งแต่การยกฐานะตัวเมืองนั้น ๆ ซึ่งหลายแห่งได้ดำเนินการมาก่อนการประปาส่วนภูมิภาคจะเกิดขึ้นเสียด้วยซ้ำ

แต่ภายหลังมีการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจ “การประปาส่วนภูมิภาค” ขึ้น โดยโอนกิจการประปา ตลอดจนข้าราชการและลูกจ้างของกองประปาส่วนภูมิภาค กรมโยธาธิการและกองประปาชนบท กรมอนามัย มาเป็นลูกจ้างและพนักงานของการประปาส่วนภูมิภาค

กิจการประปาเทศบาลโอนไปการประปาส่วนภูมิภาค

กิจการประปาของเทศบาลหลายแห่งได้ถูกโอนไปให้การประปาส่วนภูมิภาค ตามประกาศของคณะปฏิวัติ เหมือนการไฟฟ้าเทศบาลทุกแห่งที่ต้องโอนไปให้การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค ดังนั้นการประปาของเทศบาลจึงคงมีเหลืออยู่เพียงบางแห่งเท่านั้น ที่ไม่ได้โอนกิจการไป เนื่องด้วยสาเหตุผูกพันในแต่ละพื้นที่ เช่น บางแห่งเป็นพื้นที่แห้งแล้งมีแหล่งน้ำดิบไม่เพียงพอสำหรับผลิตจำหน่ายได้ตลอดปี หรืออยู่ห่างไกล หน่วยงานการประปาส่วนภูมิภาคจึงไม่รับโอน เป็นต้น

การเริ่มขยายขอบเขตของกิจการประปา

ปัจจุบันมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่เกิดขึ้นใหม่ ทั้งองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) และ เทศบาลที่ยกฐานะมาจาก อบต. ที่มีกิจการประปาผลิตและจำหน่ายในพื้นที่ของตนเองเช่นกัน

แต่อย่างไรก็ตาม ขอบเขตการบริการประปาก็อาจมีข้อจำกัด จึงยังมีพื้นที่อีกหลายแห่งที่การประปาส่วนภูมิภาค หรือการประปา อปท. ไปไม่ถึง จึงเกิดมีการประปาเอกชน ประปาหมู่บ้าน ประปาหมู่บ้านจัดสรร ประปาของเจ้าของกิจการ เช่น โรงงาน โรงพยาบาล วัด ฟาร์ม โรงแรม ฯลฯ เป็นต้น

ประเภทน้ำดิบที่นำมาผลิตน้ำประปา

ในการจัดระบบบริการน้ำประปาที่จำเป็นที่สุด ก็คือ “แหล่งน้ำดิบ” ดังนี้

(1) น้ำผิวดิน ได้แก่น้ำที่อยู่ตามแม่น้ำ ลำคลอง หนอง บึง รวมทั้งน้ำที่ได้จากบ่อน้ำตื้น

(2) น้ำบาดาล ได้แก่น้ำที่ต้องขุดเจาะลึกลงใต้ดินความลึก 10 – 300 เมตร

(3) น้ำเสียที่นำมาบำบัด และน้ำฝน ได้แก่น้ำที่ผ่านการใช้แล้วนำมาบำบัดและกรองใหม่ รวมทั้งน้ำฝนจากชายคาอาคาร

สำหรับประปาเทศบาลนั้น ปกติจะใช้น้ำผิวดินเป็นแหล่งผลิตน้ำประปาเป็นหลัก ส่วนน้ำบาดาลเป็นส่วนเสริมหากน้ำผิวดินไม่เพียงพอตลอดปี

โครงสร้างการบริหารจัดการการประปาเทศบาล

การประปาเทศบาลเป็นส่วนราชการหนึ่งของเทศบาล ไม่ว่าจะมีฐานเป็น “กอง” หรือ “สำนัก” หรือเป็น “ฝ่าย” การประปาที่อยู่กับกองอื่น ๆ ขึ้นอยู่กับปริมาณขนาดของกิจการประปา หากเป็นกองเรียกว่า “กองการประปา” หากเป็นสำนัก (ใหญ่กว่ากอง) เรียกว่า “สำนักการประปา” ซึ่งเป็นกิจการหารายได้ของเทศบาลโดยไม่แสวงกำไรที่เรียกว่า “กิจการเทศพาณิชย์” จึงต้องบริหารงบประมาณในลักษณะ “งบเฉพาะการ” ตามระเบียบวิธีการงบประมาณ ที่แยกเป็นเอกเทศจากงบประมาณหลักของเทศบาล โดยได้รับเงินอุดหนุนจากเทศบาลทุกปี แต่กิจการประปาก็มีเงินกลับคืนเป็นเงินรายได้ให้เทศบาลเพื่อการพัฒนางานเทศบาล โดยเฉพาะงานบริการด้านประปาได้ด้วยเช่นกัน

การบริหารภายในกิจการงานประปาโดยทั่ว ๆ ไปแบ่งเป็น (1) ฝ่ายผลิต (วิเคราะห์คุณภาพน้ำและมาตรวัดน้ำ) (2) ฝ่ายบริการ (ติดตั้ง ซ่อมบำรุงบริการสาธารณะและจำหน่ายน้ำ) (3) ฝ่ายพัสดุ (4) ฝ่ายการเงินและบัญชี (เร่งรัดรายได้และพัฒนารายได้) และ (5) ฝ่ายบริหารทั่วไป ซึ่งขึ้นอยู่กับปริมาณงานหรือขนาดของกิจการประปาเป็นหลัก กล่าวคือ หากเป็นกิจการประปาที่มีปริมาณผู้ใช้น้ำมาก ก็เป็นการประปาที่มีขนาดใหญ่ขึ้น มีโครงสร้างการบริหารที่ใหญ่ขึ้น [4]

รายละเอียดโครงสร้างลักษณะงานในแต่ละฝ่าย

(1) ฝ่ายผลิต (วิเคราะห์คุณภาพน้ำและมาตรวัดน้ำ) จะมีหน้าที่ควบคุมการผลิตน้ำประปา ตลอดจนคอยซ่อมแซมบำรุงรักษาเครื่องมือเครื่องใช้ อุปกรณ์ในขบวนการผลิตน้ำประปาให้พร้อมใช้งานตลอดเวลา บุคคลที่มีคุณสมบัติในการควบคุมดูแลจะมาจาก ด้านช่าง ได้แก่ ช่างเครื่องยนต์ ช่างไฟฟ้า ช่างโยธา ช่างอุตสาหกรรม ช่างกล และด้านวิทยาศาสตร์ ซึ่งฝ่ายผลิตนี้ถือเป็น “หัวใจ” หรือ หน่วยหลักที่ใช้ต้นทุนงบประมาณเป็นจำนวนมากที่สุดของหน่วยงาน

(2) ฝ่ายบริการ (ติดตั้ง ซ่อมบำรุงบริการสาธารณะและจำหน่ายน้ำ) ฝ่ายนี้จะทำหน้าที่ ซ่อมและเพิ่มขยายพื้นที่ท่อจ่ายน้ำในพื้นที่ผู้ใช้น้ำ เช่นการซ่อมต่อประปาที่แตกรั่ว ทำแผนและขยายเพิ่มพื้นที่ท่อจ่ายน้ำ เป็นต้น ตลอดจนการสำรวจและติดตั้งมาตรวัดน้ำให้กับผู้ที่ขอใช้น้ำ และการจดมาตรน้ำประจำทุกเดือน การติดตั้งและซ่อมบำรุงรักษาท่อจ่ายน้ำดับเพลิง ระบบระบายอากาศในเส้นท่อ ระบบระบายน้ำล้างเส้นท่อหลังการซ่อมท่อ ติดตั้งประตูจ่ายและแบ่งเส้นทางน้ำ เป็นต้น งานเหล่านี้จะมีบุคคลที่มาจากด้านช่างเฉพาะทาง และช่างทั่วไปมาปฏิบัติหน้าที่ ถือเป็นฝ่ายที่ต้องมีต้นทุนค่าใช้จ่ายในการติดตั้ง การขยายพื้นที่ การซ่อมบำรุงที่มากรองจากฝ่ายผลิต

(3) ฝ่ายพัสดุ มีหน้าที่จัดหาพัสดุทุกรายการที่ต้องใช้ในกิจการประปามีหน้าที่สำคัญมากในด้านจัดซื้อจัดหาวัสดุอุปกรณ์ ตลอดจนการจัดจ้างบุคคลภายนอกมาซ่อมแซมติดตั้งรายการใหญ่ ๆ ที่หน่วยภายในไม่สามารถดำเนินการได้เอง ซึ่งต้องทันท่วงทีกับกระบวนการผลิตและบริการ ตลอดจนการจำหน่ายขายทอดวัสดุที่ไม่จำเป็นใช้งานออกไป จึงต้องมีการสำรวจ วางแผน ประสานงานในฝ่ายนี้โดยตลอด ซึ่งต้องสอดคล้องกับเวลาในการดำเนินงานของฝ่ายอื่นด้วย

(4) ฝ่ายการเงินและบัญชี (เร่งรัดรายได้และพัฒนารายได้) ฝ่ายนี้เป็นงานสำคัญของการใช้จ่ายเงิน การจัดเก็บเงิน การจัดทำบัญชี ต้องเป็นปัจจุบัน มีข้อมูลในการตรวจสอบ วางแผน สะท้อนปัญหาในระบบงานทั้งหมดได้ ปัจจุบันมีการนำโปรแกรมระบบคอมพิวเตอร์มาช่วยในการออกใบเสร็จอัตโนมัติ ทำให้การจัดเก็บรายได้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น

(5) ฝ่ายบริหารทั่วไป ฝ่ายนี้เป็นงานสำคัญอีกด้านหนึ่ง ของงานอำนวยการและธุรการ ได้แก่ งานธุรการ งานสารบรรณ งานเลขานุการผู้บริหาร งานรัฐพิธี งานรักษาความสะอาดและความเรียบร้อย งานนิติการ งานตราเทศบัญญัติทางด้านการประปา

งานกิจการประปามิใช่งานเฉพาะกาล

เนื่องจากงานบริการการประปา เป็นงานสาธารณูปโภคที่ขาดตอนไม่ได้ เช่น หากน้ำประปาหยุดไหล เนื่องจาก ท่อแตก ไฟดับ หรือ มีการปิดท่อ เพื่อการซ่อมแซมท่อ ซ่อมแก้ไขระบบ หรือซ่อมถนน หรืออื่นใดก็ตาม ย่อมมีผลกระทบต่อประชาชนผู้ใช้บริการ นอกจากนี้ การบริหารงานกิจการประปาที่ขาดประสิทธิภาพ จากการสูญเสียน้ำ ต้นทุนการผลิตที่สูง ฯลฯ ย่อมส่งผลกระทบทั้งทางตรงและทางอ้อมต่อต้นทุนในการบริหารจัดการ และกระทบต่อประชาชนผู้รับบริการด้วยในที่สุด

ฉะนั้น การบริหารการประปาของ อปท. โดยเฉพาะเทศบาลตามที่ยกตัวอย่างมานี้ จึงเป็นเรื่องการดำเนินงานที่ต้องทำกันอย่างต่อเนื่องไม่ขาดตอน ไม่มีวันหยุดพัก เหมือนดังเช่น การประปาส่วนภูมิภาค หรือ การประปานครหลวง ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจ การจะบอกว่า “กิจการประปาของเทศบาล” เป็นเพียงงานงบเฉพาะกาลดังชื่อที่เรียกขานกันไม่ได้ เพราะ “งานกิจการประปามิใช่งานเฉพาะกาล”

ตอนต่อไป จะกล่าวถึงปัญหาอุปสรรคที่ อปท.ประสบ โดยเฉพาะ อปท. ขนาดเล็ก

---

[1] Phachern Thammasarangkoon & Ong-art saibutra & Watcharin Unarine & Thawat Petruanthong & Winit Wantajak, Municipality Officer ทีมวิชาการ สมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย, หนังสือพิมพ์สยามรัฐรายวัน ฉบับวันพฤหัสบดีที่ 9 มิถุนายน 2559 ปีที่ 66 ฉบับที่ 23054 หน้า 10, การเมืองท้องถิ่น & หนังสือพิมพ์สยามรัฐสัปดาห์วิจารณ์ ปีที่ 63 ฉบับที่ 38 วันศุกร์ที่ 10 – วันพฤหัสบดีที่ 16 มิถุนายน 2559, หน้า 66, ‎เจาะประเด็นร้อน อปท.

[2] การประปานครหลวง, https://th.wikipedia.org/wiki/การประปานครหลวง

การประปานครหลวง เป็นรัฐวิสาหกิจในสังกัดกระทรวงมหาดไทย มีหน้าที่ผลิตและให้บริการเกี่ยวกับน้ำประปาในเขตพื้นที่กรุงเทพมหานคร จังหวัดนนทบุรี และจังหวัดสมุทรปราการ อย่างมีคุณภาพตามมาตรฐานสากลขององค์การอนามัยโลก

ในพ.ศ. 2510 รัฐบาลได้รวมกิจการประปา 3 จังหวัด 4 องค์กร คือ การประปากรุงเทพฯ การประปาเทศบาลธนบุรี การประปานนทบุรี และการประปาสมุทรปราการ รวมเป็นกิจการเดียวกันมีฐานะเป็นรัฐวิสาหกิจในสังกัดกระทรวงมหาดไทย มีชื่อเรียกว่า การประปานครหลวง ตามพระราชบัญญัติการประปานครหลวง พ.ศ. 2510, ราชกิจจานุเบกษา หน้า 601-624 เล่ม 84 ตอนที่ 75 วันที่ 15 สิงหาคม 2510, http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2510/A/075/601.PDF

[3] การประปาส่วนภูมิภาค, http://www.pwa.co.th/contents/about/history & พระราชบัญญัติการประปาส่วนภูมิภาค พ.ศ. 2522, http://project-wre.eng.chula.ac.th/thai_waterplan/sites/default/km_wp/laws/3.พรบ.การประปาส่วนภูมิภาค%20พ.ศ.2522.pdf

ประวัติ กปภ. การประปาส่วนภูมิภาค (Provincial Waterworks Authority)

คณะรัฐมนตรีในขณะนั้น ได้มีมติเมื่อ วันที่ 9 พฤษภาคม 2521 ให้มีการปรับรูปแบบ การดำเนินกิจการประปาของกองประปาส่วนภูมิภาค กรมโยธาธิการ ให้เป็นรูปแบบการบริหารแบบ รัฐวิสาหกิจ ตามข้อเสนอของ สถาบัน บัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ โดยจัดตั้งคณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งการประปาส่วนภูมิภาคขึ้น มีนายจำรูญ ปิยัมปุตระ รองปลัดกระทรวงมหาดไทยในขณะนั้นเป็นประธาน ดำเนินการจัดตั้งและตราเป็น พรบ.การประปาส่วนภูมิภาค พ.ศ. 2522 เมื่อวันที่ 24 กุมภาพันธ์ 2522 และให้ใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 28 กุมภาพันธ์ 2522 ซึ่งเป็นวันถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษา เป็นต้นไป โดยโอนกิจการประปา ตลอดจนข้าราชการและลูกจ้างของกองประปาส่วนภูมิภาค กรมโยธาธิการและกองประปาชนบท กรมอนามัย มาเป็นลูกจ้างและพนักงานของ การประปาส่วนภูมิภาค

[4] โครงสร้างกองการประปา (เฉพาะเทศบาลที่มีกิจการประปาของตัวเองเท่านั้น), 22 ตุลาคม 2554, http://tessaban.blogspot.com/2011/10/blog-post_5939.html

& มาโนช ตรัยรัตนยนต์, โครงสร้างอัตรากำลังสถานีอนามัย, 2555, http://wops.moph.go.th/ngo/oddh/1-2%20feb%2055/powerpoint%201-2%20feb.55/manoch.ppt