Budgeting For Inclusive Growth หลักการงบประมาณแบบมีส่วนร่วมเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ

อาจารย์จิรพร สุเมธีประสิทธิ์

[email protected]

http://chirapon.wordpress.com

การบริหารงบประมาณสมัยใหม่ ก้าวข้ามการบริหารจัดการแบบดั้งเดิมสู่การสร้างการเติบโตเศรษฐกิจและลดความเหลื่อมล้ำของกลุ่มสังคมเป็นสำคัญ ซึ่งจะทำได้จะต้องพิจารณาทางเลือกที่จำเป็นให้ครบถ้วน และมีหลักการวิเคราะห์และประเมินที่เหมาะสม

ประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าจะมีความมั่นใจในดุลยภาพของงบประมาณ ประกอบด้วย

ประการที่ 1

ปัจจัยที่รัฐบาลควรจะนำมาพิจารณาคือ ประเด็นที่อาจจะทำให้เกิดปัญหาด้านงบประมาณ

• การขาดดุลเชิงโครงสร้าง ที่มาจากอัตราการเติบโตของรายจ่ายรวดเร็วกว่า อัตราการเติบโตของรายรับที่จัดหาได้ หรือมาจากระยะถดถอยและชะลอตัวในวัฏจักรทางธุรกิจ ซึ่งรัฐบาลจะต้องหาทางกำหนดสมมติฐานเพื่อประมาณขนาดของการขาดดุลเชิงโครงสร้างให้สามารถพยากรณ์ล่วงหน้าได้ใกล้เคียงความจริงมากที่สุด
• รายจ่ายมีแนวโน้มเติบโตอย่างต่อเนื่อง ในช่วงภาวะเศรษฐกิจตกต่ำ รายจ่ายงบประมาณอาจจะต้องรวมถึงมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจด้วย เท่ากับสวนกระแสการเติบโตทางเศรษฐกิจ
• รายรับมีแนวโน้มลดลงอย่างต่อเนื่อง มากกว่าจะเพิ่มขึ้น ทำให้รัฐบาลประสบปัญหาในการจัดหารายรับมาให้เพียงพอกับรายจ่าย
• แรงกดดันในอนาคต คือ โอกาสที่จะสร้างความสมดุลด้านงบประมาณยิ่งเป็นไปได้ยาก

ประการที่ 2

หลังจากพิจารณาปัจจัยที่เคยสร้างปัญหางบประมาณแล้ว รัฐบาลต้องหาทางกำหนดแนวคิดการปรับปรุงงบประมาณสู่ดุลยภาพให้ได้ และยากจะหลีกเลี่ยงปัจจัยที่ไม่เอื้ออำนวยเหล่านี้

• ทำให้ประชาชนเตรียมตัวและความพร้อมรับมือความเจ็บปวด ด้วยการสร้างการรับรู้ ความเข้าใจและทำให้เกิดการยอมรับปัญหาได้มากขึ้น และปรับตัวให้เหมาะสม โดยเน้นเหตุและผล คำอธิบายที่ชัดเจน
• กำหนดเกณฑ์การเรียงลำดับและกระจายอำนาจ ทางเลือกการใช้จ่ายที่มีอยู่ เพื่อให้มั่นใจว่า จะไม่ให้เงินงบประมาณไปในแผนงานที่มีความจำเป็นน้อย
• การเฝ้าระวัง ติดตาม สอดส่องทางเลือกที่ยุ่งยากอย่างใกล้ชิด โดยเฉพาะหากจำเป็นต้องมีการเปลี่ยนแปลงขนานใหญ่ เช่น ลดรายจ่ายหรือเพิ่มรายรับในช่วงภาวะเศรษฐกิจไม่เอื้ออำนวย
• อย่าผัดวันประกันพรุ่ง ต้องปรับเปลี่ยนอย่างรวดเร็ว ทันท่วงที

ประการที่ 3

กรอบทางเลือกด้านงบประมาณ ในกรณีที่เกิดการขาดดุลด้านการคลัง ประกอบด้วยประเด็นที่ควรอยู่ในกรอบทางเลือก 3 ประเด็น

• ผลกระทบทางสังคม ที่เกิดกับประชาชนและพฤติกรรม ความเป็นอยู่ของประชาชน
• ผลกระทบต่อการกระจายรายได้ โดยเฉพาะประชาชนกลุ่มที่มีรายได้ต่ำสุด
• ผลกระทบทางเศรษฐกิจ โดยเฉพาะกิจกรรมทางเศรษฐกิจสำคัญของหน่วยเศรษฐกิจหลัก

ประการที่ 4

แนวคิดของการเติบโตทางเศรษฐกิจสมัยใหม่ที่ทั่วโลกเห็นพ้องต้องกันและยอมรับคือ Inclusive Growth ซึ่งมีผลต่อการเปลี่ยนแปลงการกำกับดูแลที่ดีของภาครัฐ สู่การลดความเหลื่อมล้ำ

ความแตกต่างสำคัญของแนวคิดนี้คือ การบริหารงบประมาณจะต้องดำเนินไปควบคู่กับการเติบโตทางเศรษฐกิจและก่อให้เกิดผลลัพธ์ที่ประเมินแบบครอบคลุมในมิติต่างๆ (Inclusive outcomes) ที่ทำให้เห็นว่า คุณภาพชีวิตของประชาชนดีขึ้นทุกกลุ่ม และลดความเหลื่อมล้ำได้จริง

• งบประมาณต้องตอบโจทย์ที่ซับซ้อน หลายประเด็นปัญหาพร้อมกัน เป็นแผนงานเชิงบูรณาการ
• เกณฑ์การตัดสินใจใหม่คือ การวิเคราะห์ที่ลึกซึ้งและการแลกเปลี่ยนกันระหว่างแผนงาน (Joined-up delivery) และการพิจารณาด้วยภาพรวมเดียวกัน (a-whole-of-government approach)
• เกณฑ์การวางเงื่อนไขให้ผู้นำเสนองบประมาณพิจารณาที่ควรปรับเปลี่ยนใหม่ให้ครอบคลุมถึง
• เงื่อนไขที่เกิดใหม่ในการงบประมาณคือ การวิเคราะห์และประเมินแผนงานและโครงการที่จะทำให้เข้าใจการตัดสินใจของผู้เสนอของบประมาณได้ชัดเจน

• การเปลี่ยนกลไกการกำหนดวิสัยทัศน์ แรงจูงใจและการส่งมอบบริการสาธารณะตลอดวงจรการตัดสินใจ (policy-making cycle)
• เครื่องมือใหม่ทั้งก่อนและหลังการอนุมัติที่จะทำให้ส่วนราชการสามารถวิเคราะห์ผลกระทบต่อการกระจายรายได้ และการลดความเหลื่อมล้ำและทำให้ประกันได้ว่าจะสนองตอบรับต่อปัญหาและความจำเป็นของกลุ่ม สังคมรายกลุ่ม
• การเปิดรับฟังความคิดความเห็นในวงกว้าง และเพิ่มระดับของความรับผิดรับชอบต่อผลงานและการตัดสินใจ

• การออกแบบแผนงานและโครงการ
• การส่งมอบผลผลิตที่ยึด well-being-based framework
• ความรับผิดชอบต่อผลลัพธ์ที่จะเกิดในลักษณะ Joined-up outcomes หรือ multi-dimension policy objectives ได้แก่ ความพึงพอใจที่ครอบคลุมรายได้ การมีงานทำและสุขภาพที่ดี ทุนสังคม การมีส่วนร่วมในวิถีชีวิตทางสังคม

ประการที่ 5

ธีมของการพัฒนาระบบงบประมาณ คือ multi-dimensional policy impacts ที่ต้องมีตัวชี้วัดทั้ง

• วัตถุนิยมหรือองค์ประกอบทางกายภาพที่จับต้องได้ มองเห็นได้
• องค์ประกอบอื่นที่ไม่ใช่ทางกายภาพ จับต้องไม่ได้ มองไม่เห็นด้วยตาเปล่า

ประการที่ 6

ขั้นตอนที่รัฐต้องปรับเปลี่ยนภายใต้งบประมาณเพื่อรองรับ Inclusive Growth

• ปรับรูปแบบ รายละเอียดของวิสัยทัศน์ด้าน Inclusive Growth วางเป้าประสงค์ใหม่ที่มีทั้งการเติบโตและการกระจายรายได้เพื่อลดความเหลื่อมล้ำ
• วางเกณฑ์และเงื่อนไขเพิ่มเติมเพื่อจัดลำดับความสำคัญ เลือกสรรแผนงานและโครงการให้สอดคล้องกัน และจัดสรรทรัพยากรไปในทิศทางเดียวกัน
• เพิ่มองค์ประกอบด้านความยั่งยืนของการเปลี่ยนแปลงทางสังคมและเศรษฐกิจที่สะท้อนถึง Inclusive Growth Target
• วางเกณฑ์และเงื่อนไขของกระบวนการค้าหา ระบุ วิเคราะห์ผลกระทบที่เป็นผลลัพธ์ทางสังคมด้านการกระจายรายได้ที่ลดความเหลื่อมล้ำทางสังคมควบคู่กับผลลัพธ์ทางเศรษฐกิจ ที่ตอบโจทย์และความต้องการของสังคม (การศึกษา รายได้ งาน สุขภาพ)
• เพิ่มตัวชี้วัดตามแนวคิด Whole-of-government Approach ที่เป็นรูปแบบของ Joined-up outcomes ที่เหนือกว่าSilo Indicator ซึ่งต้องมีนโยบายกระตุ้นให้ร่วมมือกันเสริมสร้าง ส่งเสริมซึ่งกันและกัน
• กำหนดเกณฑ์การตัดสินใจเชิงคุณภาพ ที่ส่งเสริม
• วางโครงสร้าง การกำกับดูแลแต่ละระดับของภาระงานใหม่ ให้ดูแลแต่ละกลุ่มสังคมได้อย่างเพียงพอ แทนการนับจำนวนเชิงปริมาณ หรือคำนวณด้วยค่าเฉลี่ย
• วางเกณฑ์และเงื่อนไข กรณีที่ต้องส่งมอบบริการเป็นแพคเกจ (Inclusive service delivery) ให้มีการส่งมอบในคราวเดียวกัน แทนการส่งมอบต่างคนต่างทำหากเป็นพื้นที่เป้าหมายเดียวกัน
• กำหนดกรอบการดำเนินงานให้เกิดการมีส่วนร่วมแบบ Inclusive engagement และรวบรวมข้อมูลป้อนกลับ (Feedback) ร่วมกันในคราวเดียวกัน และทำการวิเคราะห์และประเมินร่วมกัน

• การมีส่วนร่วม บทบาทที่กระจายความรับผิดชอบแก่ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย แต่ละภาคส่วน
• การมีกลไกลดความซ้ำซ้อน
• การกำหนดปัญหาและความต้องการร่วมกัน

ประการที่ 7

ประเด็นที่ท้าทายและเป็นอุปสรรคที่ขัดขวางการบริหารงบประมาณเพื่อรองรับ Inclusive Growth

• การระบุ วิเคราะห์ประเมินผลลัพธ์ที่เป็นการกระจายรายได้ว่าลดความเหลื่อมล้ำได้หรือไม่ และลดช่องว่างได้เพียงใด
• แนวทางการปรับทัศนคติให้เกิดการเปิดรับฟังความคิดเห็นรอบด้าน สร้างการมีส่วนร่วมอย่างเพียงพอให้เกิดการระบุปัญหาได้ตรงประเด็น และครอบคลุม
• เครื่องมือที่จะสร้างกระบวนการเปิดเผยข้อมูลอย่างโปร่งใส และเชื่อถือได้ ตรงไปตรงมา สะท้อนความซื่อสัตย์ สุจริต
• กลไกที่ใช้ระหว่างการมีส่วนร่วม ให้นำไปสู่การสร้าง Inclusive Policy ที่เกิดประโยชน์สูงสุด
• การพัฒนาบุคลากรให้มีสมรรถนะ ทักษะ ความสามารถดำเนินงานภายใต้แนวทาง Inclusive Growth เพื่อให้เกิดการส่งมอบผลผลิตและผลลัพธ์อย่างมีประสิทธิผล
• วิธีการที่จะใช้เป็นโซลูชั่นในการสร้างโอกาส สร้างความเท่าเทียม
• การตัดสินใจจัดสรรงบประมาณให้เกิดดุลยภาพภายใต้แนวคิดใหม่
• กลไกการสร้างคณะทำงานกำกับที่สร้างความร่วมมือและกำกับ Joined-up outcomes
• การสร้างนวัตกรรม สิ่งอำนวยความสะดวก โครงสร้างพื้นฐาน ตามแนวคิดใหม่ของ Inclusive Growth ให้ส่งผลถึงการกินดีอยู่ดีในองค์รวม
• การปรับตัวให้ยืดหยุ่นและสนองตอบรับตามสภาพปัญหาและความต้องการที่อาจมีการเปลี่ยนแปลงไปตามกาลเวลา

ประการที่ 8

Inclusive Growth เป็นการให้สิทธิให้เสียงแก่ภาคส่วนทางสังคมในการกำหนดนโยบายมากขึ้นผ่านระบบงบประมาณ ทั้งก่อนและหลังการอนุมัติงบประมาณ และสร้างความเชื่อมโยงของงบประมาณระยะปานกลางกับระยะสั้นหรืองบประมาณรายปี เป็นเสมือนพิมพ์เขียวของการปฏิรูปงบประมาณเพื่อรองรับ Inclusive Growth

ประการที่ 9

เครื่องมือและเทคนิคที่เปลี่ยนแปลงไป

• Public Financial Techniques เน้น Ex ante Assessment มากกว่าการประเมินและติดตามผลในภายหลังดำเนินการแล้ว
• Risk Assessment และต้นทุนความเสี่ยงของแต่ละทางเลือก ในช่วง Ex ante Assessment และแผนสำรองเผื่อฉุกเฉินรองรับกรณีสถานการณ์ไม่เป็นไปตามที่คาดหมาย
• Pilot Project เพื่อเป็นโครงการนำร่องในแผนงานและโครงการเกิดใหม่

• Cost Effectiveness หรือ Cost Benefit Analysis หรือ Cash flow Analysis
• (Forecasting) Social Return on Investment Multi-criteria analysis

ประการที่ 10

Ex ante Appraisal เพื่อประเมินความเหมาะสมของแผนงานและโครงการล่วงหน้าก่อนการอนุมัติงบประมาณ ให้สามารถพยากรณ์ผลลัพธ์ที่คาดว่าจะเกิดขึ้น

• Gender Impact Assessment แยกเพศชายและหญิงชัดเจน
• Open Government Data เพื่อเพิ่มศักยภาพของส่วนราชการข้ามองค์กรในการนิยามความหมายของ Inclusive Growth ร่วมกัน และรวบรวมข้อมูลที่มีรูปแบบ Silo ให้สามารถเข้าถึงข้อมูลในองค์รวมได้

ประการที่ 11

ระบบงบประมาณสมัยใหม่ไม่ใช่เครื่องมือการบริหารและกำกับดูแลการบริหารจัดการของรัฐบาลเท่านั้น แต่ได้กลายเป็นกลไกในการที่ภาคพลเรือนและประชาคมจะใช้ระบบงบประมาณเป็นเครื่องมือในการปฏิรูปการกำกับและติดตามความก้าวหน้าในการดำเนินงานและทำให้รัฐบาลต้องรับผิดรับชอบต่อผลงานที่ได้ทำไป

ดังนั้น การพัฒนาระบบงบประมาณแนวใหม่ที่รองรับ Inclusive Growth จึงเป็นเสมือน การปลุกบทบาทของภาคประชาชนไปสู่การยกระดับบทบาทของตนเองสู่มิติใหม่ ที่ไม่เคยคิดมาก่อนว่า ภาคประชาชนจะมีส่วนเกี่ยวข้องได้ โดยเฉพาะจากมุมมองของประชาชนที่อยู่ในภาวะยากจนและการส่งเสริมให้เกิดความใส่ใจในสิทธิมนุษยชนสู่ความเท่าเทียมกัน ของกลุ่มคนที่ด้อยโอกาส

ประการที่ 12

ระบบงบประมาณสมัยใหม่จึงเป็นงบประมาณเพื่อภาคสังคมมากกว่าอดีต ซึ่งอาจจะเคยมีสัดส่วนของงบประมาณเพื่อภาคสังคมด้อยโอกาสน้อยมาก ในช่วงที่ผ่านมา เมื่อเทียบกับ GDP โดยเฉพาะภาคการศึกษา การจัดหางาน การเพิ่มรายได้ และการส่งเสริมสุขภาพที่ดี และกลุ่มสังคมผู้หญิงที่เคยมีโอกาสน้อยกว่าผู้ชายในหลายประเด็น

ประการที่ 13

ระบบงบประมาณสมัยใหม่เพื่อรองรับ Inclusive Growth ไม่ได้ก่อให้เกิดความเปลี่ยนแปลงเฉพาะกระบวนการดำเนินงานในแผนงานและโครงการ ตั้งแต่การออกแบบ ดำเนินงานและประเมินผลเท่านั้น หากแต่ยังมีความหมายถึงการปรับระบบอัตราภาษีและประมวลรัษฎากรใหม่ที่มุ่งสู่การให้ความเป็นธรรมมากขึ้น ซึ่งการจัดเก็บในอัตราภาษีตายตัวไม่ใช่คำตอบที่ดีที่สุด

หากการกำหนดระบบงบประมาณให้ความสำคัญกับความเป็นธรรมอย่างแท้จริง รัฐบาลจะไม่มีความจำเป็นต้องลดวงเงินรายจ่ายตามงบประมาณ เพราะรัฐบาลจะมีรายรับจากภาษีเพิ่มขึ้นแทนที่จะลดลง

การปรับอัตราภาษีในช่วงที่งานงบประมาณอยู่ภายใต้อิทธิพลของนักการเมืองคงเป็นไปได้ยากเพราะกลุ่มการเมือง และภาคธุรกิจที่ให้การสนับสนุนนักการเมืองอาจจะไม่ยินยอมโดยง่าย เพราะระบบอัตราภาษีที่เป็นธรรมจะส่งผลทางลบต่อภาคธุรกิจ คนร่ำรวย เช่น ภาษีมรดก ภาษีทรัพย์สิน

ที่ผ่านมาระบบงบประมาณย่อมสะท้อนภาพและความเป็นจริงของพฤติกรรมของบุคคลที่เกี่ยวข้องกับบริหารงบประมาณ ซึ่งหากอยู่ภายใต้การกำกับและรักษาผลประโยชน์ของตนเองของนักการเมือง ระบบงบประมาณย่อมไม่สามารถสะท้อนความรับผิดชอบต่อผลดำเนินงานของผู้ใช้งบประมาณได้