ประเด็นที่น่าจะมีการเปลี่ยนแปลงหรือการปฏิรูปการปกครองส่วนท้องถิ่นในรัฐธรรมนูญฯ ฉบับใหม่

ประเด็นที่น่าจะมีการเปลี่ยนแปลงหรือการปฏิรูปการปกครองส่วนท้องถิ่นในรัฐธรรมนูญฯ ฉบับใหม่

12 มีนาคม 2558 [1]

ในช่วงก่อนที่จะถึงเวลาตามโรดแมปรอบแรกของการร่างรัฐธรรมนูญในวันที่ 17 เมษายน 2558 [2] ที่กำหนดให้คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ (36 อรหันต์) [3] ต้องจัดทำ "ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2558" แล้วเสร็จ เพื่อนำเสนอให้สภาปฏิรูปแห่งชาติให้ความเห็น ภายในวันที่ 27 เมษายน 2558 [4] นี้ มีประเด็นการติดตาม ความคืบหน้า มีเรื่องสำคัญในประเด็นที่มีการเปลี่ยนแปลงฯ ในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการปกครองส่วนท้องถิ่น คือ

(1) เรื่องให้ อปท. เป็นหน่วยงานหลักเพื่อการ จัดบริการสาธารณะ (Public Service) แก่ประชาชนในพื้นที่ เนื่องจาก พิจารณาการจัดบริหารสาธารณะในพื้นที่นั้น ต้องให้ อปท. เป็นองค์กรหลัก สำหรับราชการบริหารส่วนกลาง และส่วนภูมิภาค เป็นผู้ส่งเสริมสนับสนุนเท่านั้น

(2) เรื่องรูปแบบ โครงสร้าง ของ อปท.

การยกฐานะองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) เป็น "เทศบาล", การปรับเปลี่ยนบทบาทภารกิจหน้าที่ขนาดใหญ่ขององค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.), การควบรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้มีขนาดที่เหมาะ เพื่อประสิทธิภาพในการจัดการบริการสาธารณะ

ด้วยมีแนวคิดว่า รูปแบบของ อปท. แตกต่างกัน ไม่เหมือนกัน เพราะ อบต. มีสภา ที่ขึ้นกับจำนวน "หมู่บ้าน" ทำให้ไม่เป็นไปตามมาตรฐานสากลและจำนวน อปท. ต่าง ๆ มีมากเกินไป (7,853 แห่ง) [5] และ อปท. กว่าครึ่งโดยเฉพาะ อบต. มีขนาดเล็กมาก เช่น มีประชากรไม่เกิน 3,000 คน จึงจำเป็นที่มีการ "ควบรวม" (Amalgamation) อปท.ที่มีขนาดเล็ก ๆ เหล่านั้นเข้าด้วยกัน เพื่อให้มีขนาดที่เหมาะสม มีประสิทธิภาพในการบริหารจัดการ และประหยัดงบประมาณโดยเฉพาะการอุดหนุนจากรัฐบาลกลางลง นอกจากนี้ภารกิจหน้าที่บางอย่างของ อปท. มีการซ้ำซ้อนกัน ไม่แยกภารกิจใหญ่ ภารกิจเล็กออกจากกัน ทำให้ อปท. เล็ก ไม่มีขีดความสามารถจึงเห็นควรปรับบทบาท อบจ. ให้ทำหน้าที่ภารกิจขนาดใหญ่

(3) เรื่องการบริหารงานบุคคลท้องถิ่น ได้แก่ การตั้ง "คณะกรรมการท้องถิ่นแห่งชาติ" (ก.ท.ช.)การรวมองค์กรกลางบริหารงานบุคคลเป็น ก.เดียว การตั้ง "คณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรมท้องถิ่น" (ก.พ.ถ.)

เนื่องจากเดิม การบริหารงานบุคคลมีองค์กรกลางบริหารงานบุคคลหลายองค์กร คือ มี 3 องค์กร (อบจ.,เทศบาล และ อบต.) ทั้งในระดับ ก.กลาง และ ระดับ ก.จังหวัด ทำให้มาตรฐานการบริหารงานบุคคลลักลั่น ไม่มีเอกภาพการเคลื่อนย้ายถ่ายโอนบุคลากรมีข้อจำกัด เพราะต่าง ก. กัน และ หลักการเดิมที่ให้อำนาจ "ผู้บริหาร อปท." (นายก อปท.) มีอำนาจเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลทุกอย่าง ก็มีการเสนอให้ปรับเปลี่ยนให้ลดลง เพื่อป้องกันการผูกขาด ตัดตอน และ การทุจริตเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคล และ อปท. ต้องมีองค์กรพิทักษ์ระบบคุณธรรมในการเป็นหลักประกันใน "ระบบคุณธรรม" (Merit System) ในการเติบโตในสายงานความก้าวหน้าในชีวิตราชการ

สรุปทิศทางแนวทางใหม่เกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น มีรายละเอียดปลีกย่อยที่ต้องนำไปตราเป็นกฎหมายลูกระดับพระราชบัญญัติ และหรือในรูปของประกาศคณะกรรมการกลางบริหารงานบุคคล (ก.กลาง) อาทิเช่น ความก้าวหน้าของระบบแท่ง, การยกเลิกระบบซีเข้าสู่ระบบการจำแนกตำแหน่ง(ระบบแท่ง), การปรับปรุงสายงาน และมาตรฐานตำแหน่ง ความก้าวหน้าทางวิชาชีพ, โบนัสรูปแบบใหม่, การกำหนดบัญชีเงินเดือนใหม่, การแก้ไขปัญหาเงินงบประมาณรายจ่ายเกินร้อยละ 40 หรือการบริหารและการจัดตั้งกองทุนเงินเดือน ค่าจ้างฯ แห่งชาติ, สวัสดิการค่ารักษาพยาบาลและสวัสดิการอื่น หรือการบริหารและการจัดตั้งกองทุนค่ารักษาพยาบาล, เงินค่าตอบแทนเงินประจำตำแหน่ง หัวหน้าส่วนราชการ, เงินค่าตอบแทน ผู้ปฏิบัติงานในสายวิชาชีพต่างๆ, "คณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรมท้องถิ่น" (ก.พ.ถ.), การรวมกลุ่มของข้าราชการส่วนท้องถิ่นเป็น "สหภาพ", การมีส่วนร่วมของประชาชนในการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น ฯลฯ เป็นต้น

(4) การตั้ง "สมัชชาพลเมือง" เป็นองค์กรที่คู่ขนานกับ "สภา อปท." ในพื้นที่ เพื่อการตรวจสอบด้านคุณธรรม จริยธรรมแก่ อปท.

แนวคิดนี้มาจาก การควบคุมตรวจสอบ "โดยประชาชน" เพื่อการควบคุมด้านจริยธรรม และคุณธรรมแก่องค์กรบริหารในพื้นที่ทุกระดับ ทั้งระดับตำบล ระดับ อำเภอ ระดับ จังหวัด และระดับชาติโดยการจัดตั้งเป็น "สภาพลเมือง" (Civil Juries) หรือ "สมัชชาพลเมือง" (Forum)โดยให้เป็นสภาที่คู่ขนานไปกับ "สภา อปท." ที่มาจากการเลือกตั้งทั้งนี้เพื่อความโปร่งใส ตรวจสอบได้ และมีมาตรฐานด้านคุณธรรม และจริยธรรม ลดการทุจริตคอร์รัปชันในพื้นที่ลงในทุกมิติ รวมทั้งการเลือกตั้งด้วย

บทบาทการทำงานของกรรมาธิการ และสภาปฏิรูปแห่งชาติ

ในช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อของการปฏิรูป ผู้เขียนมีข้อคิดข้อฝากสำคัญไว้ให้พี่น้องประชาชนทุกคนได้ตระหนัก และขอร่วมแรงร่วมใจกัน ดังนี้

(1) พี่น้องประชาชนชาวไทยทุกคนควรให้ความตระหนักและสนใจโดยเฉพาะปัญหาความแตกแยกในความคิดเห็น เป็นสิ่งสำคัญยิ่งผู้เขียนเห็นว่า เป็นสีสันของ "ประชาธิปไตย" ที่ต้องมีความด้วย ไม่เห็นด้วย และมีความเห็นแย้ง ทุกคนมีสิทธิเสรีภาพที่ต้องเสนอความคิดเห็นที่เป็นอิสระแต่ทั้งนี้ทั้งนั้น เห็นว่า ทุกคนสามารถ "เห็นแย้งได้ เห็นต่างได้ แต่ห้ามแตกแยก" ประชาธิปไตยมีสีสัน ที่งดงาม ห้ามแตกแยก ต้องยอมรับในความคิดเห็นของส่วนใหญ่ เพื่อส่วนรวมของประเทศ และเพื่อ "ประโยชน์โดยรวม" หรือ "ประโยชน์สาธารณะ" (Public Interest) เป็นสำคัญ

(2) พี่น้องประชาชนควรมีความรักสามัคคี เป็นน้ำหนึ่งใจเดียวกัน มีความเคารพรักในสถาบันชาติ ศาสนา พระมหากษัตริย์โดยเฉพาะในองค์พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดชพ่อหลวงของปวงชนชาวไทย ศูนย์รวมจิตใจของคนไทยทั้งมวลทุกหมู่เหล่าประชาชนทุกคนต้องไม่แตกแยก ยึดมั่นเทิดทูนในองค์พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว คราใดที่เห็นความทุกข์ยากของแผ่นดิน ต้องยึดพระองค์เป็นที่พึ่ง เป็นที่พึ่งพิงทางจิตใจ เป็นศูนย์รวมทั้งมวลในการขจัดปัญหาของชาติให้หมดสิ้นไป หากคิดได้ดั่งนี้ ความสำเร็จ ความผาสุก เจริญรุ่งเรือง พัฒนาเท่าเทียมอารยประเทศ ก็จะเป็นของปวงชนชาวไทยและของประเทศไทยสืบไป

(3) เนื่องจากระยะเวลา หรือ โรดแมป ที่ คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ได้วางเป็นกรอบแนวทางไว้ค่อนข้างจำกัดหากล้มเหลว ก็เท่ากับสูญเปล่า เพราะต้องกลับไปเริ่มต้น ดำเนินการกระบวนใหม่ทั้งหมด ไปนับเริ่มต้นหนึ่งใหม่ วนเวียนไปเช่นนี้ตลอดอาจทำให้สูญเสียเวลาในการ "ปฏิรูปประเทศ" ให้ล่าช้าออกไปให้เนิ่นนานซึ่งไม่เป็นผลดีต่อประเทศชาติเลย ฉะนั้น การทำงานของแม่น้ำทั้งห้าสายต้องสอดคล้องประสานสัมพันธ์กันตามกรอบเวลาที่กำหนด

(4) กรอบการทำงานที่สำคัญมี 2 ส่วน คือ (1) ในส่วนของการยกร่างรัฐธรรมนูญรอบแรกภายในเดือนเมษายน 2558 และต้องแล้วเสร็จภายในกรอบ 319 วัน ในวันที่ 9 กันยายน 2558 [6] นี้ และ (2) ในส่วนของการกำหนดแนวทางปฏิรูปประเทศใน 18 ด้าน [7] ภายในระยะเวลาประมาณสิ้นปี 2558 นี้ ถึงประมาณต้นปีหน้า หรือตามกรอบเงื่อนไขที่ร่างรัฐธรรมนูญกำหนด ซึ่งถือเป็นหัวใจสำคัญที่สุดก็คือ "กรอบของการร่างรัฐธรรมนูญ" เพราะเป็นเสมือนคัมภีร์ ที่กำหนดทิศทางในการบริหารประเทศทั้งหมดหากมีการออกแบบร่างรัฐธรรมนูญที่สอดคล้องเป็นไปตามทิศทางที่กำหนดอย่างเหมาะสมมีดุลยภาพก็จะทำให้การกำหนดแนวทาวในการปฏิรูปประเทศชัดเจน และ ง่ายต่อการกำหนดทิศทางในการพัฒนาเพื่อการปฏิรูประเทศได้ง่ายขึ้น

จากข้อสังเกตดังกล่าว ผู้เขียนหวังเป็นอย่างยิ่งว่าพี่น้องประชาชนชาวไทยที่มีจิตใจรักชาติทุกคน ต้องน้อมนำใส่ใจนำไปพิจารณาและถือปฏิบัติโดยพร้อมเพรียงกัน

[1] สรณะ เทพเนาว์ สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ

[2] "ไทม์ไลน์ยกร่างรัฐธรรมนูญ", 27 ตุลาคม 2557, http://hilight.kapook.com/view/110285

[3] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย(ฉบับชั่วคราว)พุทธศักราช 2557, ราชกิจจานุเบกษา หน้า 1 – 17, เล่ม 131 ตอนที่ 55 ก วันที่ 22 กรกฎาคม 2557, http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2557/A/055/1.PDF

มาตรา 32 ให้มีคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญขึ้นคณะหนึ่งเพื่อจัดทำร่างรัฐธรรมนูญประกอบด้วยกรรมาธิการจำนวนสามสิบหกคน ซึ่งประธานสภาปฏิรูปแห่งชาติแต่งตั้งจากบุคคล ดังต่อไปนี้

(1) ประธานกรรมาธิการตามที่คณะรักษาความสงบแห่งชาติเสนอ

(2) ผู้ซึ่งสภาปฏิรูปแห่งชาติเสนอ จำนวนยี่สิบคน

(3) ผู้ซึ่งสภานิติบัญญัติแห่งชาติ คณะรัฐมนตรี และคณะรักษาความสงบแห่งชาติเสนอฝ่ายละห้าคน …

[4] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย(ฉบับชั่วคราว)พุทธศักราช 2557, มาตรา 36 "ให้คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญเสนอร่างรัฐธรรมนูญที่จัดทำเสร็จต่อประธานสภาปฏิรูปแห่งชาติ และให้ประธานสภาปฏิรูปแห่งชาติจัดให้สภาปฏิรูปแห่งชาติประชุมกันเพื่อพิจารณาเสนอแนะหรือให้ความเห็นให้แล้วเสร็จภายในสิบวันนับแต่วันที่ได้รับร่างรัฐธรรมนูญ…"

[5] ข้อมูลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รวม กทม. และเมืองพัทยาเป็นจำนวน 7,855 แห่ง ดังนี้ องค์การบริหารส่วนจังหวัด 75 แห่ง เทศบาลและเมืองพัทยา 1,159 แห่ง องค์การบริหารส่วนตำบล 6,620 แห่ง กรุงเทพมหานคร 1 แห่ง, http://www.local.moi.go.th/local_sub5.htm

[6] "ไทม์ไลน์ยกร่างรัฐธรรมนูญ", อ้างแล้ว.

[7] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย(ฉบับชั่วคราว)พุทธศักราช 2557, มาตรา 27 "ให้มีสภาปฏิรูปแห่งชาติมีหน้าที่ศึกษาและเสนอแนะเพื่อให้เกิดการปฏิรูปในด้านต่าง ๆ ดังต่อไปนี้ …" และ ข้อบังคับการประชุมสภาปฏิรูปแห่งชาติ พ.ศ. 2557 ข้อ 80 วรรคสาม "...ให้มีคณะกรรมาธิการวิสามัญประจำสภาสิบแปดคณะ แต่ละคณะประกอบด้วยสมาชิกจำนวนไม่น้อยกว่าสิบสามคนแต่ไม่เกินยี่สิบเจ็ดคน และบุคคลผู้ไม่ได้เป็นสมาชิกไม่เกินจำนวนหนึ่งในสี่ของกรรมาธิการที่เป็นสมาชิกของแต่ละคณะ ซึ่งคณะกรรมาธิการวิสามัญกิจการสภาปฏิรูปแห่งชาติเป็นผู้เสนอจากรายชื่อผู้เข้ารับการสรรหาเป็นสมาชิก..."