อาจารย์ จิรพร สุเมธีประสิทธิ์
ตัวชี้วัดที่ใช้โดย The Fund for Peace นี้ไม่ได้รับการยอมรับไปเสียทั้งหมดมีคำถามติดตามมามากมาย ซึ่งThe Fund for Peace ก็พยายามตอบคำถามเหล่านี้ ซึ่งการตอบคำถามก็ช่วยให้นักบริหารความเสี่ยงระดับประเทศมีความเข้าใจมากขึ้น
ประเด็นที่ 1
จำนวนประเทศที่ใช้วัดได้เพิ่มขึ้นเรื่อยๆจาก 75 ประเทศในปี 2003 เป็น 146 ประเทศในปี 2006 เป็น 177 และ178 ประเทศในปี 2010 และ 2012 ซึ่งก็ยังคงมีหลายประเทศที่ยังไม่ได้รวมอยู่ในตาราง แต่อิงประเทศตามการรับรองของ UN
การเก็บข้อมูลได้มีการพยายามปรับปรุงข้อมูลและเพิ่มแหล่งข้อมูลอื่นเพิ่มเติม
ประเด็นที่ 2
การให้คะแนนตัวชี้วัดจะใช้ 12 ตัวชี้วัดหลัก แต่ละตัวชี้วัดจะมีคะแนน 0-10
คะแนน 0 หมายถึง มีเสถียรภาพที่สุด ไม่มีปัจจัยลบ
คะแนน 10 หมายถึง มีเสถียรภาพน้อยที่สุด มีปัจจัยเป็นลบส่วนใหญ่
คะแนนเต็มคือ 12x10 =120 คะแนน
สถานะความเสี่ยงของประเทศต่างๆ แบ่งออกเป็น 3 กลุ่ม
(1) กลุ่มวิกฤติ (แดง) อยู่ในภาวะที่อันตรายสูงมากถึงขั้นวิกฤติ
(2) กลุ่มอันตราย (ส้ม)
(3) กลุ่มดีกว่าค่าเฉลี่ย(เหลือง) คือ กลุ่มที่คะแนนรวมจัดอันดับ 1-60
ขณะเดียวกันการจัดกลุ่มได้พิจารณาจากคะแนนเพิ่มเติมว่า
(1) คะแนนระหว่าง 30 - 59.90 คะแนน จะถือว่าทรงตัว หรือเป็นสีเทาเข้ม
(2) คะแนนระหว่าง 0 - 29.90 คะแนน จะถือว่ามีเสถียรภาพสูงเป็นสีเทาอ่อน
(3) ประเทศที่อยู่ในกลุ่ม “ต้องระวัง” (Alert) คือ กลุ่มที่มีคะแนนระหว่าง 90-120 คะแนน สีแดง
(4) ประเทศที่อยู่ในกลุ่ม “เริ่มเตือน” (Warn) คือ กลุ่มที่มีคะแนนระหว่าง 60-89.9 สีส้ม
(5) ประเทศที่อยู่ในกลุ่ม “ติดตามเฝ้าระวัง(Monitoring)” คือ กลุ่มที่มีคะแนนระหว่าง 30-59.9 สีเหลือง
(6) ประเทศที่อยู่ในกลุ่ม “มีความยั่งยืน” (Sustainable) คือ คะแนนไม่เกิน29.9 หรือสีเขียว
การจัดแบ่งกลุ่มและคะแนนดังกล่าวไม่ได้สะท้อนว่าเป็นการพยากรณ์ระยะเวลาว่า ประเทศนั้นจะเกิดการขัดแย้งรุนแรงหรือล้มเร็วหรือช้า
แต่เป็นการแสดงถึงสถานการณ์ว่ามีประเด็นไม่น่าพึงพอใจที่อาจจะเกิดความขัดแย้งรุนแรงหรือความล้มเหลวในบางประเด็นเท่านั้น ซึ่งแต่ละประเทศมีประเด็นที่ไม่ดีทั้งสิ้นแต่แตกต่างกัน
การเปลี่ยนแปลงของคะแนนแต่ละประเทศอาจจะเป็นทางบวกหรือทางลบในบางประเด็นเมื่อเวลาเปลี่ยนไป ซึ่งอาจจะมีอัตราการเปลี่ยนแปลงที่เร็วมาก
โดยไม่ได้สัมพันธ์กับสถานะของสีของประเทศโดยรวม พัฒนาการทางลบที่เร็วมากจะเข้าสู่ภาวะล้มเหลวก่อน ไม่ว่าเดิมจะมีสถานะเป็นสีใด
ในทางตรงกันข้าม ประเทศที่มีการพลิกฟื้นและปรับตัวได้ดีและรวดเร็ว อาจจะเปลี่ยนสถานะจากแดงสู่เหลืองหรือเขียวก็ได้
ประเด็นที่ 3
ความล้มเหลวแห่งรัฐ (StateFailure) ในนิยามของ The Fund for Peace คือรัฐที่มีความล้มเหลวในหลายลักษณะ โดยเฉพาะ
ก) การสูญเสียในความสามารถควบคุมทางกายภาพภายในอาณาเขตของประเทศ
ข) ขาดเอกภาพและความเด็ดขาดในการบังคับใช้กฎหมาย
ค) ขาดอำนาจในการใช้อำนาจทางกฎหมายในการตัดสินใจ
ง) ไร้ความสามารถในการให้บริการสาธารณะตามสมควร และ
จ) ไม่สามารถแสดงบทบาทในฐานะความเป็นรัฐบาลกับประเทศอื่นและบทบาทในประชาคมโลก
ประเด็นที่ 4
การนำเอา FSI ไปใช้
ใช้ในการพิจารณาเป็นข้อมูลความเสี่ยงเพื่อประกอบการปรับกลยุทธ์ที่ลดจุดอ่อนที่มีอยู่และเป็นระดับวิกฤติ พร้อมทั้งใช้เป็นตัวชี้วัดในการติดตามสถานการณ์ว่ามีการพัฒนาดีขึ้นอย่างน่าพอใจหรือไม่ หลังจากดำเนินการด้วยกลยุทธ์ที่จำเป็นแล้ว
ขณะเดียวกัน ประเทศควรจะมีมาตรการในการป้องกันมิให้สถานการณ์บางด้านเลวลงจนอยู่ในเกณฑ์ที่รุนแรง
องค์กรหรือสถาบันที่ FSI ให้ความสำคัญมี 5 องค์กร ได้แก่
(ก) ทหารหรือกองทัพ
(ข) ตำรวจ
(ค) บริการประชาชน
(ง) ระบบยุติธรรม
(จ) ผู้นำประเทศและสังคม
ประเด็นที่ 5
เหตุผลที่ FSI ให้ความสำคัญกับความขัดแย้งภายใน
ความขัดแย้งภายในมีผลกระทบต่อความสงบเรียบร้อย และความสามารถในการกำกับดูแลของรัฐบาล จนทำให้ประเทศนั้นอ่อนแอ และเข้าสู่ภาวะ Failed States
ที่ผ่านมา ประเทศที่ถูกจัดอันดับหลายประเทศออกมาคัดค้านผลการจัดอันดับของ The Fund for Peace ว่ามีความเอนเอียงหรือบิดเบือน คำนวณไม่ถูกต้องและไม่ได้มีส่วนในการพยากรณ์ หรือทำนายเหตุการณ์สำคัญได้ล่วงหน้า ที่เห็นได้ชัดคือ สถานการณ์ที่เรียกว่า Arab Spring
กระนั้นก็ตาม สิ่งที่เป็นสัญญาณเตือนจากคะแนนของ FSI ก็ควรจะนำไปพิจารณา และติดตามอย่างระมัดระวัง เพื่อมิให้กลายเป็นสถานการณ์ที่เลวร้ายจริง การแก้ไขและปรับปรุงเป็นสิ่งที่ดีกว่าละเลยและปฏิเสธ
แม้ว่าชื่อดัชนีนี้จะเรียกว่า Failed StatesIndex แต่ในความเป็นจริงมีประเด็นที่ต้องทำความเข้าใจในการนำไปใช้งานหลายประการ
ประเด็นที่ 1
ดัชนีนี้ไม่ได้เป็นการชี้ว่าประเทศใดเป็น Failed States ทุกด้านทั้งประเทศ และในขณะเดียวกันประเทศที่มั่นคงและมีเสถียรภาพก็ยังคงมีบางประเด็นที่อาจจะเป็นปัจจัยความเสี่ยงที่ถือว่า “fail” ควรเรียกว่า “ศักยภาพของรัฐ” มากกว่า
ประเด็นที่ 2
ดัชนีที่พัฒนาขึ้น จึงเป็นองค์ประกอบที่จำเป็นต้องใช้ในการกำกับดูแลประเทศ เพื่อให้รัฐบาลและประเทศไม่ตกอยู่ในฐานะ “fail” ในปัจจัยสำคัญ 12 ตัวชี้วัดหลัก และควรจะสร้างการดำเนินการให้ได้ตามพันธะสัญญาที่มีต่อประชาชน และอยู่ในประเด็นที่เป็นความคาดหวังของประชาชน
ประเด็นที่ 3
FSI ไม่ได้มองถึงผลกระทบของการถ่ายทอดความไร้เสถียรภาพของรัฐไปสู่ประเทศอื่นที่มีความสัมพันธ์กับประเทศนั้นในทางเศรษฐกิจ การเมือง และสังคมด้วย หรือแม้แต่ประเด็นของความเสี่ยงจากการก่อการร้ายที่ไม่ได้นำมาพิจารณา
ซึ่งทำให้การนำเอาผลจาก FSI ไปใช้ประโยชน์ในการบริหารความเสี่ยงและการกำหนดนโยบายยังมีข้อจำกัด ที่ควรจะต้องพิจารณาด้วยตัวแปรอื่นนอกแบบจำลองของ FSI ประกอบด้วย
อย่างเช่นบทบาทของ องค์กร AL-Qaeda หรือองค์กรพลูโล เป็นต้น ซึ่งแม้ว่าจะไม่ได้มีสภาพเป็นรัฐหรือประเทศ แต่มีบทบาทต่อการเป็น Failed States ของบางประเทศไม่น้อย
ประเด็นที่ 4
การจัดอันดับ จัดกลุ่ม ให้คะแนนรัฐในแต่ละประเทศตาม FSI จัดทำเพียงปีละ 1 ครั้งเท่านั้น ซึ่งช้าเกินไปเมื่อพิจารณาจากการเปลี่ยนแปลงในแต่ละประเทศ ที่เกิดขึ้นและมีการพัฒนาไปจากเดิมอย่างรวดเร็ว จึงไม่อาจใช้ในการพยากรณ์อนาคตได้อย่างที่หลายคนคาดหมาย และไม่ควรนำไปใช้ด้วย
ประเด็นที่ 5
ดัชนี 12 ดัชนี หลักมีองค์ประกอบของตัวชี้วัดย่อยมากมาย เกินกว่า 100 ตัวชี้วัดย่อยอาจจะมากเกินไป กระจายเกินไป
และหลายตัวชี้วัดให้คะแนนจากสิ่งที่ได้มาจากการรับรู้ หรือการวิเคราะห์และประเมินด้วยดุลยพินิจ ซึ่งอาจจะไม่ใช่ข้อเท็จจริงทั้งหมด
เมื่อให้คะแนนแล้ว เอาประเทศบางประเทศมาเปรียบเทียบกัน จึงให้ผลที่เป็นข้อสงสัยของผู้ที่ได้พิจารณาข้อมูล FSI
ประเด็นที่ 6
ดัชนี FSI อาจจะไม่ได้ให้ภาพรวมของความเป็นรัฐ (Stateness) อย่างที่นักปกครองใช้หรือยึดเป็นหลักในการบริหารจัดการประเทศ
แม้ว่าดัชนีจะชี้ว่าบางประเทศเป็น Failed States แต่ในความเป็นจริงแล้ว ความเป็นรัฐยังคงอยู่
ประเด็นที่ 7
การที่ผู้ศึกษาอ้างว่า การคำนวณใช้โปรแกรมซอฟแวร์เพื่อให้ออกมาน่าเชื่อถือ แต่ในความเป็นจริง อาจจะยิ่งสร้างความสงสัยว่ากล่องดำอย่างโปรแกรมซอฟแวร์มีอะไรอยู่บ้าง และคำนวณอย่างไร ซึ่งเป็นส่วนที่ไม่เปิดเผย รู้ได้อย่างไรว่าเที่ยงตรง
ประเด็นที่ 8
ดัชนีชี้วัด 12 ตัวหลัก ได้ให้น้ำหนักเท่ากันทุกดัชนี ซึ่งทำให้การคำนวณผลที่ออกมาไม่มีเหตุผลประกอบ และบอกไม่ได้ว่าเหตุใดทุกดัชนีจึงมีดัชนีเท่ากัน ยาวรายการอาจจะดูว่าไม่น่าจะมีความสำคัญ
และแม้ว่าจะมีการให้น้ำหนักที่แตกต่างกันจริง ก็อาจจะเกิดข้อสงสัยอีกว่าใช้เกณฑ์ใดในการกำหนดน้ำหนัก อาจจะเป็นเพียงการเก็งหรือดุลยพินิจเท่านั้นก็ได้
ประเด็นที่ 9
ประเทศในภูมิภาคแอฟริกาถูกจัดคะแนนในกลุ่ม “วิกฤติ”(Critical) ทั้งหมดดูเผินๆอาจจะไม่สงสัย แต่เมื่อเจาะลึกแล้วอาจจะสงสัยว่าเอนเอียงเกินไปหรือไม่ และเกือบทั้งทวีปเป็นพื้นที่ที่เป็น Failed States ทั้งหมดจริงหรือไม่ ไม่มีประเทศใดที่มีความแตกต่าง หรือมีการบริหารจัดการประเทศดีกว่าจริงหรือไม่
ในทางตรงกันข้าม ประเทศทางตะวันตกจะได้คะแนนโดยเฉลี่ยออกมาดี ไม่มีประเทศใดอยู่ในกลุ่มวิกฤติ(สีแดง)เลย แม้แต่กรีซที่เพิ่งผ่านวิกฤติการณ์หนี้สินยูโรมาไม่นาน
ประเด็นที่ 10
หาก FSI หรือดัชนี Failed States ใดวัดค่าได้ดีจริง ย่อมจะต้องมีคุณสมบัติบางประการที่มีความสำคัญ คือ บอกได้ว่า รัฐที่ล้มเหลวอยู่ที่ไหน และรัฐไหนจะเข้าสู่การเป็น Failed States เมื่อใด และเหตุใดจึงทำให้คาดหมายได้ว่าประเทศนั้นจะเป็น Failed States หรือภาวะไร้เสถียรภาพทางการเมืองโดยตรง หรือกำลังจะเสี่ยงจากการเกิดรัฐประหารหรือปฏิวัติ
ประเด็นที่ 11
การวิเคราะห์ประเทศในกลุ่มที่มีสัญญาณ “ต้องระวัง”(Alert) 30 อันดับแรกในแต่ละปีที่มีการให้คะแนน และจัดอันดับ ได้พบว่า มีความผิดแผกแตกต่างกันมาก เพราะไม่สามารถเห็นความสัมพันธ์และเชื่อมโยงกันของตัวแปรอย่างมีนัยสำคัญ หรืออาจจะกล่าวได้ว่า ระดับความสัมพันธ์ต่ำมาก
หากเป็นรัฐที่ล้มเหลวจริง ย่อมแสดงถึงความสามารถโดยรวมล้มเหลวโดยสิ้นเชิงซึ่งควรจะสะท้อนด้วยค่าสัมพันธ์ระหว่างตัวชี้วัด หรือลักษณะบางอย่างที่ร่วมกันของแต่ละประเทศด้วย แต่กลับพบว่าแต่ละประเทศมีอัตลักษณ์ที่แตกต่างกันมาก
ประเด็นเหล่านี้อาจจะเป็นจุดที่ผู้ศึกษาและทำการให้คะแนน FSI อาจจะต้องหาทางปรับปรุงและแก้ไจให้มีความเที่ยงตรงมากขึ้นต่อไปในอนาคต
ประเด็นที่ 12
ประเด็นที่นักบริหารความเสี่ยงให้ความสำคัญมากขึ้นและสนใจติดตามมากกว่าประเด็นอื่นในอนาคต คือ
(1) ตัวแปรที่สะท้อนเสถียรภาพทางการเมือง
(2) ตัวแปรที่สะท้อนการแย่ลงของสภาพสังคม
