เราพบว่า แนวคิดว่าด้วยทะเบียนการเกิดถูกนำเสนอในสังคมไทยเป็นครั้งแรกใน พ.ร.บ.สำหรับทำบาญชีคนในพระราชอาณาจักร์ พ.ศ.๒๔๕๒ ซึ่งเป็นกฎหมายที่ประกาศใช้ในปลายรัชกาลที่ ๕ และเป็นที่เข้าใจว่า เป็นกฎหมายที่เกิดจากกระบวนการเรียนรู้ที่พระองค์ท่านเสด็จไปดูงานในประเทศตะวันตกถึง ๒ ครั้ง กฎหมายฉบับนี้เกิดขึ้นก่อนที่ประเทศไทยจะมีรัฐสภา เป็นกฎหมายในระบบการปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราช และที่น่าสังเกตต่อมา ก็คือ กฎหมายฉบับนี้เกิดก่อนการประกาศใช้กฎหมายลายลักษณ์อักษรฉบับแรกว่าด้วยสัญชาติไทยใน พ.ศ.๒๔๕๖ เหตุผลในการออกกฎหมายนี้ปรากฏในอารัมภบทของ พ.ร.บ.สำหรับทำบาญชีคนในพระราชอาณาจักร์ พ.ศ.๒๔๕๒ ซึ่งมีใจความว่า มีพระบรมราชโองการ ในพระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาจุฬาลงกรณ์ พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ดำรัสเหนือเกล้าฯ สั่งว่า ทรงพระราชดำริห์เห็นว่า เวลานี้สมควรที่จะให้คิดจำทำบาญชีคนในพระราชอาณาเขตร์ ให้ทราบความแน่นอนว่า มีตนอยู่แห่งใดเท่าใดเพื่อประโยชน์ที่จะบำรุงความศุข แลรักษาการแผ่นดินให้เหมือนกับที่เปนอยู่ในประเทศทั้งปวง จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ตราพระราชบัญญัตินี้ไว้ สืบไป

              โดยพิจารณาบทบัญญัติทั้งหมดของ พ.ร.บ.สำหรับทำบาญชีคนในพระราชอาณาจักร์ พ.ศ.๒๔๕๒ แล้ว เรามีข้อเรียนรู้และข้อสังเกตหลายประการ กล่าวคือ

              ในประการแรก คำว่า ทะเบียนราษฎร ยังไม่ปรากฏใน พ.ร.บ.นี้ แต่แนวคิดของเรื่องนี้ได้ปรากฏตัวอย่างชัดเจน ดังปรากฏในมาตรา ๑ แห่ง พ.ร.บ.นี้ ซึ่งบัญญัติว่า ให้เจ้ากระทรวงที่รักษาพระราชบัญญัตินี้[1] ทำบาญชีคนในพระราชอาณาเขตร์ คือ ข้อ ๑ ทำบาญชีสำมะโนครัว ข้อ ๒ ทำบาญชีคนเกิดแลคนตาย และข้อ ๓ ทำบาญชีคนเข้าคนออก ตามแต่จะจัดการได้เปนลำดับไป

               ในประการที่สอง พ.ร.บ.ฉบับ พ.ศ.๒๔๕๒ นี้เปิดโอกาสให้ฝ่ายปกครองในยุคนั้นสร้างกฎหมายปกครองลูกบทได้เช่นกัน ดังปรากฏในมาตรา ๓ แห่ง พ.ร.บ.นี้ บัญญัติว่า ให้เสนาบดีทั้ง ๒ กระทรวงนั้น มีอำนาจทำกฏข้อบังคับสำหรับการทำบาญชีที่กล่าวนี้ เมื่อกฎนั้นได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ก็ให้ใช้ได้เหมือนเปนส่วนของพระราชบัญญัตินี้ ดังนั้น ในระหว่างที่ พ.ร.บ.นี้ มีผลบังคับใช้ ก็น่าจะมีกฎทรวงมหาดไทยและกฎกระทรวงนครบาลในเรื่องนี้จำนวนไม่น้อย[2]   ขอให้ตระหนักว่า ประเพณีปกครองเกี่ยวกับการจดทะเบียนการเกิดจึงเริ่มต้นในแนวปฏิบัติของส่วนราชการที่เกี่ยวข้อง โดยการเปิดทางโดยกฎหมายฉบับนี้

             ในประการที่สาม มาตรา ๑ แห่ง พ.ร.บ.ฉบับ พ.ศ.๒๔๕๒ กำหนดเป็น หน้าที่ ของ เสนาบดีกระทรวงมหาดไทยและเสนาบดีกระทรวงนครบาล ที่จะทำ บาญชีคนเกิด แต่ในทางกลับกัน ไม่มีส่วนใดในบทบัญญัติที่รับรองสิทธิของ คนเกิด ในลักษณะใดลักษณะหนึ่ง ซึ่งผู้เขียนตระหนักดีว่า ในยุคแรกของการก่อตั้งรัฐสมัยใหม่ในประเทศไทย การที่จะเรียกร้องให้บทบัญญัติของกฎหมายมีความละเอียดละออในเรื่องสิทธิมนุษยชนในระดับที่เป็นอยู่ในปัจจุบันก็ย่อมเป็นสิ่งที่ไม่ถูกต้อง

              ผู้เขียนเพียงแต่จะตั้งข้อสังเกตถึง จุดเริ่มต้น ของการทำทะเบียนการเกิดในประเทศไทย    ขอให้สังเกตว่า แม้ว่า กฎหมายไทยในยุคนี้จะยังไม่ละเอียดละออนักในเรื่องสิทธิของมนุษย์ แต่เรื่องของการจดทะเบียนการเกิดก็เริ่มต้นในประเทศไทยด้วยแนวคิดว่า เรื่องนี้เป็น หน้าที่ของรัฐไทย ไม่มีส่วนใดในกฎหมายนี้ที่แปลความได้ว่า เจ้ากหน้าที่ของรัฐไทยอาจเลือกปฏิบัติในเรื่องการจดทะเบียนการเกิดให้แก่เด็กที่เกิดใประเทศไทย

                ในประการที่สี่ เราไม่พบว่าการจดทะเบียนการเกิดในยุคนี้นำไปสู่การออกเอกสารของรัฐไทยที่รับรองการเกิดของบุคคลแต่อย่างใด จึงฟังได้ว่า เมื่อมีการทำบาญชีคนเกิดแล้ว คนเกิดนั้นก็ไม่อาจมีสำเนาเอกสารเพื่อเป็นพยานหลักฐานว่า ตนได้รับการจดทะเบียนการเกิดแล้ว

               ในประการสุดท้าย เมื่อย้อนกลับมาพิจารณาปัญหาการจดทะเบียนการเกิดภายใต้ความสัมพันธ์ระหว่างพ.ร.บ.สำหรับทำบาญชีคนในพระราชอาณาจักร์ พ.ศ.๒๔๕๒ และกฎหมายระหว่างประเทศว่าด้วยการจดทะเบียนการเกิด เราก็อาจสรุปได้อย่างน้อยที่สุดว่า  บาญชีคนเกิดหรือทะเบียนคนเกิดในยุคนี้มีลักษณะทั่วไป (universal) ทั้งนี้ เพราะ สิ่งที่ผู้เขียนสังเกตเห็น ก็คือ คนเกิด ในที่นี้ ไม่จำเป็นต้องมีสัญชาติไทย กฎหมายกล่าวถึง คนในพระราชอาณาจักร์ ซึ่งก็น่าจะหมายถึงคนทั้งหมดที่เกิดในประเทศไทย ไม่ว่าจะมีเชื้อสายไทยหรือไม่   ผู้เขียนยังไม่ทราบอะไรมากนักเกี่ยวกับผลบังคับใช้ของกฎหมายฉบับนี้ นอกจากทราบว่า บาญชีคนเกิดตามกฎหมายนี้ น่าจะเป็น จุดเริ่มต้น ทะเบียนคนเกิดหรือทะเบียนการเกิดซึ่งรัฐไทยสมัยใหม่ได้จัดทำขึ้น

               พ.ร.บ.สำหรับทำบาญชีคนในพระราชอาณาจักร์ พ.ศ.๒๔๕๒ ถูกประกาศใช้เมื่อวันที่ ๑๗ กรกฎาคม ร.ศ.๑๒๘ (พ.ศ.๒๔๕๒) และต่อมา ถูกยกเลิกโดยมาตรา ๓ แห่ง พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร พ.ศ.๒๔๙๙ ในวันที่ ๒๑ กุมภาพันธ์ พ.ศ.๒๔๙๙ ซึ่งจะเห็นว่า กฎหมายฉบับนี้มีอายุยืนยาวถึง ๔๗  ปี แต่ในระหว่างเวลาดังกล่าว กฎหมายนี้ถูกแทนที่หรือต่อเติมหรือเพิ่มเติมรายครั้ง


[1] มาตรา ๒ แห่ง พ.ร.บ.นี้ บัญญัติว่า ให้เสนาบดีกระทรวงมหาดไทย แลกระทรวงนครบาลเปนผู้รักษาพระราชบัญญัติ

[2] ซึ่งผู้เขียนยังค้นไม่พบในเวลาที่เขียนบทความนี้

-----------------------------------------------

โดย รศ.ดร.พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร
วันอังคารที่ ๒๔ ตุลาคม พ.ศ. ๒๕๔๙