กรณีศึกษานายม่อเซ : การเลือกกฎหมายเพื่อกำหนดสิทธิถือครองที่ดินของคนไร้สัญชาติ
โดย รศ.ดร.พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร และ อ.ดร.ชาติชาย เชษฐสุมน
เมื่อวันที่ ๒๐ ตุลาคม พ.ศ.๒๕๕๕
ข้อสอบในการสอบความรู้ชั้นปริญญาตรี คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (ศูนย์ลำปาง) การสอบภาค ๑ ประจำปีการศึกษา ๒๕๕๕ วิชาบังคับ ชั้นปีที่ ๔ เมื่อวันที่ ๒๐ ตุลาคม พ.ศ.๒๕๕๕
https://www.facebook.com/note.php?saved&¬e_id=10151271783518834
ข้อเท็จจริง
นายม่อเซเกิดในประเทศพม่าเมื่อ พ.ศ.๒๕๐๗ จากนางนอเมี๊ยะและนายจอเมี๊ยะ ซึ่งเป็นชาวเขาเผ่ากะเหรี่ยง เมื่อ พ.ศ.๒๕๒๒ ได้เข้ามาในประเทศไทยทางด้านอำเภอสบเมย
ต่อมาได้อยู่กินฉันสามีภริยากับนางพอมู ซึ่งเป็นคนกะเหรี่ยงที่เกิดในประเทศพม่าเช่นเดียวกัน ปรากฏข้อเท็จจริงว่า นางพอมูเกิดเมื่อ เมื่อ พ.ศ.๒๕๑๑ จากนางจีคึ๊พอและนายมอกร่อ
ม่อเซและพอมูมีบุตรด้วยกัน ๕ คน คือ (๑) นายสมพงษ์ ซึ่งเกิดในประเทศไทยเมื่อ พ.ศ.๒๕๓๒ (๒) นายคือเซ ซึ่งเกิดในประเทศไทยเมื่อ พ.ศ.๒๕๓๔ (๓) นายเซดาเกิดในประเทศไทยเมื่อ พ.ศ.๒๕๓๕ (๔) เด็กชายเจตน์ ซึ่งเกิดโรงพยาบาลแม่สะเรียงเมื่อวันที่ ๑๘ มิถุนายน พ.ศ.๒๕๔๖ และ (๕) เด็กชายบุญชัย ซึ่งเกิดที่โรงพยาบาลแม่สะเรียงเมื่อวันที่ ๑๐ พฤษภาคม พ.ศ.๒๕๔๘
ปรากฏข้อเท็จจริงว่า ม่อเซ่และพอมู ตลอดจนบุตรชาย ๓ คนแรกไม่ได้รับการแจ้งการเกิดในทะเบียนราษฎรของประเทศใดเลยบนโลก บุคคลทั้งห้าคนเพียงได้รับการบันทึกในทะเบียนราษฎรของรัฐไทย เมื่อ พ.ศ.๒๕๓๗ ทั้งนี้ สำนักทะเบียนอำเภอสบเมย จังหวัดแม่ฮ่องสอนได้บันทึกบุคคลทั้งห้าในทะเบียนประวัติตามกฎหมายการทะเบียนราษฎรไทยประเภท "ทะเบียนประวัติผู้หลบหนีเข้าเมืองจากพม่า” เมื่อวันที่ ๒๒ เมษายน พ.ศ.๒๕๓๗ และต่อมา ก็ได้บันทึกบุคคลทั้งหมดในทะเบียนบ้านตามกฎหมายการทะเบียนราษฎรไทยประเภทคนอยู่ชั่วคราว (ท.ร.๑๓)
ส่วนบุตรคนที่ ๔ และ ๕ ของม่อเซ่และพอมูนั้น เกิด ณ โรงพยาบาลแม่สะเรียง และได้รับการแจ้งการเกิดในทะเบียนราษฎรไทยตั้งแต่เกิด
บุคคลในครอบครัวนี้ทำงานแล้ว ยกเว้น เด็กชายเจตน์ และเด็กชายบุญชัย ยังเรียนหนังสืออยู่
เอกสารทางทะเบียนราษฎรไทยที่ออกโดยรัฐบาลไทยก่อน พ.ศ.๒๕๔๗ บันทึกว่า นางพอมูและนายม่อเซ ตลอดจนบุตรว่า เป็นคนมีสัญชาติกะเหรี่ยง แต่เอกสารทะเบียนราษฎรไทยที่ออกโดยรัฐบาลไทยในสมัยปัจจุบันเรียกพวกเขาว่า “บุคคลไม่มีสัญชาติไทย” แต่ไม่ได้ระบุสัญชาติของพวกเขา ดังจะเห็นว่า พวกเขาถือบัตรประจำตัวที่กรมการปกครองออกให้โดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายการทะเบียนราษฎรไทย ซึ่งบัตรนี้ถูกเรียกว่า “บัตรประจำตัวคนซึ่งไม่มีสัญชาติไทยประเภทผู้หลบหนีเข้าเมืองจากพม่า (มีถิ่นที่อยู่ถาวร)”
คำถาม
หากนายม่อเซต้องซื้อที่ดินเพื่อมาทำสวนกล้วยไม้ ณ อำเภอสบเมย จังหวัดแม่ฮ่องสอน
โดยหลักกฎหมายระหว่างประเทศแผนกคดีบุคคล ถามว่า จะต้องใช้กฎหมายของประเทศใดกำหนดสิทธิถือครองที่ดินในประเทศไทยของนายม่อเซ ? โดยกฎหมายดังกล่าว นายม่อเซมีสิทธิถือครองที่ดินดังกล่าวหรือไม่ ? เพราะเหตุใด ? [1]
แนวคำตอบ
กรณีเป็นเรื่องระหว่างรัฐไทยและเอกชน กล่าวคือ เป็นปัญหาที่ว่า รัฐไทยยอมให้เอกชนเข้าถือครองทรัพย์สินเหนือดินแดนของตนหรือไม่ กรณีจึงเป็นเรื่องของนิติสัมพันธ์ตามกฎหมายมหาชน และนิติสัมพันธ์นี้มีลักษณะระหว่างประเทศ เพราะเอกชนผู้อ้างสิทธิเกิดในประเทศไทยจากบุพการีที่เกิดในประเทศพม่า และอพยพเข้ามาในประเทศไทย
โดยหลักกฎหมายระหว่างประเทศแผนกคดีบุคคล นิติสัมพันธ์ตามข้อเท็จจริงย่อมตกอยู่ภายใต้กฎหมายมหาชนของรัฐคู่กรณีในนิติสัมพันธ์ เว้นแต่จะมีสนธิสัญญาระหว่างรัฐกำหนดเป็นอย่างอื่น
สำหรับประเทศไทย กฎหมายมหาชนภายในที่กำหนดสิทธิในการถือครองอสังหาริมทรัพย์ในประเทศไทยของคนต่างด้าว ก็คือ ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ.๒๔๙๗ และบทบัญญัติในกฎหมายพิเศษอีก ๓ ฉบับ กล่าวคือ (๑.) พ.ร.บ.ส่งเสริมการลงทุน พ.ศ.๒๕๒๑ (๒.) พ.ร.บ.การนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย พ.ศ.๒๕๒๒ และ (๓.) พ.ร.บ.อาคารชุด พ.ศ.๒๕๒๒
การที่คนต่างด้าวจะถือครองอสังหาริมทรัพย์ในรัฐใดรัฐหนึ่งซึ่งมิใช่เจ้าของสัญชาติของตน คนต่างด้าวนั้นไม่มีสิทธิที่จะทำได้โดยเสรี กฎหมายของรัฐเจ้าของดินแดนย่อมจะมีกฎหมายภายในกำหนดเงื่อนไขในการให้สิทธินั้นแก่คนต่างด้าว ขอให้สังเกตว่า คนสัญชาติไทยไม่อาจถูกจำกัดสิทธิในการถือครองอสังหาริมทรัพย์ เฉพาะแต่คนต่างด้าวเท่านั้นที่ถูกจำกัดสิทธิในการถือครองที่ดินในประเทศไทย
แต่อย่างไรก็ตาม ข้อยกเว้นของหลักดังกล่าวอาจเกิดขึ้นได้ใน ๘ ประการ กล่าวคือ
ประการแรก ก็คือ ภายใต้มาตรา ๖ แห่ง พ.ร.บ.ให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ.๒๔๙๗ คนต่างด้าวบุคคลที่ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินอยู่โดยชอบด้วยกฎหมายก่อนวันที่พระราชบัญญัติออกโฉนดที่ดิน (ฉบับที่ ๖) พ.ศ.๒๔๗๙ ใช้บังคับ และผู้รับโอนที่ดินดังกล่าวย่อมมีสิทธิขอรับโฉนดที่ดินตามบทแห่งประมวลกฎหมายที่ดิน นั่นคือ อาจถือครองที่ดินนั้นต่อไปได้
ประการที่สอง ก็คือ ภายใต้มาตรา ๘๖ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน คนต่างด้าวอาจได้มาซึ่งที่ดินโดยอาศัยบทสนธิสัญญาที่บัญญัติให้คนต่างด้าวนั้นอาจมีกรรมสิทธิ์ในอสังหาริมทรัพย์ในประเทศไทยได้ แต่ในปัจจุบัน ไม่มีสนธิสัญญาใดเลยที่ผูกพันประเทศไทยที่จะต้องรับรองให้คนต่างด้าวมีสิทธิถือครองที่ดินในประเทศไทย
ประการที่สาม ก็คือ ภายใต้มาตรา ๘๖ และ ๙๓ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน คนต่างด้าวอาจได้มาซึ่งที่ดินโดยทางมรดกโดยธรรม ทั้งนี้ หากว่ารัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยอนุญาต
ประการที่สี่ ก็คือ ภายใต้มาตรา ๒๗ แห่ง พ.ร.บ.ส่งเสริมการลงทุน พ.ศ.๒๕๒๑ คนต่างด้าวผู้ได้รับการส่งเสริมจะได้รับอนุญาตให้ถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินเพื่อประกอบกิจการที่ได้รับการส่งเสริมการลงทุนตามจำนวนที่คณะกรรมการพิจารณาเห็นสมควร แม้ว่าจะเกินกำหนดที่จะพึงมีได้ตามประมวลกฎหมายที่ดิน
ประการที่ห้า ก็คือ ภายใต้มาตรา ๔๔ แห่ง พ.ร.บ.การนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย พ.ศ.๒๕๒๒ คนต่างด้าวผู้ประกอบอุตสาหกรรมอาจได้รับอนุญาตให้ถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินนิคมอุตสาหกรรม เพื่อประกอบกิจการได้ตามจำนวนเนื้อที่ที่คณะกรรมการเห็นสมควรแม้ว่าจะเกินกำหนดที่จะพึงมีได้ตามประมวลกฎหมายที่ดิน
ประการที่หก ก็คือ ภายใต้มาตรา ๑๙(๑) แห่ง พ.ร.บ.อาคารชุด พ.ศ.๒๕๒๒ ซึ่งถูกแก้ไขเพิ่มเติมโดย พ.ร.บ.อาคารชุด (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๓๔ คนต่างด้าวอาจถือกรรมสิทธิ์ในห้องชุดได้ หากคนต่างด้าวนั้นเป็นคนต่างด้าวซึ่งได้รับอนุญาตให้มีถิ่นที่อยู่ในราชอาณาจักรตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง กล่าวคือ มีสิทธิอาศัยถาวร
ประการที่เจ็ด ก็คือ ภายใต้มาตรา ๑๙(๒) แห่ง พ.ร.บ.อาคารชุด พ.ศ.๒๕๒๒ ซึ่งถูกแก้ไขเพิ่มเติมโดย พ.ร.บ.อาคารชุด (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๓๔ คนต่างด้าวอาจถือกรรมสิทธิ์ในห้องชุดได้ หากคนต่างด้าวซึ่งได้รับอนุญาตให้เข้ามาในราชอาณาจักรตามกฎหมายว่าด้วยการส่งเสริมการลงทุน
ประการที่แปด ก็คือ ภายใต้มาตรา ๑๙(๕) แห่ง พ.ร.บ.อาคารชุด พ.ศ.๒๕๒๒ ซึ่งถูกแก้ไขเพิ่มเติมโดย พ.ร.บ.อาคารชุด (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๓๔ คนต่างด้าวอาจถือกรรมสิทธิ์ในห้องชุดได้ หากคนต่างด้าวนำเงินตราต่างประเทศเข้ามาในราชอาณาจักรเพื่อชำระค่าห้องชุด ซึ่งกรณีดังกล่าวคนต่างด้าวนั้นก็จะต้องมีสถานะเป็นคนต่างด้าวที่เข้าเมืองในลักษณะที่ถูกกฎหมาย
ดังนั้น จะเห็นว่า เมื่อนายม่อเซมีสถานะเป็นคนต่างด้าว และเมื่อเขาก็ยังไม่ได้มาซึ่งสถานะคนต่างด้าวที่ได้รับอนุญาตให้เข้ามาในประเทศไทยตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง แม้จะได้รับสิทธิอาศัยชั่วคราว เขาก็จะไม่อาจมีสิทธิที่จะถือครองที่ดินในประเทศไทยได้เลย
[1] ข้อสอบในวิชากฎหมายระหว่างประเทศแผนกคดีบุคคล หลักสูตรนิติศาสตร์บัณฑิต ภาคปกติ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ศูนย์ลำปาง โดย รศ.ดร.พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร และ อ.ดร.ชาติชาย เชษฐสุมน เมื่อวันที่ ๒๐ ตุลาคม พ.ศ.๒๕๕๕
