ศูนย์ศึกษาคดีปกครอง สำนักวิจัยและวิชาการ สำนักงานศาลปกครอง ได้จัดทำเอกสารสรุปหลักกฎหมายตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จากคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดออกเผยแพร่ ซึ่งมีบางส่วนที่เป็นการวางแนวทางในการปฏิบัติราชการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ จึงเห็นสมควรนำมาเป็นแนวทางในการปฏิบัติราชการดังนี้
๑. การที่เจ้าพนักงานท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ยื่นคำร้องขอให้ศาลมีคำสั่งจับกุมและกักขังเจ้าของอาคาร เนื่องจากไม่ดำเนินการตามคำสั่งให้รื้อถอนอาคาร เมื่อเจ้าพนักงานท้องถิ่นมีอำนาจใช้มาตรการบังคับทางปกครอง โดยดำเนินการหรือจัดให้มีการรื้อถอนอาคารดังกล่าวได้เอง ถ้าไม่มีการรื้อถอนอาคารตามคำสั่ง โดยเจ้าของหรือผู้ครอบครองอาคารจะต้องร่วมกันเสียค่าใช้จ่ายในการนั้นตามมาตรา ๔๓ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ จึงยังไม่มีเหตุเพียงพอที่ศาลจะอนุญาตตามคำขอ (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๐๓/๒๕๕๒)
๒. กรณีฟ้องว่านายเทศมนตรีในฐานะเจ้าพนักงานท้องถิ่น มีคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์คำสั่งไม่ออกใบอนุญาตจัดตั้งตลาดให้แก่ผู้ฟ้องคดีโดยไม่มีอำนาจ จึงขอให้ศาลมีคำบังคับให้ผู้ว่าราชการจังหวัดชลบุรี ดำเนินการสอบสวนและลงโทษนายกเทศมนตรีตามกฎหมายนั้น คำขอดังกล่าวมิได้มีผลเป็นการเยียวยาทุกข์ให้แก่ผู้ฟ้องคดีโดยตรง และการดำเนินการสอบสวนเพื่อลงโทษตามกฎหมาย ก็เป็นเรื่องระหว่างหน่วยงานทางปกครองกับเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งผู้บังคับบัญชาจะใช้ดุลพินิจดำเนินการตามที่มีเหตุผลอันสมควร จึงไม่อาจก้าวล่วงเข้าไปกำหนดคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดี (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๖/๒๕๕๒)
๓. กรณีฟ้องว่านายกเทศมนตรีในฐานะเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคาร ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ โดยปล่อยให้เจ้าของอาคารข้างเคียงก่อสร้างต่อเติมอาคารโดยยึดเกาะกับผนังตึกของผู้ฟ้องคดีโดยไม่ได้รับอนุญาตจากผู้ฟ้องคดี และไม่ได้ขออนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถิ่น จึงขอให้มีการตรวจสอบการขออนุญาตก่อสร้างอาคารดังกล่าว เมื่อปรากฏว่านายกเทศมนตรีได้มีคำสั่งให้เจ้าของอาคารพิพาทยื่นคำขอรับใบอนุญาตดัดแปลงอาคาร และได้มีการยื่นคำขอรับใบอนุญาตตัดแปลงอาคาร และได้มีการยื่นคำขอรับใบอนุญาตดัดแปลงอาคารแล้ว แต่ผู้ยื่นคำขอไม่พอใจคำสั่งของนายกเทศมตรีที่ให้แก้ไขแบบแปลน จึงอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าว โดยเรื่องอยู่ระหว่างการพิจารณาของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ จึงเป็นกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีในฐานะเจ้าพนักงานท้องถิ่นได้ปฏิบัติหน้าที่ตามบทบัญญัติของกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคารแล้ว อันเป็นการปฏิบัติภาระหน้าที่ตามคำขอท้ายคำฟ้องขอผู้ฟ้องคดีที่ขอให้ศาลบังคับให้ผู้ถูกฟ้องคดีต้องปฏิบัติแล้ว ถือว่าเหตุแห่งการฟ้องนี้หมดสิ้นไป ศาลจึงไม่จำต้องมีคำบังคับตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๒๙/๒๕๕๒
๔. กรณีผู้ฟ้องคดีซึ่งเคยรับราชการเป็นพนักงานส่วนตำบลฟ้องว่าองค์การบริหารส่วนตำบลมีคำสั่งไล่ผู้ฟ้องคดีออกจากราชการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งดังกล่าวนั้น เมื่อผู้ฟ้องคดีได้ยื่นหนังสืออุทธรณ์คำสั่งดังกล่าว ต่อคณะกรรมการพนักงานส่วนตำบล เมื่อวันที่ ๒๓ สิงหาคม ๒๕๕๐ ซึ่งผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์ต้องพิจารณาเรื่องดังกล่าวให้แล้วเสร็จภายในหนึ่งร้อยห้าสิบวันนับแต่วันที่ได้รับหนังสืออุทธรณ์ตามข้อ ๑๑๓ วรรคสอง ของประกาศคณะกรรมการพนักงานส่วนตำบลจังหวัดกาฬสินธุ์ เรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไขในการสอบสวน การลงโทษทางวินัย การให้ออกจากราชการการอุทธรณ์ และการร้องทุกข์ แต่ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์มิได้ดำเนินการให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลาดังกล่าว ผู้ฟ้องคดีย่อมมีสิทธินำคดีมาฟ้องภายในเก้าสิบวันนับแต่วันที่ผู้ฟ้องคดีรู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี โดยวันที่ผู้ฟ้องคดีรู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี คือวันที่ ๒๐ มกราคม ๒๕๕๑ อันเป็นวันที่พ้นกำหนดหนึ่งร้อยห้าสิบวันนับแต่วันที่ผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสืออุทธรณ์และไม่ได้รับหนังสือชี้แจง การที่ผู้ฟ้องคดีนำคดีมาฟ้องเมื่อวันที่ ๒๘ พฤษภาคม ๒๕๕๑ จึงเป็นการฟ้องคดีเมื่อพ้นกำหนดระยะเวลาการฟ้องคดีตามมาตรา ๔๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครอง (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๘/๒๕๕๒)
๕. กรณีที่ผู้ฟ้องคดียื่นขออนุญาตก่อสร้างอาคารตามกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคาร และได้ดำเนินการก่อสร้างอาคารในระหว่างการพิจารณาจนแล้วเสร็จ ต่อมาเทศบาลเมืองเขลางค์นครได้มีคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีแก้ไขเปลี่ยนแปลงอาคาร และมีคำสั่งให้ระงับการก่อสร้าง ดัดแปลง รื้อถอน หรือเคลื่อนย้ายอาคาร พร้อมมีคำสั่งห้ามใช้หรือเข้าไปในส่วนใด ๆ ของอาคารหรือบริเวณอาคาร ต่อมาเจ้าหน้าที่ของเทศบาลเมืองเขลางค์นครแจ้งว่าไม่สามารถออกใบอนุญาตได้ เนื่องจากระยะห่างระหว่างผนังอาคารกับทางสาธารณะไม่ถูกต้องผู้ฟ้องคดี เห็นว่าการกระทำดังกล่าวไม่ขอบด้วยกฎหมายเป็นการจงใจกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีจึงฟ้องขอให้เทศบาลเมืองเขลางค์นครชดใช้ค่าเสียหาย เมื่อผู้ฟ้องคดีได้ยื่นอุทธรณ์คำสั่งของเทศบาลเมืองเขลางค์นครที่ให้ผู้ฟ้องคดีแก้ไขเปลี่ยนอาคาร และมีคำสั่งให้ระงับการก่อสร้าง ดัดแปลง รื้อถอน หรือเคลื่อนย้ายอาคาร รวมทั้งมีคำสั่งห้ามใช้หรือเข้าไปในส่วนใด ๆ ของอาคารหรือบริเวณอาคาร และได้รับแจ้งผลการพิจารณาของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ที่สั่งยืนตามคำสั่งของเทศบาลในวันที่ ๙ มีนาคม ๒๕๔๗ จึงถือว่าผู้ฟ้องคดีได้รู้หรือควรรู้ถึงความเสียหายซึ่งเป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีนับแต่วันที่ได้รับแจ้งผลการพิจารณาอุทธรณ์คำสั่งการที่ผู้ฟ้องคดีนำคดีมาฟ้องในวันที่ ๑๘ ธันวาคม ๒๕๕๑ จึงเป็นการยื่นฟ้องเมื่อพ้นกำหนดระยะเวลาการฟ้องคดีตามมาตรา ๕๑ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครอง (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๒๐/๒๕๕๒)
๖. การดำเนินการของคณะกรรมการรับและเปิดซองประกวดราคาจากหัวหน้าส่วนราชการในการรับและเปิดซองประกวดราคา และคัดเลือกจนได้ผู้เสนอราคา รวมทั้งเสนอผลการประกวดราคาดังกล่าว ต่อคณะกรรมการพิจารณาผลการประกวดราคา เพื่อเสนอหัวหน้าส่วนราชการพิจารณาและมีคำสั่งซื้อหรือสั่งจ้างต่อไปคณะกรรมการรับและเปิดซองประกวดราคาจึงมิได้เป็นผู้มีอำนาจในการสั่งซื้อหรือสั่งจ้าง ที่จะออกคำสั่งทางปกครองในอันที่จะมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของผู้ฟ้องคดีที่เป็นผู้เสนอราคาต่ำเป็นลำดับที่สองแต่อย่างใด การดำเนินการพิจารณาคัดเลือกของ คณะกรรมการดังกล่าวจึงเป็นเพียงการพิจารณาทางปกครองที่เป็นขั้นตอนภายในและการดำเนินการภายในของเจ้าหน้าที่เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครองต่อไป มิใช่อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลเปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ฟ้องคดีจึงมิใช่อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่ฟ้องคดีจึงมิใช่ผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือมิอาจหลีกเลี่ยงได้ตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯสูงสุดที่ (คำพิพากษาศาลปกครอง ๖๗๗/๒๕๕๒)
๗. กรณีฟ้องว่าองค์การบริหารส่วนตำบลโพธิ์กลาง (เดิม) ไม่ต่อสัญญาจ้างเป็นพนักงานจ้างตามภารกิจ ตำแหน่งผู้ช่วยช่างโยธา เนื่องจากผู้ฟ้องคดีไม่ผ่านผลการปฏิบัติงานติดต่อกัน ๒ ครั้ง ขอให้ศาลมีคำบังคับให้นายกเทศมนตรีต่อสัญญาจ้างผู้ฟ้องคดีและขอให้ชดใช้ค่าเสียหายจากการไม่ต่อสัญญา นั้น เนื่องจากสิ้นสุดลงด้วยระยะเวลาการจ้างครบกำหนด ถือเป็นการเลิกจ้างตามสัญญาการที่ผู้ถูกฟ้องคดีจะทำสัญญาจ้างผู้ฟ้องคดีต่อไปอีกหรือไม่ เป็นอำนาจของนายเทศมนตรีฯ การดำเนินการตามความเหมาะสมและเป็นดุลพินิจของนายกเทศมนตรีฯ คำขอให้นายกเทศมนตรีฯ ชดใช้ค่าเสียหายจากการไม่ต่อสัญญาจ้างให้แก่ผู้ฟ้องคดีโดยปริยาย จึงเป็นคำที่ไม่สามารถออกคำบังคับได้มาตรา ๗๒ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครอง (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๘๗/๒๕๕๒
๘. กรณีเทศบาลเมืองหัวหินมีคำสั่งเรียกให้เจ้าหน้าที่ของรัฐชดใช้ค่าสินไหมทดแทนอันเนื่องจากการกระทำละเมิดในการปฏิบัติหน้าที่โดยการนำรถยนต์ออกไปปฏิบัติหน้าที่ราชากร และเกิดอุบัติเหตุทำให้รถยนต์คันดังกล่าวได้รับความเสียหายเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการการปกครองฯ ที่ไม่มีกฎหมายกำหนดขั้นตอนและระยะเวลาอุทธรณ์หรือโต้แย้งไว้โดยเฉพาะหากเจ้าหน้าที่เห็นว่าคำสั่งดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมายจะต้องอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองนั้น จะต้องอุทธรณ์ต่อผู้หน้าที่ผู้ทำคำสั่งภายในสิบห้าวันนับแต่วันที่ได้รับแจ้งคำสั่งดังกล่าวตามมาตรา ๔๔แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน การที่ผู้ฟ้องคดียื่นอุทธรณ์คำสั่งให้ชดใช้เงินเมื่อพ้นกำหนดระยะเวลาอุทธรณ์ตามที่กฎหมายกำหนดไว้ จึงเป็นกรณีที่ไม่ได้ดำเนินการตามขั้นตอนหรือวิธีการสำหรับการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายตามที่กฎหมายกำหนดตามมาตรา ๔๒ วรรคสองแห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๕๕/๒๕๕๒
