การพิจารณาสัดส่วนความเสียหาย หมายถึงจะต้องมีประชาชนส่วนหนึ่งที่ได้รับผลกระทบหรือความเดือดร้อนจากการดำเนินการของรัฐ โดยที่มีประชนชนอีกกลุ่มหนึ่งได้รับประโยชน์หรือความพึงพอใจจากการดำเนินการครั้งนี้

ภายใต้กฎหมายที่ให้อำนาจแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐในการดำเนินการต่าง ๆเพื่อประโยชน์ของรัฐหรือประโยชน์สาธารณะ   ในทางปฏิบัติแล้ว  เจ้าหน้าที่ของรัฐอาจจะใช้อำนาจมหาชนเข้าไปแทรกแซงวิถีการดำเนินชีวิตและหรือก่อให้เกิดผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนได้ไม่ว่าจะโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ก็ตาม  ด้วยเหตุนี้จึงมีการควบคุมการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ของรัฐตามหลักนิติรัฐ[1]ซึ่งรับรองและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพขั้นมูลฐานของประชาชนไว้ในรัฐธรรมนูญ  และโดยอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญ   นี้เองที่ให้ศาลปกครองมีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชนตามมาตรา223[2]   ข้อพิพาทระหว่างรัฐกับเอกชนที่เป็นคดีปกครองนั้นมีฐานอยู่ที่การกระทำของฝ่ายปกครองโดยบรรเจิด สิงคะเนติ สรุปความหมายของคดีปกครองไว้ดังนี้

 

“1.คดีปกครองตามความหมายอย่างกว้างคดีปกครองตามความหมายนี้หมายถึงบรรดาข้อพิพาทระหว่างรัฐ(ฝ่ายปกครองหรือองค์กรอื่นที่ได้รับมอบอำนาจมหาชนในการดำเนินการทางปกครองหรือสาธารณะกิจบางประเภท)กับประชาชนหรือ     องค์กรมหาชนอื่น ๆโดยมีวัตถุแห่งข้อพิพาทเป็นนิติกรรมทางปกครอง, สัญญาทางปกครอง,ปฏิบัติการทางปกครอง และกฎหมายลำดับรอง              

2.คดีปกครองตามความหมายอย่างแคบ หมายถึง บรรดาข้อพิพาทระหว่างรัฐ(ฝ่ายปกครองหรือองค์กรอื่นที่ได้รับมอบอำนาจมหาชนในการดำเนินการทางปกครองหรือสาธารณะกิจบางประเภท)กับประชาชนหรือองค์กรมหาชนอื่น ๆ โดยมีวัตถุแห่ง       ข้อพิพาทเป็นนิติกรรมทางปกครอง, สัญญาทางปกครอง,และกฎหมายลำดับรอง”[3]                                                   

 

ตามนัยนี้  สรุปความหมายได้ว่าคดีปกครองหมายถึงข้อพิพาทที่เกิดขึ้นระหว่างฝ่ายปกครองผู้ดำเนินการทางปกครองหรือสาธารณกิจกับฝ่ายเอกชนหรือระหว่างหน่วยงานของรัฐด้วยกันเองซึ่งมีข้อสังเกตสำคัญที่ว่าการใช้อำนาจของฝ่ายปกครองมีความสัมพันธ์อย่างใกล้ชิดกับหลักที่ว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐในฐานะผู้แทนรัฐต้องกระทำการเพื่อประโยชน์สาธารณะเท่านั้น[4]   ทั้งนี้ ภายใต้กรอบการศึกษาครั้งนี้ ผู้เขียนมุ่งเน้นศึกษาคดีปกครองที่เป็นข้อพิพาทระหว่างรัฐกับเอกชนเพื่อพิเคราะห์ผลแห่งคำพิพากษาหรือคำสั่งที่อ้างถึง“ประโยชน์สาธารณะ” ซึ่งจากการพิจารณาพระราชบัญญัติที่เกี่ยวข้องได้แก่พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542แล้วปรากฎว่าไม่มีคำนิยามของ “ประโยชน์สาธารณะ”แต่อย่างใด   แต่ปรากฎคำนี้ในบางมาตรา เช่นในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 51วรรคหนึ่ง         

 

"การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งเป็นการให้เงิน หรือให้ทรัพย์สิน   หรือให้ประโยชน์ที่อาจแบ่งแยกได้ให้คำนึงถึงความเชื่อโดยสุจริตของผู้รับประโยชน์ใน           ความคงอยู่ของคำสั่งทางปกครองนั้นกับประโยชน์สาธารณะประกอบกันความเชื่อโดย     สุจริตตามวรรคหนึ่งจะได้รับความคุ้มครองต่อเมื่อผู้รับคำสั่งทางปกครองได้ใช้ประโยชน์อัน       เกิดจากคำสั่งทางปกครองหรือได้ดำเนินการเกี่ยวกับทรัพย์สินไปแล้วโดยไม่อาจแก้ไข    เปลี่ยนแปลงได้หรือการเปลี่ยนแปลงจะทำให้ผู้นั้นต้องเสียหายเกินควรแก่กรณี”                  

 

 

และปรากฎในพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542  มาตรา 52[5] ในกรณีที่เป็นการฟ้องคดีปกครองที่เกี่ยวกับการคุ้มครองประโยชน์สาธารณะจะยื่นฟ้องเมื่อใดก็ได้ไม่จำกัดอายุความ

           

การพิจารณาว่ากรณีใดจะเป็นประโยชน์สาธารณะหรือไม่จึงถือว่าเป็นอำนาจดุลพินิจของศาล  โดยผู้เขียนขอยกตัวอย่างคำพิพากษาคดีหนึ่งเพื่อนำไปสู่ประเด็นการพิจารณาถกเถียงคำว่า“ประโยชน์สาธารณะ” ในคดีโครงการระบบกำจัดขยะมูลฝอยในเขตเทศบาลตำบลน้ำพองผู้ฟ้องคดีเป็นชาวบ้านจำนวนสองร้อยสิบเอ็ดคนได้ฟ้ององค์การบริหารส่วนตำบลและเทศบาลซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐที่กำลังจะดำเนินการก่อสร้างระบบกำจัดขยะมูลฝอยโดยผู้ฟ้องคดีอ้างถึงความเดือดร้อนเสียหายที่จะเกิดขึ้นหากมีการสร้างระบบกำจัดขยะมูลฝอยดังกล่าว จะทำให้เกิดปัญหามลภาวะที่มีผลกระทบต่อความเป็นอยู่ของประชาชนในหมู่บ้านใกล้เคียงบริเวณก่อสร้างจำนวนหลายหมู่บ้านเนื่องจากเพราะบริเวณก่อสร้างอยู่ติดกับแหล่งต้นน้ำลำธารธรรมชาติ(ห้วยคำมะไฟ)ซึ่งเป็นห้วยสาธารณะที่ไหลหล่อเลี้ยงประชาชนในละแวกนั้นในการอุปโภคบริโภครวมทั้งใช้ในระบบการเกษตรในคดีนี้ศาลปกครองได้วินิจฉัยในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการใช้ดุลพินิจในเรื่องประโยชน์สาธารณะดังนี้    

 

 

“เมื่อชั่งน้ำหนักของผลกระทบและความเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีจะได้รับกับผลประโยชน์ของสาธารณะที่จะเกิดขึ้นจากโครงการของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามที่มีวัตถุประสงค์เพื่อจัดเก็บและ     ทำลายขยะให้ถูกวิธีและถูกสุขลักษณะอันเป็นการรักษาไว้ซึ่งสภาพสิ่งแวดล้อมแล้วนั้น เห็นได้ว่าความเสียหายของผู้ฟ้องคดีที่อาจจะได้รับจากการดำเนินโครงการนี้มีสัดส่วนน้อยกว่าประโยชน์สาธารณะที่ได้รับจากการดำเนินการนี้ซึ่งหากไม่ได้ดำเนินการ      โครงการนี้จะมีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมเป็นอย่างมาก”[6]

 

 

การพิจารณาสัดส่วนความเสียหายหมายถึงจะต้องมีประชาชนส่วนหนึ่งที่ได้รับผลกระทบหรือความเดือดร้อนจากการดำเนินการของรัฐโดยที่มีประชนชนอีกกลุ่มหนึ่งได้รับประโยชน์หรือความพึงพอใจจากการดำเนินการครั้งนี้ซึ่งเมื่อนำมาชั่งน้ำหนักแล้วประชาชนที่ได้รับประโยชน์จะต้องมีจำนวนมากกว่าเพียงพอที่จะตัดสินได้ว่าประชาชนอีกกลุ่มหนึ่งถือว่าเป็นสัดส่วนความเสียหายที่สามารถรับภาระความเดือดร้อนครั้งนี้ได้ ดังนั้นสาธารณะประโยชน์ในบางกรณีมิได้หมายความว่าส่วนรวมจะได้รับประโยชน์เท่าเทียมและทั่วถึงถ้วนหน้ากัน

[1]หลักนิติรัฐเป็นแนวความคิดทางการเมืองที่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจของรัฐกับสิทธิของประชาชนโดยเป็นแนวความคิดที่จะคุ้มครองสิทธิของประชาชนให้มีความมั่นคงและแน่นอนซึ่งจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อประชาชนและหน่วยงานของรัฐอยู่ภายใต้กฎหมายสรุปจาก Whitmore, Principles of Australian AdministrativeLaw, pp. 61-63.

[2]รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา223                                                             

“ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชนหรือระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติรวมทั้งมีอำนาจพิจารณาพิพากษาเรื่องที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง”

[3] บรรเจิด  สิงคะเนติ, “อำนาจฟ้องคดีปกครองในระบบกฎหมายไทย,” หน้า 12.

[4]สมคิด เลิศไพทูรย์,รายงานการวิจัยเรื่องคำพิพากษาฎีกาที่เกี่ยวกับคดีปกครอง,หน้า 16.

[5]พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. 2542  มาตรา52   “การฟ้องคดีปกครองที่เกี่ยวกับการคุ้มครองประโยชน์สาธารณะหรือสถานะของบุคคลจะยื่นฟ้องคดีเมื่อใดก็ได้การฟ้องคดีปกครองที่ยื่นเมื่อพ้นกำหนดเวลาการฟ้องคดีแล้ว       ถ้าศาลปกครองเห็นว่าคดีที่ยื่นฟ้องนั้นจะเป็นประโยชน์แก่ส่วนรวมหรือมีเหตุจำเป็นอื่นโดยศาลเห็นเองหรือคู่กรณีมีคำขอศาลปกครองจะรับไว้พิจารณาก็ได้”

[6]คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดคดีหมายเลขแดงที่ อ.244/2553   

 

หลัก"ประโยชน์สาธารณะ" อาจทำให้บางกลุ่มต้องยินยอมเสียสละเพื่อส่วนรวมไม่ว่าพวกเขาจะเต็มใจหรือไม่ก็ตามเช่นกรณีการเกิดปัญหาอุทกภัยที่ผ่านมา                   

     

                                          น้ำท่วมราษีไศล