ข้อเสนอแนะในการกำหนดเป้าหมายงานของ SWIT ในช่วง พ.ศ.๒๕๕๔ – ๒๕๕๕

โดย รศ.ดร.พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร เมื่อวันที่ ๑๗ ตุลาคม พ.ศ.๒๕๕๔

ข้อเสนอประการแรกของ อ.แหวว สำหรับการกำหนดเป้าหมายงานของสถาบันวิจัยและพัฒนาเพื่อการเฝ้าระวังสภาวะไร้รัฐ (Stateless Watch for Research and Development Institute of Thailand ซึ่งต่อไปจะเรียกสั้นๆ ว่า  SWIT)  ก็คือ การกำหนดเป้าหมายของกิจกรรมตามเป้าหมายของ SWIT เอง  ซึ่งเมื่อองค์กรนี้ถูกสร้างสรรค์เพื่อการวิจัยและการพัฒนาเพื่อคนไร้รัฐไร้สัญชาติ ดังนั้น อ.แหววจึงเสนอให้ SWIT เริ่มต้นกำหนดเป้าหมายของกิจกรรมใดๆ ของ SWIT ด้วยเป้าหมายของ SWIT เอง อันได้แก่ (๑) การวิจัยองค์ความรู้ที่เป็นประโยชน์ต่อคนไร้รัฐไร้สัญชาติ และ (๒) การพัฒนาองค์ความรู้ที่เป็นประโยชน์ต่อคนไร้รัฐไร้สัญชาติ จะเป็นการวิจัยเพื่อการพัฒนาหรือเป็นการพัฒนาเพื่อการวิจัยก็ย่อมได้

ข้อเสนอประการที่สอง เมื่อคำว่า “วิจัย” ย่อมหมายความอยู่ในตัวเองถึง “กิจกรรมเพื่อแสวงหาองค์ความรู้” และเมื่อองค์ความรู้ที่เอื้อต่อการจัดการปัญหาความไร้รัฐนั้น น่าจะมีได้ใน ๒ ลักษณะ กล่าวคือ (๑) องค์ความรู้ในข้อความรู้ในวิชาการหรือศาสตร์ และ (๒) องค์ความรู้ในข้อเท็จจริง การที่ SWIT เองปวารณาตนเป็น “สถาบันการวิจัย (Research Institution)” SWIT ก็จะต้องทำงานวิจัยในทั้งสองลักษณะ  ในการทำงานเกี่ยวกับคนไร้รํบไร้สัญชาติ เราพบว่า ศาสตร์ที่จำเป็นในการขจัดปัญหาที่คนไร้รัฐไร้สัญชาติได้อย่างมีประสิทธิภาพ ก็คือ นิติศาสตร์ ทั้งที่เพราะปัญหาความไร้สถานะบุคคลที่ชอบด้วยกฎหมายเป็นปัญหาที่เกิดจากกฎหมายของรัฐ เมื่อคนตกหล่นจากทะเบียนราษฎรของรัฐ คนก็จะตกเป็นคนต่างด้าว เพราะไม่อาจพิสูจน์สิทธิในสัญชาติกับรัฐที่มีจุดเกาะเกี่ยวที่แท้จริงกับตน และคนก็จะตกเป็นคนเข้าเมืองผิดกฎหมาย เพราะความเป็นหรือเสมือนเป็นคนต่างด้าวย่อมจะต้องร้องขอสิทธิในการเข้าเมืองและอาศัยอยู่ และตราบเท่าที่รัฐเจ้าของดินแดนมิได้มีคำสั่งอนุญาตให้ได้สิทธินั้น คนดังกล่าวก็ย่อมจะตกเป็นคนผิดกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง ดังนั้น เราจะพบว่า กิจกรรมวิจัยข้อกฎหมายและข้อนโยบายเกี่ยวกับการรับรองสิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมายมหาชนทั้ง ๓ เรื่องดังกล่าว จึงเป็นวัตถุการศึกษาที่ SWIT ให้ความสำคัญอย่างยิ่ง

หากพิจารณาจากประวัติศาสตร์การทำงานของ SWIT นับตั้งแต่ก่อตั้งองค์กร เราก็จะพบว่า กิจกรรมที่สำคัญในลำดับแรกๆ ของ SWIT ก็คือ การจดทะเบียนคนเกิด (Birth Registration) อันเป็นส่วนหนึ่งของการแสวงข้อความรู้ในนิติศาสตร์ที่ว่าด้วยการรับรองสิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมาย (Recognition of Right to Legal Personality) โดยกฎหมายของรัฐว่าด้วยจดทะเบียนราษฎร (State Law on Civil Registration) ซึ่งทางปฏิบัติของนานารัฐในเรื่องนี้จะมีสาระสำคัญย่อย ๓ ด้วยกัน  กล่าวคือ (๑) การจดทะเบียนคนเกิด (๒) การจดทะเบียนคนอยู่ และ (๓) การจดทะเบียนคนตาย

ในลำดับต่อมา เพื่อที่จะผลักดันให้คนเกิดได้รับการรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมายการทะเบียนราษฎรในสถานะบุคคลตามจุดเกาะเกี่ยวที่มีกับรัฐที่มีจุดเกาะเกี่ยว อันทำให้บุคคลธรรมดานั้นไม่ตกอยู่ในความไร้รัฐไร้สัญชาติ SWIT ก็คงต้องมีองค์ความรู้ที่แม่นยำในเรื่องกฎหมายและนโยบายว่าด้วยการจดทะเบียนคนอยู่ ดังนั้น กิจกรรมการวิจัยในประเด็นนี้ จึงเป็น “ความต้องการของเรื่องจริง (Real Need)” ที่ SWIT ไม่อาจมองผ่านได้เลย หากต้องการจะทำงานเพื่อสนองตอบความต้องการของสังคม ความไม่มั่นคงของมนุษย์ย่อมเริ่มต้นนับหนึ่งเมื่อมนุษย์ประสบความไร้รัฐ (Statelessness) ในขณะที่ความมั่นคงของมนุษย์ย่อมเริ่มต้นนับหนึ่งในวินาทีที่มนุษย์ได้รับการยอมรับจากรัฐให้เป็นคนมีรัฐเจ้าของตัวบุคคล (Personal State)

โดยหลักกฎหมายการทะเบียนราษฎรของรัฐไทย ทะเบียนราษฎรของรัฐไทยมีอยู่ ๒ ลักษณะ กล่าวคือ (๑) ทะเบียนบ้านสำหรับคนที่มีสิทธิอาศัยในประเทศไทย และ (๒) ทะเบียนประวัติสำหรับคนที่ไม่มีสิทธิอาศัยในประเทศไทย แม้ว่านิติศาสตร์ไทยในเรื่องนี้ก็มีความชัดเจนระดับหนึ่งภายหลังการปฏิรูปกฎหมายการทะเบียนราษฎรใน พ.ศ.๒๕๕๑  แต่ในปัจจุบัน ประเทศไทยก็ยังมีปัญหาคนไร้รัฐไร้สัญชาติจำนวนไม่ต่ำกว่า ๓ ล้านคน เมื่อยังมีปัญหา ก็แสดงว่า กฎหมายไทยว่าด้วยการทะเบียนราษฎรยังทำงานไม่ได้ดีนัก ภารกิจของงานวิจัยด้านสิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมายจึงได้แก่การตรวจสอบว่า ความไม่มีประสิทธิภาพของกลไกทางกฎหมายนี้เกิดขึ้นได้อย่างไร ? การศึกษาวิจัยในเรื่องทะเบียนคนอยู่ในยุคนี้จึงน่าจะเป็นการพัฒนาเพื่อวิจัย

ย้อนมาดูพื้นที่ทำงานของ SWIT ในช่วงปีที่ผ่าน เราจะพบว่า SWIT เข้าไปสนับสนุนการทำงานในหลายคำร้องของบุคคลธรรมดา หรือในหลายพื้นที่ อาทิ (๑) ระนอง (๒) แม่สอด (๓) อุบลราชธานี (๔) อุ้มผาง ฯลฯ การสนับสนุนนี้น่าจะนำ SWIT ไปสู่การคัดเลือก “บุคคลธรรมดาที่ไร้รัฐไร้สัญชาติที่ยอมตัวเป็นกรณีศึกษา” เพื่อทดลองใช้กฎหมายการทะเบียนราษฎรในการขจัดปัญหาความไร้รัฐไร้สัญชาติ

การเริ่มต้นนับหนึ่งเพื่อวิจัยเรื่องการจดทะเบียนคนอยู่อาจทำในพื้นที่อุ้มผางที่มีเครือข่ายทำงานของ SWIT ไปชุมนุมรออยู่แล้ว สำหรับ อ.แหววเอง อยากจะชวน SWIT พิจารณาว่า เรามีประสบการณ์กับการผลักดันการสำรวจเด็กและเยาวชนไร้รัฐในสถาบันการศึกษาเพื่อบันทึกพวกเขาในทะเบียนประวัติประเภท ท.ร.๓๘ ก. ทั้งนี้ โดยอาศัยอำนาจของมาตรา ๓๘ วรรค ๒ แห่ง พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร พ.ศ.๒๕๓๔ ซึ่งแก้ไขและเพิ่มเติมโดย พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๕๑ ดังนั้น เมื่อเราพบความพยายามของโรงพยาบาลอุ้มผางเองที่จะสำรวจและทำเอกสารพิสูจน์ตนให้แก่คนไข้ไร้รัฐไร้สัญชาติเพื่อความชัดเจนในการรักษาพยาบาล นี่คือ ตัวอย่างของการทำทะเบียนประวัติของภาคราชการที่ไม่มีอำนาจหน้าที่ของนายทะเบียนราฎษรในลักษณะเดียวกันกับที่กระทรวงศึกษาธิการเคยทำในราว พ.ศ.๒๕๔๗ – ๒๕๔๘ โรงพยายามอุ้มผางเรียกคนไข้ไร้รัฐไร้สัญชาติว่า “คนถือบัตรขาว” อ.แหววจึงคิดว่า เราน่าจะใช้คนถือบัตรขาวของโรงพยาบาลอุ้มผางเป็นกรณีศึกษาเพื่อทดลองกลไกของมาตรา ๓๘ วรรค ๒ ดังกล่าว แน่นอน เรื่องนี้เป็นเรื่องของการพัฒนาเพื่อวิจัย และถ้าเราพบว่า กลไกของกฎหมายการทะเบียนราษฎรไม่อาจทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพในการขจัดปัญหาความไร้รัฐให้แก่คนถือบัตรขาว เราก็คงได้มีโอกาสวิจัยเพื่อซ่อมแซมกลไกแห่งกฎหมายดังกล่าว

ข้อเสนอประการที่สาม ก็คือ ข้อเสนอให้ SWIT ทำวิจัยเพื่อทดสอบกลไกของกฎหมายไทยด้านสาธารณสุขอีกด้วย ในช่วงปีที่ผ่านมา SWIT ก็ได้มีโอกาสตรวจสอบสถานการณ์ด้านสิทธิหลายประการของคนไร้รัฐไร้สัญชาติ แต่การลงลึกเพื่อศึกษากฎหมายและนโยบายในเรื่องของแต่ละสิทธิก็ยังมิได้ทำ ดังนั้น ในโอกาสที่หากตัดสินใจศึกษาเรื่องของคนถือบัตรขาวเพื่อพัฒนาสิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมาย ก็อาจเลือกที่จะศึกษาสิทธิมนุษยชนทางสาธารณสุขของพวกเขาเหล่านี้ การเลือกคนไข้ที่ป่วยมากจนโรงพยาบาลอุ้มผางไม่อาจปล่อยทิ้งให้เจ็บป่วยจนตายขึ้นมาศึกษาก่อน เราก็จะได้มีโอกาสทดสอบกลไกของกฎหมายไทยด้านสาธารณสุขอีกด้วย แน่นอน งานนี้ก็เป็นงานพัฒนาเพื่อวิจัยเช่นกัน และงานวิจัยเพื่อตรวจสอบกลไกแห่งกฎหมายไทยด้านสาธารณสุขนี้ก็จะเป็นงานที่ทำคู่ขนานไปกับงานทดสอบกลไกของกฎหมายการทะเบียนราษฎรในเรื่องการจดทะเบียนคนอยู่นั่นเอง และย่างก้าวของงานพัฒนาเพื่อวิจัยที่จะเกิดขึ้นก็เป็นไปตามสภาพปัญหาที่คนถือบัตรขาวของโรงพยาบาลอุ้มผางต้องประสบในชีวิตจริง เป็นงานเพื่อจัดการเรื่องจริงดังที่เป็นลมหายใจของ SWIT ดังที่เป็นมา

ข้อเสนอประการที่สี่ ก็คือ ข้อเสนอให้ SWIT ทำงานพัฒนาเพื่อเผยแพร่ความรู้ในการทำฐานข้อมูลด้านทะเบียนบุคคล ในโอกาสที่ SWIT จะต้องศึกษาฐานข้อมูลบัตรขาวสำหรับคนไข้ไร้รัฐไร้สัญชาติของโรงพยาบาลอุ้มผาง อ.แหววเห็นว่า โอกาสนี้จะเป็นโอกาสที่ SWIT จะได้ศึกษาเปรียบเทียบกับ “ฐานข้อมูลคนไร้รัฐไร้สัญชาติ” ซึ่งสังคมไทยก็มีประสบการณ์อยู่ก่อนแล้ว อาทิ (๑) ของมูลนิธิกระจกเงา (๒) ของ Action Aid (๓) ของสภาทนายความ (๔) ของเครือข่ายคนไทยพลัดถิ่น (๕) ของคลินิกแม่อาย (๖) ของกระทรวงศึกษาธิการ และ (๗) ของกระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ การถอดบทเรียนของคนทำฐานข้อมูลทั้งหมดนี้เป็นสิ่งที่น่าสนใจ งานนี้อาจมิใช่งานใหญ่นั้น เริ่มต้นจากการทำความเข้าใจประวัติศาสตร์ของการทำฐานข้อมูลคนไข้ไร้รัฐไร้สัญชาติของโรงพยาบาลอุ้มผาง ผ่านการจัดเวทีแลกเปลี่ยนประสบการณ์ของคนทำฐานข้อมูลต่างๆ จบลงที่รายงานสรุปการถอดบทเรียนของงานฐานข้อมูลคนไร้รัฐไร้สัญชาติ

ข้อเสนอประการที่ห้า ก็คือ ข้อเสนอให้ SWIT ไม่ละทิ้งงานสร้างแบบสอบถามในการสำรวจข้อเท็จจริงของคนไร้รัฐไร้สัญชาติที่ทำมาตั้งแต่ต้น แต่ควรต่อยอดไปสู่การฝึกอบรมเพื่อสร้างทักษะในสอบปากคำและรวบรวมพยานหลักฐานที่น่าเชื่อถือ เราคงตระหนักได้ว่า ความเป็นไปได้ที่จะแก้ไขปัญหาความไร้รัฐไร้สัญชาติอยู่ที่การทราบข้อเท็จจริงที่แสดงจุดเกาะเกี่ยวระหว่างรัฐและบุคคล หากพิสูจน์ได้ว่า รัฐไทยเป็นรัฐที่มีจุดเกาะเกี่ยวที่แท้จริงกับบุคคล รัฐไทยก็จะต้องยอมรับให้สิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมายไทยที่เหมาะสมแก่บุคคลนั้นๆ หรือหากพิสูจน์ได้ว่า รัฐพม่าเป็นรัฐที่มีจุดเกาะเกี่ยวที่แท้จริงกับบุคคล รัฐพม่าก็จะต้องยอมรับให้สิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมายพม่าที่เหมาะสมแก่บุคคลนั้นๆ เช่นกัน แต่แน่นอน ประสิทธิภาพในการรับรองของรัฐไทยหรือรัฐพม่านั้นอาจไม่ดีที่สุด ก็เป็นอีกเรื่องหนึ่ง อ.แหววอยากเห็น SWIT พัฒนาแบบอย่าง (Standard form) ของคำพยานบุคคลที่น่าเชื่อถือ ตลอดจนคู่มือการพิสูจน์ข้อเท็จจริงในสถานการณ์ต่างๆ อาทิ (๑) การพิสูจน์การเกิดในประเทศไทย (๒) การพิสูจน์ว่า บิดาหรือมารดาเป็นคนสัญชาติไทยในขณะที่เกิด (๓) การพิสูจน์ความเสี่ยงภัยความตายจนไม่อาจถูกส่งตัวคนออกจากประเทศไทย นอกจากนั้น ประเด็นร้อนที่มักมีปัญหาให้ต้องค้นคว้าจากกฎหมายลักษณะพยานก็ควรศึกษาเสียด้วย กล่าวคือ (๑) ใครคือพยานบุคคลที่น่าเชื่อถือ ? (๒) พยานบุคคลจะต้องมีสัญชาติไทยหรือไม่ ? (๓) พยานบุคคลจะต้องเป็นข้าราชการหรือไม่ ? (๔) เมื่อพยานบุคคลเปลี่ยนการรับรองข้อเท็จจริง จะส่งผลต่อคำพยานที่ถูกบันทึกแล้วอย่างไร ?

ข้อเสนอประการที่หก ก็คือ ข้อเสนอให้ SWIT สำรวจเครือข่ายการทำงานที่ไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ในการทำงานเพื่อคนไร้รัฐไร้สัญชาติ  เราคงตระหนักได้ว่า องค์กรที่ต้องข้องเกี่ยวกับงานเพื่อคนไร้รัฐไร้สัญชาติมีอยู่หลายองค์กร ทั้งที่เป็นความข้องเกี่ยวโดยกฎหมาย หรือโดยความสมัครใจขององค์เอง อ.แหววเสนอให้ SWIT ทำคู่มือการพัฒนาสิทธิของคนไร้รัฐไร้สัญชาติเพื่อให้ความรู้ว่า องค์กรใดมีภารกิจในเรื่องใด ? อาจเริ่มต้นจากการเผยแพร่ชื่อ ๑๐ องค์กรที่คนไร้รัฐไร้สัญชาติควรรู้จักก็น่าจะดี 

ข้อเสนอประการที่เจ็ด ก็คือ ข้อเสนอให้ SWIT ยังคงทำงานพัฒนาเครือข่ายการทำงานเพื่อคนไร้รัฐไร้สัญชาติ  การพัฒนาทำอยู่แล้วและคงทำต่อไป ก็คือ  (๑) การเผยแพร่การเกิดขึ้นหรือการเปลี่ยนแปลงในกฎหมายและนโยบายเกี่ยวกับคนไร้รัฐไร้สัญชาติ (๒) การเผยแพร่ความรู้กฎหมายที่จำเป็น (๓) การเผยแพร่การละเมิดสิทธิมนุษยชนของคนไร้รัฐไร้สัญชาติเพื่อให้เกิดการรับรู้ของสาธารณะ และ (๔) การเผยแพร่ความสำเร็จของคนไร้รัฐไร้สัญชาติเพื่อสร้างขวัญกำลังใจแก่บุคคลในสถานการณ์นี้และปรับทัศนคติของสังคมไทยโดยรวม

ข้อเสนอประการที่แปดและเป็นประการสุดท้าย ก็คือ ข้อเสนอให้ SWIT ยังคงส่งหนังสือเพื่อโต้แย้งการละเมิดสิทธิของคนไร้รัฐไร้สัญชาติไปยังส่วนราชการผู้ละเมิด การทำงานกฎหมายในลักษณะนี้ไม่ค่อยมีองค์กรใดทำมากนัก และองค์กรที่มีหน้าที่ตามกฎหมายควรทำ ก็ไม่ทำ ดังนั้น อ.แหววก็หวังจะเห็น SWIT ยังคงทำหน้าที่นี้อีกต่อไป คงไม่มีส่วนราชการใดที่อยากทำผิดกฎหมายในสายตาสาธารณะ ดังนั้น การทำหน้าที่ watch dog ของ SWIT ในเรื่องนี้จึงเป็นสิ่งที่ละเลยไม่ได้

นี่คือความเห็นของ อ.แหวว สำหรับงานของ SWIT ในช่วงปี พ.ศ.๒๕๕๔ – ๒๕๕๕