คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย (อุทธรณ์คำ พิพากษา) คดีหมายเลขแดงที่ อ.243/2552
คดีระหว่าง บริษัท เอส.วี.เอ็นจิเนียริ่ง แอนด์ เออริ เกชั่น จำกัด ผู้ฟ้องคดี กับ ผู้ว่าการประปาส่วนภูมิภาค ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ผู้อำนวยการสำนักงาน ประปาเขต 10 ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ผู้อำนวยการกองบริหารทั่วไป สำนักงานประปาเขต 10 ผู้ถูกฟ้อง คดีที่ 3 (อ่านคำพิพากษา 3 ธันวาคม 2552)
ศาลปกครองสูงสุดมีประเด็นวินิจฉัยว่า คำสั่งยกเลิก การประมูลฯ และ คำสั่งยืนยันการยกเลิกการประมูล ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ศาลพิเคราะห์ เห็น ว่า คดีมีข้อพิจารณาตามคำอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดี ตามประกาศประมูลฯ ข้อ 5 และ เอกสารท้าย ประกาศ ข้อ 2.5 ได้กำหนดคุณสมบัติของผู้มีสิทธิเสนอราคาไว้ แต่ผู้ฟ้องคดีไม่ได้แสดงให้เห็นว่าเป็น ผู้มีประสบการณ์ในงานที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการน้ำสูญเสียแต่อย่างใด จึงขาดคุณสมบัติ ส่วนที่ อุทธรณ์ว่าคณะกรรมการจัดหาฯไม่อาจมีคำสั่งยกเลิกการประมูล คำสั่งจึงไม่ชอบ เห็นว่า ประกาศกระทรวงการคลังฯ ข้อ 16 และ ข้อ 20 วรรคสาม ได้กำหนดกระบวนการไว้ชัดเจน คณะ กรรมการดำเนินการประมูลฯมีเพียงอำนาจดำเนินการพิจารณากลั่นกรองข้อเท็จจริงและข้อระเบียบที่ เกี่ยวข้อง แล้วเสนอความเห็นเพื่อประกอบการตัดสินใจของหัวหน้าส่วนราชการ (ผู้อำนวยการ ประปาเขต 10) ในการใช้ “ดุลพินิจ” พิจารณาสั่งการ ซึ่งเป็นอำนาจของหัวหน้าส่วนราชการ ตาม ระเบียบสำนักนายกว่าด้วยการพัสดุฯ ข้อ 65(1)
ดังนั้น หัวหน้าส่วนราชการ อาจใช้ดุลพินิจที่แตก
ต่างจากคณะกรรมการดำเนินการประมูลได้
โดยต้องมีเหตุผลเพียงพอประกอบการใช้ดุลพินิจดังกล่าว
จึงมีอำนาจออกคำสั่งยกเลิกการประมูลได้ อุทธรณ์ฟังไม่ขึ้น
ที่ศาลปกครองชั้นต้นพิพากษายกฟ้องชอบ แล้ว
ศาลปกครองสูงสุดเห็นพ้องด้วย
15 พฤษภาคม 2553
วิเคราะห์ฯ
1. เป็นกรณีพิพาทเนื่องจากเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม 124 ตอนที่ 47 ก วันที่ 24 สิงหาคม 2550
มาตรา 6 “รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ บทบัญญัติใดของ กฎหมาย กฎ หรือ ข้อบังคับ ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญนี้ บทบัญญัตินั้นเป็นอ้นใช้บังคับมิได้”
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม 116 ตอนที่ 94 ก หน้า 1 วันที่ 10 ตุลาคม 2542
มาตรา 3 "เจ้าหน้าที่ของรัฐ" หมายความว่า
(๑) ข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้าง คณะบุคคลหรือผู้ที่ปฏิบัติงานในหน่วยงานทางปกครอง …
มาตรา 9 ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องดังต่อไปนี้
(1) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการ โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่งหรือการกระทำอื่นใดเนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ ถูกต้องตามกฎหมาย หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำ นั้นหรือโดยไม่สุจริตหรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็น หรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ …
มาตรา 42 ผู้ใดได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ อันเนื่องจากการกระทำหรือการงดเว้นการกระทำของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือมีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับ สัญญาทางปกครองหรือกรณีอื่นใดที่อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครองตามมาตรา 9 และการแก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อน หรือความเสียหาย หรือยุติข้อโต้แย้งนั้น ต้องมีคำบังคับตามที่กำหนดในมาตรา 72 ผู้นั้นมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครอง
ในกรณีที่มีกฎหมายกำหนดขั้นตอนหรือวิธีการสำหรับการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายในเรื่องใดไว้โดย เฉพาะ การฟ้องคดีปกครองในเรื่องนั้นจะกระทำได้ต่อเมื่อมีการดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการดังกล่าว และได้มีการ สั่งการตามกฎหมายนั้นหรือมิได้มีการสั่งการภายในเวลาอันสมควร หรือภายในเวลาที่กฎหมายนั้นกำหนด
มาตรา 72 ในการพิพากษาคดี ศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับอย่างหนึ่ง อย่างใด ดังต่อไปนี้
(1) สั่งให้เพิกถอนกฎหรือคำสั่งหรือสั่งห้ามการกระทำทั้งหมดหรือบางส่วนในกรณีที่มีการฟ้องว่าหน่วยงานทาง ปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1)
(2) สั่งให้หัวหน้าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้องปฏิบัติตามหน้าที่ภายในเวลาที่ ศาลปกครองกำหนด ในกรณีที่มีการฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่หรือปฏิบัติหน้าที่ ล่าช้าเกินสมควร
(3) สั่งให้ใช้เงินหรือให้ส่งมอบทรัพย์สินหรือให้กระทำการหรืองดเว้นกระทำการ โดยจะกำหนดระยะเวลาและ เงื่อนไขอื่น ๆ ไว้ด้วยก็ได้ ในกรณีที่มีการฟ้องเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดของหน่วยงานทางปกครองหรือ เจ้าหน้าที่ของรัฐหรือการฟ้องเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง
(4) สั่งให้ถือปฏิบัติต่อสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคลที่เกี่ยวข้อง ในกรณีที่มีการฟ้องให้ศาลมีคำพิพากษาแสดงความ เป็นอยู่ของสิทธิหรือหน้าที่นั้น
(5) สั่งให้บุคคลกระทำหรือละเว้นกระทำอย่างหนึ่งอย่างใดเพื่อให้เป็นไปตามกฎหมาย
ในการมีคำบังคับตามวรรคหนึ่ง (1) ศาลปกครองมีอำนาจกำหนดว่าจะให้มีผลย้อนหลังหรือไม่ย้อนหลังหรือมีผล ไปในอนาคตถึงขณะใดขณะหนึ่งได้ หรือจะกำหนดให้มีเงื่อนไขอย่างใดก็ได้ ทั้งนี้ตามความเป็นธรรมแห่งกรณี
ในกรณีที่ศาลปกครองมีคำพิพากษาถึงที่สุดให้เพิกถอนกฎ ให้มีการประกาศผลแห่งคำพิพากษาดังกล่าวใน ราชกิจจานุเบกษา และให้การประกาศดังกล่าวมีผลเป็นการเพิกถอนกฎนั้น
ในกรณีที่ศาลปกครองมีคำบังคับให้ผู้ใดชำระเงินหรือส่งมอบทรัพย์สินตามคำพิพากษา ถ้าผู้นั้นไม่ชำระเงินหรือ ส่งมอบทรัพย์สิน ศาลปกครองอาจมีคำสั่งให้มีการบังคับคดีแก่ทรัพย์สินของบุคคลนั้นได้
ในกรณีที่ศาลปกครองมีคำบังคับตามวรรคหนึ่ง (5) หรือตามวรรคสี่ ให้นำบทบัญญัติว่าด้วยการบังคับคดีตาม ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งมาใช้บังคับโดยอนุโลม
ในการพิพากษาคดี ให้ศาลปกครองมีคำสั่งคืนค่าธรรมเนียมศาลทั้งหมดหรือแต่บางส่วนตามส่วนของการชนะ คดี
พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม 113 ตอนที่ 60 ก หน้า 1 วันที่ 14 พฤศจิกายน 2539
มาตรา 5 ในพระราชบัญญัตินี้
“วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง” หมายความว่า การเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครองหรือกฎ และรวมถึงการดำเนินการใดๆในทางปกครองตามพระราชบัญญัตินี้
“การพิจารณาทางปกครอง” หมายความว่า การเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครอง
“คำสั่งทางปกครอง” หมายความว่า
(1) การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ
...
ตามกรณีตัวอย่าง
เจ้าหน้าที่ของรัฐ ผู้ที่กระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ได้แก่ ผู้ว่าการประปาส่วนภูมิภาค ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ผู้อำนวยการสำนักงานประปาเขต 10 ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ผู้อำนวยการกองบริหารทั่วไป สำนักงานประปาเขต 10 ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3
พฤติการณ์ของการกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย คือ การที่ ผู้อำนวยการกองบริหารทั่วไป สำนักงานประปาเขต 10 ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3 ปฏิบัติราชการแทน ผู้อำนวยการสำนักงานประปาเขต 10 มีคำสั่งยกเลิกการประมูลด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์ ทั้งที่คณะกรรมการดำเนินการประมูลฯ ได้ประกาศให้ผู้ฟ้องคดี (บริษัท เอส.วี.เอ็นจิเนียริ่ง แอนด์ เออริเกชั่น จำกัด) เป็นผู้ชนะการประมูล และจะดำเนินการว่าจ้างเข้าทำสัญญา โดยแจ้งว่า ผู้ฟ้องคดีไม่ผ่านคุณสมบัติตามประกาศประมูลฯ ข้อ 5 และ เอกสารท้ายประกาศฯ ข้อ 2.5 เนื่องจากไม่มีประสบการณ์ในงานที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการน้ำสูญเสียหรือการสำรวจหาท่อรั่วโดยเครื่องมือสำรวจหาท่อรั่วในระบบท่อจ่ายน้ำไม่น้อยกว่า 3 ปี
2. กฎหมายที่ให้อำนาจฝ่ายปกครอง
มีกฎหมายที่เกี่ยวข้อง คือ
กฎหมายที่ให้อำนาจการประปาส่วนภูมิภาค
2.1 พระราชบัญญัติการประปาส่วนภูมิภาค พ.ศ. 2522 ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เล่ม 96 ตอนที่ 26 (1 พ) ลงวันที่ 27 กุมภาพันธ์ 2522
กฎหมายที่กำหนดให้การประปาส่วนภูมิภาคเป็นหน่วยงานของรัฐ
2.2 พระราชกฤษฎีกากำหนดหน่วยงานของรัฐตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ.2522 พ.ศ.2529 ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เล่ม 103 ตอนที่ 139 ลงวันที่ 7 สิงหาคม 2529
กฎหมายกำหนดกระบวนการพัสดุ
2.3 ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 ลงวันที่ 20 มกราคม 2535 ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เล่ม 109 ตอนที่ 7 ลงวันที่ 31 มกราคม 2535
2.4 ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. 2549 ลง 31 มกราคม 2549 ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เล่ม 123 ตอนที่ พิเศษ 15 ง. ลงวันที่ 31 มกราคม 2549
2.5 ประกาศกระทรวงการคลัง เรื่อง หลักเกณฑ์การซื้อและการจ้างโดยการประมูลด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์ ลงวันที่ 13 มกราคม 2548 ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เล่ม 122 ตอนที่ พิเศษ 21 ง. ลงวันที่ 11 มีนาคม 2548
2.6 ประกาศสำนักงานประปาเขต 10 เรื่อง ประมูลงานจ้างเหมาก่อสร้างงานจ้างเหมาติดตั้ง DMA และปรับปรุงเส้นท่อเพื่อลดน้ำสูญเสีย โครงการประปากำแพงเพชร ด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์ (e-Auction) ลง 10 พฤศจิกายน 2548 และ เอกสารประมูลฯท้ายประกาศ
พระราชบัญญัติการประปาส่วนภูมิภาค พ.ศ. 2522
มาตรา 5 ให้จัดตั้งการประปาขึ้นเรียกว่า “การประปาส่วนภูมิภาค” เรียกโดยย่อว่า “กปภ.” และให้เป็นนิติบุคคล มีวัตถุประสงค์ในการประกอบและส่งเสริมธุรกิจการประปาโดยการสำรวจ จัดหาแหล่งน้ำดิบ และจัดให้ได้มาซึ่งน้ำดิบ เพื่อใช้ในการผลิต จัดส่งและจำหน่ายน้ำประปา รวมทั้งการดำเนินธุรกิจอื่นที่เกี่ยวกับหรือต่อเนื่องกับธุรกิจการประปา เพื่อให้เกิดประโยชน์แก่การให้บริการสาธารณูปโภค โดยคำนึงถึงประโยชน์ของรัฐและสุขภาพอนามัยของประชาชนเป็นสำคัญ
มาตรา 7 ให้ กปภ. มีอำนาจกระทำกิจการต่าง ๆ ภายในขอบแห่งวัตถุประสงค์ตามมาตรา 5 และอำนาจเช่นว่านี้ให้รวมถึง
1. ถือกรรมสิทธิ์หรือมีสิทธิครอบครองหรือทรัพย์สิทธิต่าง ๆ สร้าง ซื้อ จัดหา ขาย จำหน่าย เช่า ให้เช่า เช่าซื้อ ยืม ให้ยืม รับจำนำ รับจำนอง แลกเปลี่ยน โอน รับโอน หรือดำเนินการใด ๆ เกี่ยวกับทรัพย์สิน ทั้งในและนอกราชอาณาจักร ตลอดจนรับทรัพย์สินที่มีผู้อุทิศให้
2. สำรวจ วางแผน และพัฒนาแหล่งน้ำดิบ ตลอดจนจัดให้ได้มาซึ่งน้ำดิบ
3. สำรวจ วางแผน และสร้างระบบการผลิต การส่ง และการจำหน่ายน้ำประปา
4. กำหนดราคาจำหน่ายน้ำประปา อัตราค่าบริการ ค่าเครื่องอุปกรณ์และค่าสิ่งอำนวยความสะดวกตลอดจน วิธีการ และเงื่อนไขในการชำระราคา และค่าตอบแทนดังกล่าว
5. กำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการใช้น้ำประปาเพื่อประโยชน์ในการให้บริการสาธารณูปโภค
6. กำหนดระเบียบเกี่ยวกับการใช้และบำรุงรักษาทรัพย์สินของ กปภ.
7. กู้หรือยืมเงินภายในและภายนอกราชอาณาจักร
8. ให้กู้หรือให้ยืมเงินโดยมีหลักประกันด้วยทรัพย์สินเพื่อประโยชน์แก่การประกอบและส่งเสริมธุรกิจของ กปภ.
9. ออกพันธบัตรหรือตราสารอื่นใดเพื่อการลงทุน
10. ถือหุ้นหรือเข้าเป็นหุ้นส่วนหรือร่วมกิจการกับบุคคลอื่นเพื่อประโยชน์แก่การประกอบ และส่งเสริมธุรกิจของ กปภ.
มาตรา 22 ผู้ว่าการมีอำนาจหน้าที่บริหารกิจการของ กปภ. ให้เป็นไปตามกฎหมาย ตามวัตถุประสงค์และอำนาจหน้าที่ของ กปภ. และตามนโยบาย และข้อบังคับที่คณะกรรมการกำหนด กับมีอำนาจบังคับบัญชาพนักงาน และลูกจ้างทุกตำแหน่ง ผู้ว่าการต้องรับผิดชอบต่อคณะกรรมการในการบริหารกิจการของ กปภ.
มาตรา 24 ในกิจการที่เกี่ยวกับบุคคลภายนอก ให้ผู้ว่าการเป็นผู้แทนของ กปภ. และเพื่อการนี้ ผู้ว่าการจะมอบอำนาจให้บุคคลใดๆ ปฏิบัติงานเฉพาะอย่างแทนก็ได้ แต่ต้องเป็นไปตามข้อบังคับที่คณะกรรมการกำหนด นิติกรรมที่ผู้ว่าการกระทำโดยฝ่าฝืนข้อบังคับตามมาตรา 18 ย่อมไม่ผูกพัน กปภ. เว้นแต่คณะกรรมการจะให้สัตยาบัน
พระราชกฤษฎีกากำหนดหน่วยงานของรัฐตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ.2522 พ.ศ.2529
บัญชีท้ายพระราชกฤษฎีกากำหนดหน่วยงานของรัฐตามพระราชบัญญัติ
คณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ.2522 พ.ศ.2529
(1) กองทุนสงเคราะห์การทำสวนยาง
(2) การกีฬาแห่งประเทศไทย
(3) การเคหะแห่งชาติ
(4) การท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย
(5) การท่าเรือแห่งประเทศไทย
(6) การท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย
(7) การทางพิเศษแห่งประเทศไทย
(8) การนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย
(9) การประปานครหลวง
(10) การประปาส่วนภูมิภาค
(11) การปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย
(12) การไฟฟ้านครหลวง
(13) การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย
(14) การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค
(15) การรถไฟแห่งประเทศไทย
(16) การสื่อสารแห่งประเทศไทย
(17) สถาบันวิจัยวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีแห่งประเทศไทย
(18) สถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี
(19) สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล
(20) องค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทย
(21) องค์การเภสัชกรรม
(22) องค์การสะพานปลา
ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 ลงวันที่ 20 มกราคม 2535
ข้อ 5 ในระเบียบนี้
“การพัสดุ” หมายความว่า การจัดทำเอง การซื้อ การจ้าง การจ้างที่ปรึกษา การจ้างออกแบบและควบคุมงาน การแลกเปลี่ยน การเช่า การควบคุม การจำหน่าย และการดำเนินการอื่น ๆ ที่กำหนดไว้ในระเบียบนี้
“ส่วนราชการ” หมายความว่า กระทรวง ทบวง กรม สำนักงาน หรือหน่วยงานอื่นใดของรัฐ ทั้งในส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค หรือในต่างประเทศ แต่ไม่รวมถึงรัฐวิสาหกิจ หน่วยงานตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น หรือหน่วยงานอื่นซึ่งมีกฎหมายบัญญัติให้มีฐานะเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่น
“รัฐวิสาหกิจ” หมายความว่า รัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ
“หัวหน้าส่วนราชการ”
- สำหรับราชการบริหารส่วนกลาง หมายความว่า อธิบดี หรือหัวหน้าส่วนราชการ
ที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นนิติบุคคล
- สำหรับราชการบริหารส่วนภูมิภาค หมายความว่า ผู้ว่าราชการจังหวัด
“หัวหน้าเจ้าหน้าที่พัสดุ” หมายความว่า หัวหน้าหน่วยงานระดับกองหรือที่มีฐานะเทียบกอง ซึ่งปฏิบัติงานในสายงานที่เกี่ยวกับการพัสดุตามที่องค์กรกลางบริหารงานบุคคลกำหนด หรือข้าราชการอื่นซึ่งได้รับแต่งตั้งจากหัวหน้าส่วนราชการให้เป็นหัวหน้าเจ้าหน้าที่พัสดุ แล้วแต่กรณี
ข้อ 18 การซื้อหรือการจ้างกระทำได้ 6 วิธี คือ
(1) วิธีตกลงราคา
(2) วิธีสอบราคา
(3) วิธีประกวดราคา
(4) วิธีพิเศษ
(5) วิธีกรณีพิเศษ
(6) วิธีประมูลด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์ตามหลักเกณฑ์ที่กระทรวงการคลังกำหนด
ข้อ 65 การสั่งซื้อหรือสั่งจ้างครั้งหนึ่ง นอกจากวิธีพิเศษและวิธีกรณีพิเศษ ให้เป็นอำนาจของผู้ดำรงตำแหน่งและภายในวงเงิน ดังต่อไปนี้
(1) หัวหน้าส่วนราชการไม่เกิน 50,000,000 บาท
(2) ปลัดกระทรวงเกิน 50,000,000 บาท แต่ไม่เกิน 100,000,000 บาท
(3) รัฐมนตรีเจ้าสังกัดเกิน 100,000,000 บาท
ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. 2549
ข้อ 2 ระเบียบนี้ให้ใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 1 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2549 เป็นต้นไป
ข้อ 3 ในระเบียบนี้
“การพัสดุด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์” หมายความว่า การจัดหาพัสดุตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 และฉบับที่แก้ไขเพิ่มเติมด้วยวิธีการซื้อหรือการจ้างแต่ไม่รวมถึงการจ้างที่ปรึกษา การจ้างออกแบบและควบคุมงาน การซื้อหรือการจ้างโดยวิธีพิเศษและวิธีกรณีพิเศษที่สามารถทำได้ตามระเบียบอื่น โดยกำหนดให้ผู้เสนอราคาได้เสนอราคาแข่งขันกันเองด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์ภายในระยะเวลา และ ณ สถานที่ที่กำหนดโดยไม่เปิดเผยตัวเลขที่มีการเสนอราคา (Sealed Bid Auction)
“ราคาสูงสุด” หมายความว่า ราคากลาง วงเงินงบประมาณที่มีอยู่ หรือราคาสูงสุดที่ทางราชการ
จะพึงรับได้ตามหลักเกณฑ์ที่ กวพ.อ. กำหนด
ข้อ 4 การใช้บังคับ
ให้การจัดหาพัสดุของส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชน และหน่วยงานอื่นของรัฐ
ที่อยู่ในสังกัด การบังคับบัญชา หรือการกำกับดูแลของฝ่ายบริหารตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหาร
ราชการแผ่นดิน หรือกฎหมายจัดตั้งหน่วยงานดังกล่าว ที่กิจกรรม โครงการ หรือการก่อสร้างมีมูลค่า
ตั้งแต่สองล้านบาทขึ้นไป ดำเนินการตามระเบียบนี้ เว้นแต่จะได้รับอนุมัติจากคณะกรรมการว่าด้วย
การพัสดุด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ให้จัดหาด้วยวิธีการอื่นได้
การจัดหาพัสดุขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้อยู่ในอำนาจของกระทรวงมหาดไทยพิจารณา
ดำเนินการ
ข้อ 5 ความสัมพันธ์กับระเบียบอื่น
นอกจากที่กำหนดไว้แล้วในระเบียบนี้ ให้การพัสดุด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ดำเนินการ
ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ หรือระเบียบอื่นของหน่วยงานนั้น ๆ ควบคู่ไปด้วย
เว้นแต่คณะกรรมการการพัสดุว่าด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์จะกำหนดหรือวินิจฉัยเป็นประการอื่น
ข้อ 8 การเตรียมดำเนินการ …
(3) ให้อธิบดีกรมบัญชีกลางแต่งตั้งคณะกรรมการประกวดราคาตามโครงการ ประกอบด้วย
ประธานกรรมการหนึ่งคนจากบุคลากรในหน่วยงานที่จะจัดหาพัสดุ และกรรมการอื่นอีกไม่น้อยกว่า
สามคนและไม่มากกว่าห้าคน ในจำนวนนี้ให้แต่งตั้งจากบุคคลที่มิได้เป็นข้าราชการซึ่งมีตำแหน่งหรือ
เงินเดือนประจำอย่างน้อยหนึ่งคน ทั้งนี้จะแต่งตั้งตามข้อเสนอของหน่วยงานที่จะจัดหาพัสดุทั้งหมด
หรือบางส่วนก็ได้ โดยให้หัวหน้าเจ้าหน้าที่พัสดุหรือที่เรียกชื่ออย่างอื่นในหน่วยงานนั้นเป็นกรรมการ
และเลขานุการ และเจ้าหน้าที่พัสดุในหน่วยงานนั้นเป็นผู้ช่วยเลขานุการ
ให้คณะกรรมการประกวดราคาดังกล่าวนำสาระสำคัญของเอกสารประกาศเชิญชวน เอกสาร
การประกวดราคา และเอกสารเบื้องต้นอื่น ๆ ที่สามารถเผยแพร่ได้ลงประกาศทางเว็บไซต์ของ
หน่วยงานและกรมบัญชีกลางเป็นเวลาไม่น้อยกว่าสามวัน โดยกำหนดให้มีการจัดทำซองข้อเสนอ
ด้านเทคนิค การวางหลักประกันซอง วัน เวลาและสถานที่ที่ให้ยื่นซองข้อเสนอด้านเทคนิค เงื่อนไข เงื่อนเวลาและสถานที่ที่เกี่ยวข้อง ทั้งนี้จะแจกจ่ายหรือจำหน่ายเอกสารดังกล่าวก็ได้
ประกาศกระทรวงการคลัง เรื่อง หลักเกณฑ์การซื้อและการจ้างโดยการประมูลด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์ ลงวันที่ 13 มกราคม 2548
ข้อ 2 ประกาศนี้ให้ใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม พ.ศ. 2548 เป็นต้นไป
ข้อ 6 ในการซื้อหรือการจ้างแต่ละครั้งของส่วนราชการที่มีวงเงินรวมเกินสองล้านบาท ให้ใช้การ
ประมูลด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์ แต่ส่วนราชการใดเห็นสมควรจะใช้การประมูลด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์
สำหรับการซื้อหรือการจ้างที่มีวงเงินรวมไม่เกินสองล้านบาทก็ได้
ข้อ 12 ในการดำเนินการประมูลด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์แต่ละครั้ง ให้หัวหน้าส่วนราชการแต่งตั้งคณะกรรมการดำเนินการประมูลด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์ขึ้นคณะหนึ่ง ประกอบด้วย ประธานกรรมการหนึ่งคน โดยแต่งตั้งจากข้าราชการระดับ 6 หรือเทียบเท่าขึ้นไป และกรรมการอย่างน้อยสองคน โดยแต่งตั้งจากข้าราชการระดับ 3 หรือเทียบเท่าขึ้นไป
ในกรณีที่ประธานกรรมการไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ ให้หัวหน้าส่วนราชการแต่งตั้งข้าราชการที่มี
คุณสมบัติดังกล่าวข้างต้นทำหน้าที่ประธานกรรมการแทน
ข้อ 16 ให้คณะกรรมการดำเนินการประมูลดำเนินการ ดังนี้
(1) ตรวจสอบมาตรฐานทางเทคนิค ซึ่งอย่างน้อยประกอบด้วยคุณสมบัติของผู้ค้า เอกสารหลักฐานต่าง ๆ พัสดุตัวอย่าง แคตตาล็อกหรือแบบรูป และรายการละเอียด
(2) คัดเลือกผู้ค้าที่มีมาตรฐานทางเทคนิคครบถ้วนตามเอกสารการประมูลด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์
(3) คัดเลือกพัสดุหรืองานจ้างซึ่งมีคุณภาพและคุณสมบัติที่เป็นประโยชน์ต่อทางราชการ
(4) รายงานผลการพิจารณาและความเห็น พร้อมด้วยเอกสารที่ได้รับไว้ทั้งหมดต่อหัวหน้าส่วนราชการโดยเสนอผ่านหัวหน้าเจ้าหน้าที่พัสดุ
(5) ประกาศรายชื่อผู้ค้าที่ผ่านการคัดเลือกตามวันและเวลาที่กำหนดไว้ในประกาศประมูล โดยปิดประกาศ ณ สถานที่ทำการของส่วนราชการนั้น และประกาศผ่านทางเว็บไซต์ www.gprocurement.go.th ของกรมบัญชีกลาง
(6) แจ้งผู้ที่ไม่ผ่านการคัดเลือกเนื่องจากมีมาตรฐานทางเทคนิคไม่ครบถ้วน หรือมีผลประโยชน์
ร่วมกัน ทราบข้อเท็จจริงและเหตุผลในการพิจารณา
ในการพิจารณาคัดเลือกผู้ค้า คณะกรรมการดำเนินการประมูลจะสอบถามข้อเท็จจริงเพิ่มเติมจากผู้ค้ารายใดก็ได้ แต่ไม่อาจให้ผู้ค้ารายใดเปลี่ยนแปลงสาระสำคัญที่เสนอไว้แล้ว
ข้อ 20 วิธีการประมูลด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์ ให้เป็นไปดังนี้
(1) ในกรณีที่มีผู้ค้าผ่านการคัดเลือกไม่น้อยกว่าสามราย ให้คณะกรรมการดำเนินการประมูลหารือ
กับผู้ให้บริการตลาดกลางอิเล็กทรอนิกส์เพื่อกำหนดวิธีการประมูลด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์ที่เหมาะสมกับการซื้อหรือการจ้างครั้งนั้น
(2) ในกรณีที่มีผู้ค้าผ่านการคัดเลือกไม่เกินสองราย ให้ใช้วิธีการประมูลด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์
แบบปิดราคา หรือถ้าคณะกรรมการดำเนินการประมูลเห็นว่าไม่สมควรใช้วิธีการประมูลด้วยระบบ
อิเล็กทรอนิกส์ จะกำหนดให้ผู้ค้ายื่นซองข้อเสนอราคาภายในวงเงินงบประมาณ หรือราคาเริ่มต้นการประมูล หรือราคากลางของทางราชการก็ได้ แล้วแต่กรณี
ราคาเริ่มต้นการประมูลให้ใช้วงเงินงบประมาณสำหรับการจัดหาพัสดุหรือการจ้างนั้น ๆ
ในกรณีที่มีผู้ค้าผ่านการคัดเลือกหนึ่งราย หรือมีผู้เสนอราคาในการประมูลหนึ่งรายให้คณะกรรมการดำเนินการประมูลเสนอต่อหัวหน้าส่วนราชการเพื่อยกเลิกการประมูล แต่ถ้าคณะกรรมการดำเนินการประมูลเห็นว่า มีความจำเป็นที่จะต้องดำเนินการซื้อหรือจ้างต่อไป ให้คณะกรรมการดำเนินการประมูลต่อรองราคากับผู้ค้ารายนั้นแล้วเสนอหัวหน้าส่วนราชการต่อไป
ประกาศสำนักงานประปาเขต 10 เรื่อง ประมูลงานจ้างเหมาก่อสร้างงานจ้างเหมาติดตั้ง DMA และปรับปรุงเส้นท่อเพื่อลดน้ำสูญเสีย โครงการประปากำแพงเพชร ด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์ (e-Auction) ลง 10 พฤศจิกายน 2548 ข้อ 5 และ เอกสารประมูลฯท้ายประกาศ ข้อ 2.5
“ผู้มีสิทธิเสนอราคาจะต้องมีคุณสมบัติ ดังต่อไปนี้ ...
ข้อ 5 เป็นผู้มีประสบการณ์ในงานที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการน้ำสูญเสียหรือการสำรวจหา ท่อรั่วโดยเครื่องมือสำรวจหาท่อรั่วในระบบท่อจ่ายน้ำไม่น้อยกว่า 3 ปี...”
“2. คุณสมบัติของผู้เสนอราคา...
2.5 เป็นผู้มีประสบการณ์ในงานที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการน้ำสูญเสียหรือการสำรวจหา ท่อรั่วโดยเครื่องมือสำรวจหาท่อรั่วในระบบท่อจ่ายน้ำไม่น้อยกว่า 3 ปี”
3.บทบัญญัติว่าด้วย”ละเมิด”
ประมวลกฎมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ 2 (หนี้) ลักษณะ 5 ละเมิด หมวด 1 ความรับผิดเพื่อละเมิด
มาตรา 420 ผู้ใดจงใจหรือประมาทเลินเล่อทำต่อบุคคลอื่นโดยผิดกฎหมายให้เขาเสียหายถึงแก่ ชีวิตก็ดี แก่ร่างกายก็ดี อนามัยก็ดี เสรีภาพก็ดีทรัพย์สินหรือสิทธิอย่างหนึ่งอย่างใดก็ดี ท่านว่าผู้นั้นทำละเมิดจำต้องใช้ค่าสินไหมทดแทนเพื่อการนั้น
มาตรา 421 การใช้สิทธิซึ่งมีแต่จะให้เกิดเสียหายแก่บุคคลอื่นนั้น ท่านว่าเป็นการอันมิชอบด้วยกฎหมาย
มาตรา 422 ถ้าความเสียหายเกิดแต่การฝ่าฝืนบทบังคับแห่งกฎหมายใดอันมีที่ประสงค์เพื่อจะ ปกป้องบุคคลอื่นๆ ผู้ใดทำการฝ่าฝืนเช่นนั้น ท่านให้สันนิษฐานไว้ก่อนว่าผู้นั้นเป็นผู้ผิด
พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 ประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม 113 ตอนที่ 60 ก วันที่ 14 พฤศจิกายน 2539
มาตรา 5 หน่วยงานของรัฐต้องรับผิดต่อ ผู้เสียหายในผลแห่งละเมิดที่เจ้าหน้าที่ของตนได้กระทำในการปฏิบัติ หน้าที่ ในกรณีนี้ผู้เสียหายอาจฟ้องหน่วยงานของรัฐดังกล่าวได้โดยตรง แต่จะฟ้องเจ้าหน้าที่ไม่ได้
ถ้าการละเมิดเกิดจากเจ้าหน้าที่ซึ่งไม่ได้สังกัดหน่วยงานของรัฐแห่งใดให้ถือว่ากระทรวงการคลังเป็นหน่วยงานของ รัฐที่ต้องรับผิดตามวรรคหนึ่ง
มาตรา 8 ในกรณีที่หน่วยงานของรัฐต้องรับผิดใช้ค่าสินไหม ทดแทนแก่ผู้เสียหายเพื่อการละเมิดของเจ้าหน้าที่ ให้หน่วยงานของรัฐมีสิทธิเรียกให้เจ้าหน้าที่ผู้ทำละเมิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทน ดังกล่าวแก่หน่วยงานของรัฐได้ ถ้าเจ้าหน้าที่ได้กระทำการนั้นไปด้วยความจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง
สิทธิเรียกให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามวรรคหนึ่งจะมีได้เพียงใดให้คำนึงถึงระดับความร้ายแรงแห่งการกระทำและ ความเป็นธรรมในแต่ละกรณีเป็นเกณฑ์โดยมิต้องให้ใช้เต็มจำนวนของความเสียหายก็ได้
ถ้าการละเมิดเกิดจากความผิดหรือความบกพร่องของหน่วยงานของรัฐหรือระบบการดำเนินงานส่วนรวม ให้หัก ส่วนแห่งความรับผิดดังกล่าวออกด้วย
ในกรณีที่การละเมิดเกิดจากเจ้าหน้าที่หลายคน มิให้นำหลักเรื่องลูกหนี้ร่วมมาใช้บังคับและเจ้าหน้าที่แต่ละคนต้อง รับผิดใช้ค่าสินไหมทดแทนเฉพาะส่วนของตนเท่านั้น
มาตรา 10 ในกรณีที่เจ้าหน้าที่เป็นผู้กระทำละเมิดต่อ หน่วยงานของรัฐไม่ว่าจะเป็นหน่วยงานของรัฐที่ผู้นั้นอยู่ในสังกัดหรือไม่ ถ้าเป็นการกระทำในการปฏิบัติหน้าที่การเรียกร้อง ค่าสินไหมทดแทนจากเจ้าหน้าที่ให้นำบทบัญญัติมาตรา 8 มาใช้บังคับโดยอนุโลม แต่ถ้ามิใช่การกระทำในการปฏิบัติ หน้าที่ให้บังคับตามบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
สิทธิเรียกร้องค่าสินไหมทดแทนจากเจ้าหน้าที่ทั้งสองประการตามวรรคหนึ่ง ให้มีกำหนดอายุความสองปีนับแต่วันที่ หน่วยงานของรัฐรู้ถึงการละเมิดและรู้ตัวเจ้าหน้าที่ ผู้จะพึงต้องใช้ค่าสินไหมทดแทน และกรณีที่หน่วยงานของรัฐ เห็นว่า เจ้าหน้าที่ผู้นั้นไม่ต้องรับผิด แต่กระทรวงการคลังตรวจสอบแล้วเห็นว่าต้องรับผิด ให้สิทธิเรียกร้องค่าสินไหมทดแทนนั้นมี กำหนดอายุความหนึ่งปีนับแต่วันที่หน่วยงานของรัฐมีคำสั่งตามความเห็นของกระทรวงการคลัง
4. วิจารณ์เห็นพ้อง
1. ผู้ฟ้องคดี ฟ้องต่อศาลปกครองชั้นต้น ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่ง
1.1 ให้เพิกถอนคำสั่งยกเลิกการประมูลฯ และคำสั่งยืนยันการยกเลิกการประมูล และมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีเข้าทำสัญญาจ้างเหมา
1.2 ให้ระงับการประมูลงานจ้างเหมาฯไว้เป็นการชั่วคราวจนกว่าคดีจะถึงที่สุด
ศาลปกครองชั้นต้นมีคำสั่งยกคำขอกำหนดมาตรการหรือวิธีการคุ้มครองเพื่อบรรเทาทุกข์ชั่วคราวก่อนการพิพากษา และ พิพากษายกฟ้อง
2. ศาลปกครองสูงสุดมีประเด็นวินิจฉัยว่า คำสั่งยกเลิกการประมูลฯ และ คำสั่งยืนยันการยกเลิกการประมูล ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่
ศาลพิเคราะห์แล้ว เห็นว่า คดีมีข้อพิจารณาตามคำอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดีว่า ผู้ฟ้องคดีมีคุณสมบัติเป็นผู้มีสิทธิเสนอราคาตามประกาศสำนักงานประปาเขต 10 หรือไม่ เห็นว่า ตามประกาศข้างต้น ข้อ 5 และ เอกสารท้ายประกาศ ข้อ 2.5 ได้กำหนดคุณสมบัติของผู้มีสิทธิเสนอราคาไว้ แต่ผู้ฟ้องคดีไม่ได้แสดงให้เห็นว่าเป็นผู้มีประสบการณ์ในงานที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการน้ำสูญเสียแต่อย่างใด จึงขาดคุณสมบัติ อุทธรณ์ฟังไม่ขึ้น
ส่วนที่ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์ว่าคณะกรรมการจัดหาโดยวิธีการประมูลฯได้ประกาศว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีคุณสมบัติครบถ้วน และเป็นผู้ชนะการประมูล ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 จึงไม่อาจมีคำสั่งยกเลิกการประมูล คำสั่งจึงไม่ชอบ เห็นว่า ประกาศกระทรวงการคลังฯ ข้อ 16 และ ข้อ 20 วรรคสาม ได้กำหนดกระบวนการไว้ชัดเจน คณะกรรมการดำเนินการประมูลฯมีเพียงอำนาจดำเนินการพิจารณากลั่นกรองข้อเท็จจริงและข้อระเบียบที่เกี่ยวข้อง แล้วเสนอความเห็นเพื่อประกอบการตัดสินใจของหัวหน้าส่วนราชการ (ผู้อำนวยการประปาเขต 10) ในการใช้ “ดุลพินิจ” พิจารณาสั่งการ ซึ่งเป็นอำนาจของหัวหน้าส่วนราชการ ตามระเบียบสำนักนายกว่าด้วยการพัสดุฯ ข้อ 65(1) ดังนั้น หัวหน้าส่วนราชการ อาจใช้ดุลพินิจที่แตกต่างจากคณะกรรมการดำเนินการประมูลได้ โดยต้องมีเหตุผลเพียงพอประกอบการใช้ดุลพินิจดังกล่าว เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 พิจารณาแล้วเห็นว่าผู้ฟ้องคดีขาดคุณสมบัติตามประกาศสำนักงานประปาเขต 10 จึงมีอำนาจออกคำสั่งยกเลิกการประมูลได้
เมื่อศาลวินิจฉัยแล้วว่าผู้ฟ้องคดีขาดคุณสมบัติ คำสั่งให้ยกเลิกการประมูลฯจึงเป็นการใช้ดุลพินิจที่ชอบด้วยกฎหมายแล้ว อุทธรณ์ฟังไม่ขึ้น ที่ศาลปกครองชั้นต้นพิพากษายกฟ้องชอบแล้ว ศาลปกครองสูงสุดเห็นพ้องด้วย
3. หลักการใช้อำนาจ
อำนาจในการพิจารณาเพื่อสั่งจ้างของ “ผู้อำนวยการประปาเขต 10” เป็น อำนาจ “ดุลพินิจ” มิใช่ อำนาจ “ผูกพัน” แต่อย่างใด เนื่องจาก ผู้ฟ้องคดีได้แสดงเอกสารและข้อมูลเพื่อประกอบการตัดสินใจของผู้มีอำนาจสั่งจ้าง โดยพยายามแสดงหลักฐานว่าเป็นผู้มีคุณสมบัติ และ ได้ดำเนินการตามขั้นตอนของการประมูลด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์แล้ว แต่ปรากฏว่า ผู้ฟ้องคดี ไม่สามารถแสดงหลักฐานให้ได้ว่าเป็นผู้มีผลงานครบตามเงื่อนไขที่จะเป็นผู้ผ่านคุณสมบัติเป็นผู้เสนอราคา
4. หลักการใช้อำนาจปฏิบัติราชการแทน
ผู้อำนวยการกองบริหารทั่วไป สำนักงานประปาเขต 10 เป็นหัวหน้าเจ้าหน้าที่พัสดุของสำนักประปาเขต 10 ซึ่งตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. 2549 ข้อ 8(3) ตำแหน่ง หัวหน้าเจ้าหน้าที่พัสดุ จะเป็น คณะกรรมการดำเนินการประมูลโดยตำแหน่ง (หัวหน้าเจ้าหน้าที่พัสดุ เป็น กรรมการและเลขานุการโดยตำแหน่ง) ได้ดำเนินการ “ปฏิบัติราชการแทน” ผู้อำนวยการประปาเขต 10 ในการแจ้งผู้ฟ้องคดีว่าไม่มีคุณสมบัติฯ ตามหนังสือลงวันที่ 3 กุมภาพันธ์ 2549 ถือเป็นการ “รับมอบอำนาจ” ตามหลักการบริหารราชการที่ผู้เป็นหัวหน้าส่วนราชการ(ผู้อำนวยการประปาเขต 10) สามารถมอบอำนาจให้ผู้อื่น (ผู้อำนวยการกองบริหารทั่วไป สำนักงานประปาเขต 10 ) โดยทำเป็นหนังสือให้ปฏิบัติราชการแทนตนได้
5. หลักการตรวจสอบควบคุม
ตามประกาศกระทรวงการคลัง เรื่อง หลักเกณฑ์การซื้อและการจ้างโดยการประมูลด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์ ลงวันที่ 13 มกราคม 2548 ข้อ 20 วรรคสาม ระบุว่า “ในกรณีที่มีผู้ค้าผ่านการคัดเลือกหนึ่งราย หรือมีผู้เสนอราคาในการประมูลหนึ่งรายให้คณะกรรมการดำเนินการประมูลเสนอต่อหัวหน้าส่วนราชการเพื่อยกเลิกการประมูล แต่ถ้าคณะกรรมการดำเนินการประมูลเห็นว่า มีความจำเป็นที่จะต้องดำเนินการซื้อหรือจ้างต่อไป ให้คณะกรรมการดำเนินการประมูลต่อรองราคากับผู้ค้ารายนั้นแล้วเสนอหัวหน้าส่วนราชการต่อไป”
ข้อเท็จจริง คือ คณะกรรมการดำเนินการประมูล ไม่ได้เสนอให้มีการยกเลิกการประมูล และ คณะกรรมการฯ ไม่ได้ใช้ “ดุลพินิจ” พิจารณาถึงเหตุความจำเป็นที่จะต้องดำเนินการจ้างต่อไป แต่ได้เสนอควรรับราคาของผู้ฟ้องคดี เนื่องจากต่ำกว่าราคากลาง และ มีคุณสมบัติถูกต้อง ซึ่งต่อมา ผู้มีอำนาจสั่งจ้าง (ผู้อำนวยการประปาเขต 10) ได้ยกเลิกการประมูล เนื่องจากผู้ฟ้องคดีไม่ผ่านคุณสมบัติ
การดำเนินการตามกระบวนการของ “คณะกรรมการดำเนินการประมูลฯ” เพื่อเสนอความเห็นให้เจ้าที่ผู้ทำคำสั่งทางปกครอง ถูกต้องแล้ว เพราะ คณะกรรมการดำเนินการประมูลได้พิจารณาตามที่กำหนดในประกาศกระทรวงการคลัง ฯ ข้อ 16 และ ข้อ 20 วรรคสามแล้ว เนื่องจากหลักการพิจารณาของคณะกรรมการดำเนินการประมูลฯ ใช้หลักการพิจารณาที่ว่า “ต้องเปิดโอกาสให้มีผู้เข้ามาเสนอราคาอย่างกว้างขวาง” มิใช่การล็อคสเปค หรือกีดกัน ด้วยวิธีการต่าง ๆ แม้ปรากฏว่า ผู้มีอำนาจสั่งซื้อสั่งจ้าง ได้สั่งยกเลิกการประมูล เพราะถือว่า การที่คณะกรรมการดำเนินการประมูลฯ ได้กลั่นกรองพิจารณาในระดับหนึ่งแล้ว แม้จะมิใช่เป็นการออกคำสั่งทางปกครอง แต่ก็เป็นการดำเนินการตามกระบวนการเพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครอง (เป็นการพิจารณาทางปกครอง)
6. หลักความเสมอภาค และหลักนิติรัฐ
การพิจารณาของคณะกรรมการดำเนินการประมูลฯ ตามหลักการที่ว่า “ต้องเปิดโอกาสให้มีผู้เข้ามาเสนอราคาอย่างกว้างขวาง” โดยมิใช่การล็อคสเปค หรือกีดกัน ด้วยวิธีการต่าง ๆ นั้น ในระบบสังคมไทยปัจจุบันยังคงมีปรากฏการณ์ต่าง ๆ ได้แก่ ลัทธิ“บริโภคนิยม” (consumerism) ในสังคม ที่ไม่รู้จักคำว่า “พอ” กระแส “ตุลาการภิวัฒน์” (judicial reviews) ที่มุ่งตีความกฎหมายต่าง ๆ ตามตัวบทกฎหมาย โดยมิได้ดูถึง “บริบท” (context)ของสังคม ปรากฏการณ์ “ฮั้วประมูลงาน” ของผู้รับจ้าง โดยมีข้าราชการ หรือ เจ้าหน้าที่ของรัฐรู้เห็นเป็นใจ หรือ อาศัยช่องทาง หรือ ช่องว่างของระเบียบกฎหมายในการดำเนินการ อยู่ทั่วไป ทำให้หน่วยงานของรัฐ และหรือ เจ้าหน้าที่ของรัฐ เสียเปรียบ หรือ อาจได้รับความเสียหาย ไม่ว่าจะเป็นเสียด้านกระบวนการ จริยธรรม ความเสียโอกาส เสียงบประมาณ ฯลฯ
ฉะนั้น การเปิดโอกาสให้ผู้รับจ้างเข้ามาเสนองานจ้าง อย่างกว้างขวาง ต้องมีมาตรการตรวจสอบ และ มาตรการในการพิทักษ์รักษาผลประโยชน์ของทางราชการ และประโยชน์สาธารณะ ไว้อย่างพอเหมาะพอควรด้วย
5. วิจารณ์เห็นแย้ง
1. หลักความเสมอภาค และหลักการใช้อำนาจเพื่อปกป้องคุ้มครองสิทธิเสรีภาพและประโยชน์
วงเงินที่ผู้ฟ้องคดีฟ้องสูงถึง 16,546,480 บาท หากมีการละเมิด ต้องมีผู้รับผิดชอบ คือ
1.1 กรณีเจ้าหน้าที่ ได้กระทำในการปฏิบัติ หน้าที่นั้นไปด้วยความจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง ก็ฟ้องเรียกค่าเสียหายต่อหน่วยงานของรัฐ (การประปาส่วนภูมิภาค) ตาม มาตรา 5 และ มาตรา 8 แห่ง พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539
1.2 ถ้าการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่มิใช่การกระทำ ในการปฏิบัติหน้าที่ เจ้าหน้าที่ต้องรับผิดในการนั้นเป็นการเฉพาะตัว ในกรณีนี้ผู้เสียหาย อาจฟ้องเจ้าหน้าที่ได้โดยตรง แต่จะฟ้องหน่วยงานของรัฐไม่ได้ ตาม มาตรา 6 แห่ง พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539
2. กรณีศาลปกครองสูงสุดเห็นพ้องด้วยศาลปกครองชั้นต้น ถือว่าคดีถึงที่สุดแล้ว ถือว่าหน่วยงานของรัฐ และหรือ เจ้าหน้าที่ของรัฐ ได้กระทำการออกคำสั่งทางปกครองโดยชอบแล้ว แต่ผู้ฟ้องคดีสามารถยื่นฟ้องเรียกค่าเสียหายทางแพ่งต่อคณะกรรมการดำเนินการประมูลฯ ได้ ตามหลักประมวลกฎหมายแพ่ง มาตรา 420 ว่าด้วยละเมิด เนื่องจากเป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี ทำให้ได้รับความเสียหายทางแพ่ง
หากว่าคณะกรรมการดำเนินการประมูลฯ มีความเห็นยกเลิกการประมูลเสียแต่แรก ถือว่าไม่มีการละเมิดใด
3. หลักการใช้อำนาจ
ผู้อำนวยการกองบริหารทั่วไป สำนักงานประปาเขต 10 เป็นหัวหน้าเจ้าหน้าที่พัสดุของสำนักประปาเขต 10 ซึ่งตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. 2549 ข้อ 8(3) ตำแหน่ง หัวหน้าเจ้าหน้าที่พัสดุ จะเป็น คณะกรรมการดำเนินการประมูลโดยตำแหน่ง (หัวหน้าเจ้าหน้าที่พัสดุ เป็น กรรมการและเลขานุการโดยตำแหน่ง) ได้ดำเนินการ “ปฏิบัติราชการแทน” ผู้อำนวยการประปาเขต 10 ในการแจ้งผู้ฟ้องคดีว่าไม่มีคุณสมบัติฯ ตามหนังสือลงวันที่ 3 กุมภาพันธ์ 2549 ถือเป็นการ “รับมอบอำนาจ” ที่ไม่ถูกต้องตามหลักการบริหารราชการที่ผู้เป็นหัวหน้าส่วนราชการ(ผู้อำนวยการประปาเขต 10) จะสามารถมอบอำนาจให้ผู้อื่น (ผู้อำนวยการกองบริหารทั่วไป สำนักงานประปาเขต 10 ) โดยทำเป็นหนังสือให้ปฏิบัติราชการแทนตนได้ เพราะ วงเงินที่สูงถึง 16,546,480 บาท แม้ว่า อำนาจของหัวหน้าส่วนราชการเกี่ยวกับการพัสดุจะมีอำนาจไม่เกิน 50,000,000 บาท ก็ตาม ซึ่งหัวหน้าส่วนราชการในที่นี้หมายถึง “ผู้ว่าการประปาส่วนภูมิภาค” เท่านั้น แต่ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3 มีตำแหน่งเพียง “ผู้อำนวยการกองบริหารทั่วไป สำนักงานประปาเขต 10” แต่ได้ปฏิบัติราชการแทน “ผู้อำนวยการประปาเขต 10” ฉะนั้น การมอบอำนาจเป็นหนังสือที่ชัดแจ้งจากผู้ว่าการประปาส่วนภูมิภาค ให้แก่ผู้อำนวยการประปาเขต 10 ในการปฏิบัติราชการแทน จึงสิ้นสุดเพียงผู้อำนวยการประปาเขต 10 เท่านั้น เพราะตามหลักทั่วไป “ผู้ที่รับมอบอำนาจมาแล้ว ห้ามมอบอำนาจต่อ” และ หากมีการมอบอำนาจให้ปฏิบัติราชการจริง โดยคำนึงถึงประโยชน์สาธารณะ หรือการอำนวยความสะดวก (ตามวิสัยทัศน์ที่ว่า "กปภ. จะเป็นองค์กรชั้นดีเพื่อปวงชน ที่ให้บริการน้ำประปาอย่างมีคุณภาพทั่วถึง และได้มาตรฐาน" และ “บริการถูกใจ ยืนหยัดในคุณภาพ”) ก็ต้องพิจารณาถึงความเหมาะสมอื่น ๆ เช่น วุฒิ ฐานะ ตำแหน่ง ของผู้ที่จะรับมอบอำนาจ หรือ วงเงินงบประมาณนั้น ๆ ด้วย มิเช่นนั้น ต้องมีระเบียบ กฎหมายยกเว้นการมอบอำนาจดังกล่าวไว้อย่างชัดแจ้ง
5. หลักการตรวจสอบการใช้อำนาจ ,ให้โอกาสโต้แย้ง และหลักของการได้สัดส่วน
การดำเนินการประมูลด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์ (e-Auction) ระเบียบฯ เริ่มใช้บังคับ ตั้งแต่ 1 กุมภาพันธ์ 2549 ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. 2549 แต่สำนักงานประปาเขต 10 ได้มีประกาศให้มีการประมูลฯ ลงวันที่ 10 พฤศจิกายน 2548 ซึ่งได้ดำเนินการก่อนที่ระเบียบจะใช้บังคับ และ ผู้อำนวยการกองบริหารทั่วไป สำนักงานประปาเขต 10 ปฏิบัติราชการแทน ผู้อำนวยการประปาเขต 10 ได้แจ้งผู้ฟ้องคดีว่าผู้ฟ้องคดีไม่ผ่านคุณสมบัติตามประกาศฯ ข้อ 2.5 จึงยกเลิกการประมูล ตามหนังสือลงวันที่ 3 กุมภาพันธ์ 2549 และ ผู้อำนวยการประปาเขต 10 ได้แจ้งเป็นหนังสือยืนยันคำสั่งยกเลิกการประมูล ตามหนังสือลงวันที่ 22 กุมภาพันธ์ 2549 มีข้อสังเกตว่าเป็นระยะเวลาที่ไล่เลี่ยกับการเริ่มบังคับใช้ระเบียบฯว่าด้วยการพัสดุด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ ถึงแม้ว่า ในการดำเนินการประมูลนั้น จะได้ดำเนินการมาก่อนตามประกาศกระทรวงการคลัง เรื่อง หลักเกณฑ์การซื้อและการจ้างโดยการประมูลด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์ ลงวันที่ 13 มกราคม 2548 ซึ่งเริ่มใช้บังคับมาตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม พ.ศ. 2548
เห็นว่า การดำเนินการของเจ้าหน้าที่เพื่อออกคำสั่งทางการปกครอง อยู่ในระยะหัวเลี้ยวหัวต่อของการบังคับใช้ตามระเบียบสั่งการใหม่ ทำให้แนวทางปฏิบัติ หรือ การพิจารณาดำเนินการ ไม่มีมาตรฐานอ้างอิงได้ชัดเจน ฉะนั้น ต้องเปิดโอกาสให้ผู้ถูกฟ้องคดีดำเนินการหรือโต้แย้งเกี่ยวกับเรื่องนี้ได้ตามสมควร
บรรณานุกรม
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม 124 ตอนที่ 47 ก วันที่ 24 สิงหาคม 2550
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม 116 ตอนที่ 94 ก หน้า 1 วันที่ 10 ตุลาคม 2542
พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม 113 ตอนที่ 60 ก หน้า 1 วันที่ 14 พฤศจิกายน 2539
พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 ประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม 113 ตอนที่ 60 ก วันที่ 14 พฤศจิกายน 2539
พระราชบัญญัติการประปาส่วนภูมิภาค พ.ศ. 2522 ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เล่ม 96 ตอนที่ 26 (1 พ) ลงวันที่ 27 กุมภาพันธ์ 2522
พระราชกฤษฎีกากำหนดหน่วยงานของรัฐตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ.2522 พ.ศ.2529 ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เล่ม 103 ตอนที่ 139 ลงวันที่ 7 สิงหาคม 2529
ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 ลงวันที่ 20 มกราคม 2535 ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เล่ม 109 ตอนที่ 7 ลงวันที่ 31 มกราคม 2535
ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. 2549 ลง 31 มกราคม 2549 ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เล่ม 123 ตอนที่ พิเศษ 15 ง. ลงวันที่ 31 มกราคม 2549
ประกาศกระทรวงการคลัง เรื่อง หลักเกณฑ์การซื้อและการจ้างโดยการประมูลด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์ ลงวันที่ 13 มกราคม 2548 ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เล่ม 122 ตอนที่ พิเศษ 21 ง. ลงวันที่ 11 มีนาคม 2548
ประกาศสำนักงานประปาเขต 10 เรื่อง ประมูลงานจ้างเหมาก่อสร้างงานจ้างเหมาติดตั้ง DMA และปรับปรุงเส้นท่อเพื่อลดน้ำสูญเสีย โครงการประปากำแพงเพชร ด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์ (e-Auction) ลง 10 พฤศจิกายน 2548 และ เอกสารประมูลฯท้ายประกาศ
ประมวลกฎมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ 2 (หนี้) ลักษณะ 5 ละเมิด หมวด 1 ความรับผิดเพื่อละเมิด
เวบไซต์การประปาส่วนภูมิภาค http://www.pwa.co.th/#topmenu
เวบไซต์ระบบการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ http://www.gprocurement.go.th/wps/portal/index_EGP
เวบไซต์ราชกิจจานุเบกษา http://www.ratchakitcha.soc.go.th/RKJ/announce/search.jsp
เวบไซต์ศาลปกครอง http://www.admincourt.go.th/00_web/
เวบไซต์สำนักงานกฎหมายพีศิริ ทนายความ http://www.peesirilaw.com/
การใช้อำนาจในการสั่งยกเลิกการประมูล
http://www.admincourt.go.th/00_web/09_academic/document/05_case/070653.pdf
นายณัฐพล ลือสิงหนาท พนักงานคดีปกครองปฏิบัติการ
กลุ่มเผยแพร่ข้อมูลทางวิชาการและวารสาร
สำนักวิจัยและวิชาการ สำนักงานศาลปกครอง