ผมขออนุญาต ศ. ดร. ภาวิช ทองโรจน์ ขอนำบทความของท่านมาลงเผยแพร่ดังต่อไปนี้

 

สภามหาวิทยาลัยกับหลักการบรรษัทภิบาล1
 

ศาสตราจารย์ ดร.ภาวิช  ทองโรจน์
รองประธานคณะกรรมการการอุดมศึกษา
นายกสภามหาวิทยาลัยราชภัฏกาฬสินธุ์ และ มหาวิทยาลัยนครพนม

อดีตเลขาธิการคณะกรรมการการอุดมศึกษา
อธิการบดีเกียรติคุณมหาวิทยาลัยมหาสารคาม
อดีตคณบดีคณะเภสัชศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

Email: [email protected]


          เมื่อพิจารณาบทบาทของสภามหาวิทยาลัย  เราอาจนึกถึงอำนาจและหน้าที่ ที่ถูกกำหนดไว้ในกฎหมายที่เกี่ยวข้องในแต่ละกรณี เช่น ในพระราชบัญญัติของมหาวิทยาลัยต่างๆ ที่เป็นของรัฐ  และพระราชบัญญัติสถาบันอุดมศึกษาเอกชน เป็นต้น  ซึ่งจะมีการรวบรวมขึ้นมาเป็นมาตราหนึ่งของกฎหมายโดยเฉพาะ มีสาระสำคัญที่แสดงถึงหลักการแห่งอำนาจหน้าที่นั้นโดยรวม ว่า สภามหาวิทยาลัยมีหน้าที่ในการ “ควบคุมดูแล” กิจการทั่วไปของมหาวิทยาลัย  โดยวิธีการควบคุมดูแลนั้น ได้ประมวลไว้เป็นข้อๆ ในมาตรานั้น รวมแล้วจะมีประมาณยี่สิบข้อ  นอกไปจากนั้น สภามหาวิทยาลัยยังมีอำนาจหน้าที่นอกเหนือไปจากที่กำหนดในมาตราหลักนี้ ที่ไปปรากฏสอดแทรกอยู่ในส่วนต่างๆ ของกฎหมายฉบับเดียวกัน  รวมทั้งบทบาทหน้าที่เพิ่มเติมบางส่วนยังไปมีระบุไว้ในกฎหมายอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องอีกด้วย เช่น พระราชบัญญัติข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา  ที่ระบุว่า สภามหาวิทยาลัยมีหน้าที่ในการบริหารบุคคลของมหาวิทยาลัยของรัฐด้วย  และที่เพิ่มเติมขึ้นไปจากนั้น คือในกระบวนการควบคุมดูแลในส่วนอื่นๆ ยังเลี่ยงไม่พ้นที่สภามหาวิทยาลัยจะต้องมีส่วนเข้าไปเกี่ยวข้องกับการบังคับใช้กฎหมายว่าด้วยการบริหารกิจการบ้านเมืองอีกหลายฉบับ ที่มหาวิทยาลัยมักมีโอกาสเข้าข่ายที่จะต้องอยู่ภายใต้บังคับในแต่ละกรณีด้วย  เช่น กฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ในกรณีที่มหาวิทยาลัยต้องทำนิติกรรมสัญญาต่างๆ  หรือกฎหมายที่ควบคุมพฤติกรรมของทั้งส่วนของมหาวิทยาลัยในฐานะนิติบุคคล และผู้บริหารมหาวิทยาลัยในฐานะบุคคลด้วย  เช่น  กฎหมายอาญา  กฎหมายว่าด้วยการปกครอง  กฎหมายแรงงาน  หรือ กฎหมายเกี่ยวกับการทุจริตประพฤติมิชอบด้านต่างๆ  

          อย่างไรก็ดี กฎหมายทั้งหลายเท่าที่ได้ยกตัวอย่างมาเป็นเพียงมาตรการหลักในการควบคุมดูแลมหาวิทยาลัยเท่านั้น  ในทางปฏิบัติ ยังมีมาตรการอื่นๆ ที่แม้อาจไม่ได้ตราเป็นกฎหมายแต่ก็ส่งผลอย่างชัดเจนต่อการดำเนินกิจการของมหาวิทยาลัย เช่นหลักเกณฑ์แนวปฏิบัติด้านการประกันคุณภาพการศึกษา  การวิจัย และการดำเนินกิจการอื่นๆ  เมื่อประมวลหลักการทั้งหลายเข้าด้วยกัน ทั้งที่เป็นกฎหมายและหลักอื่นๆ ก็จะเห็นว่า แท้ที่จริงแล้วการควบคุมดูแลกิจการของมหาวิทยาลัยต้องยึดหลัก “ธรรมาภิบาล” (Good Governance) เป็นสำคัญนั่นเอง

 

1 เอกสารประกอบการประชุมวิชาการ เรื่อง "บทบาทของกรรมการสภามหาวิทยาลัยในการปฏิรูปอุดมศึกษาไทย " จัดโดย ที่ประชุมกรรมการสภามหาวิทยาลัยแห่งประเทศไทย ร่วมกับสำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษา ณ ศูนย์ประชุม สถาบันวิจัยจุฬาภรณ์ วันที่ 19 กรกฎาคม 2553

 

          จะเห็นได้ว่า การควบคุมดูแลให้มหาวิทยาลัยปฏิบัติหน้าที่ตามที่ควรจะเป็นนั้น เป็นกระบวนการที่จะต้องมีการดูแลอย่างใกล้ชิด  มีหลักปฏิบัติที่เป็นที่ยอมรับกันอย่างชัดเจน  สภามหาวิทยาลัยจึงเป็นคณะบุคคลที่มีความสำคัญเป็นอย่างยิ่ง  โดยเฉพาะในสถานการณ์ปัจจุบัน การกำกับดูแลกิจการของมหาวิทยาลัยได้เน้นการให้ความเป็นอิสระ  โดยมุ่งหวังว่าความเป็นอิสระนั้นจะนำมาซึ่งความคล่องตัวและประสิทธิภาพขององค์กร ซึ่งจะส่งผลบวกถึงพัฒนาการทางการศึกษาของมหาวิทยาลัยในที่สุด  หลักการของความเป็นอิสระนั้น มีความหมายว่า ยอมให้มหาวิทยาลัยอยู่นอกกฎระเบียบของการบริหารราชการโดยปกติ  และไม่อยู่ภายใต้การสั่งการโดยตรงของหน่วยงานที่อาจจัดว่าเป็น “หน่วยเหนือ” ใดๆ    ในขณะเดียวกัน สังคมก็มีความคาดหวัง –รวมทั้งมีความชอบธรรม  ที่จะได้ประโยชน์อันพึงประสงค์จากผลผลิตของมหาวิทยาลัยในฐานะที่เป็นกลไกหลักในการพัฒนาทุนมนุษย์ที่มีความรู้ความชำนาญระดับสูง  รวมทั้งในฐานะที่เป็นคลังสมองในการพัฒนาทุนทางปัญญาให้แก่ชาติ  เพราะหากมหาวิทยาลัยไม่สามารถบรรลุถึงพันธกิจที่สำคัญนี้ได้ก็จะเกิดภยันตรายอันใหญ่หลวงจากการที่มหาวิทยาลัยล้มเหลวในการปฏิบัติหน้าที่อันสำคัญในการสร้างศักยภาพที่จะนำชาติให้อยู่รอดได้  โดยเฉพาะอย่างยิ่งในโลกยุคปัจจุบันที่ความรู้ได้กลายเป็นพลังอำนาจของชาติอย่างแท้จริง  ในความเป็นอิสระของมหาวิทยาลัยจึงจะต้องมีกลไกคอยควบคุม  ทั้งนี้เพื่อให้มหาวิทยาลัยดำเนินการด้วยความรับผิดชอบในการปฏิบัติพันธกิจให้ได้ตามความคาดหวัง  กลไกนั้น คือบทบาทหน้าที่ทั้งมวลของสภามหาวิทยาลัย  

          สภามหาวิทยาลัยจึงทำหน้าที่เป็นตัวแทนของสังคมที่จะกำกับดูแลให้มหาวิทยาลัยปฏิบัติหน้าที่ตามภารกิจที่สังคมได้มอบหมาย  เป็นเสมือนรอยต่อหรือจุดเชื่อมระหว่างมหาวิทยาลัยกับสังคมภายนอก  ที่จะสะท้อนความต้องการจากสังคมภายนอกเข้ามาสู่มหาวิทยาลัย และดูแลให้มหาวิทยาลัยดำเนินการให้บรรลุเป้าหมายตามวัตถุประสงค์  ในการปฏิบัติหน้าที่เช่นนี้ สภามหาวิทยาลัยจึงต้องมีองค์ประกอบที่จำเป็นต่างๆ  เช่น ต้องมีโครงสร้างที่เหมาะสม  มีเครื่องมือและกระบวนการต่างๆ ที่จะเอื้อต่อการควบคุมดูแลมหาวิทยาลัยอย่างมีประสิทธิภาพ  แต่ที่สำคัญที่สุด คือ สภามหาวิทยาลัยต้องมีความตระหนักรู้ และมีทัศนคติที่ถูกต้อง ว่าหากมหาวิทยาลัยปฏิบัติหน้าที่ไม่สอดคล้องกับพันธกิจ ความเสียหายก็จะเกิดแก่ประเทศชาติ   สภามหาวิทยาลัยจึงเป็นความหวังและเป็นปราการทางยุทธศาสตร์ด่านแรกที่สังคมและประเทศชาติฝากไว้ให้ทำหน้าที่กำกับดูแลมหาวิทยาลัยให้ช่วยนำพาชาติไปสู่ความเข้มแข็ง

          การควบคุมดูแล น่าจะตรงกับคำภาษาอังกฤษว่า Governance ซึ่งในภาษาไทยเรามักเห็นการใช้คำว่า “อภิบาล” ไปรวมกับคำอื่นๆ   และเป็นศัพท์ที่เราได้ยินกันมากขึ้นในทฤษฎีการบริหารองค์กรในปัจจุบัน   โดยเฉพาะอย่างยิ่งสำหรับองค์กรที่รับสิทธิจากสังคมไปประกอบกิจการต่างๆ โดยกิจการและผลผลิตมีผลกระทบต่อสังคมในวงกว้าง   ในแง่นี้ หลักการในการควบคุมดูแลสำหรับมหาวิทยาลัยก็จะไม่ต่างไปจากการควบคุมดูแลองค์กรทั้งหลาย  

 

บรรษัทภิบาลกับระบบการควบคุมดูแลมหาวิทยาลัย

 

          องค์กรที่มักถูกยกเป็นต้นแบบของระบบการบริหารจัดการรวมทั้งการควบคุมดูแลมักจะอ้างถึงองค์กรธุรกิจภาคเอกชน  โดยเฉพาะอย่างยิ่ง บริษัทมหาชน ที่อยู่ในตลาดหลักทรัพย์  ทั้งนี้เพราะองค์กรทางธุรกิจเหล่านี้เกิดขึ้นภายใต้เงื่อนไขของกติกาของสังคมที่ยอมให้มีการระดมทุนจากผู้ถือหุ้นไปเป็นทุนในการประกอบกิจการ  ดังนั้น สังคมจึงจำเป็นที่จะต้องมีหลักการที่เป็นเงื่อนไขกติกาที่ให้หลักประกันว่า บริษัทเหล่านั้นจะต้องดำเนินการโดยถูกต้องและมีความรับผิดชอบต่อมหาชนซึ่งเป็นเจ้าของสิทธิในการประกอบการ และได้มอบสิทธิให้แก่บริษัทนั้นๆ ไป โดยกระบวนการทางกฎหมายในการจัดตั้งบริษัท  และที่สำคัญที่สุด คือต้องรับผิดชอบต่อผู้ถือหุ้นซึ่งเป็นผู้มีส่วนได้ส่วนเสียสำคัญในการให้ทุนซึ่งเป็นปัจจัยสำคัญในการดำเนินการแก่บริษัทโดยคาดหวังผลประโยชน์ที่จะเกิดจากการลงทุนนั้น   ดังนั้น เพื่อให้เกิดหลักประกันในการดำเนินงานที่ถูกต้องของบริษัทมหาชน  จึงจำเป็นต้องมีระบบในการกำกับดูแลบริษัทเหล่านี้ รวมทั้งมีกลไกและเครื่องมือที่เหมาะสม  ซึ่งหากระบบดำเนินการไปโดยถูกต้องแล้ว ในภาพรวมก็จะเกิดความเจริญทางเศรษฐกิจอันจะส่งผลถึงความเจริญของประเทศชาติในที่สุด 

          ระบบการกำกับดูแลบริษัทมหาชนได้แก่ ตลาดหลักทรัพย์ ซึ่งเป็นแหล่งระดมทุนเพื่อเอื้อโอกาสให้แต่ละบริษัทมีทุนอันเป็นปัจจัยสำคัญในการดำเนินกิจการ  และมีองค์กรที่ทำหน้าที่ควบคุมกำกับดูแล  ได้แก่ สำนักงานกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ก.ล.ต.)   ซึ่งมีกลไกและเครื่องมือในการกำกับอันได้แก่กฎหมายและกฎระเบียบหรือหลักเกณฑ์ แนวปฏิบัติ ต่างๆ ที่ ก.ล.ต. เป็นผู้กำหนด  แนวปฏิบัติที่ ก.ล.ต. ถือว่าเป็นเครื่องมืออันทรงประสิทธิภาพอย่างยิ่งคือการส่งเสริมให้บริษัทต่างๆ มีกระบวนการ “บรรษัทภิบาล” หรือ Corporate Governance (CG) ซึ่งหมายถึงหลักการ กฎระเบียบต่างๆ ที่บริษัทต้องนำไปปฏิบัติโดยมุ่งให้บริษัทนั้นๆ มีการดำเนินการอย่างถูกต้องตามเงื่อนไขอันเป็นที่คาดหวังของสังคม   ผู้ที่มีหน้าที่ดูแลให้เกิดกระบวนการบรรษัทภิบาล ได้แก่ คณะกรรมการบริษัท (Board of Directors) ซึ่งกฎหมายได้กำหนดให้มีขึ้นเพื่อทำหน้าที่ในการกำกับดูแลบริษัทนั้นๆ แทนสังคมหรือ ก.ล.ต. อีกต่อหนึ่ง

          เนื่องจากการดำเนินการของบริษัทมหาชนทั้งหลายจะส่งผลอย่างชัดเจนโดยอาจเกิดขึ้นอย่างรวดเร็วต่อระบบเศรษฐกิจของชาติ  รวมทั้งต่อบุคคลผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย  ดังนั้น หลักเกณฑ์เกี่ยวกับบรรษัทภิบาล จึงได้รับการพัฒนาขึ้นมาเป็นทฤษฎี และต่อเนื่องออกไปเป็นกฎระเบียบต่างๆ ที่มีความชัดเจนและเป็นที่ยอมรับได้  หลักเกณฑ์บรรษัทภิบาลได้ถูกนำมาศึกษาเพื่อเป็นรูปแบบสำหรับระบบการบริหารจัดการที่ดีในองค์กรประเภทต่างๆ  รวมทั้งมหาวิทยาลัยด้วย

          ในเชิงเปรียบเทียบเราจะเห็นว่าระบบในการควบคุมดูแลมหาวิทยาลัยมีหลักการที่ไม่ต่างไปจากระบบกำกับดูแลของบริษัทในตลาดหลักทรัพย์  มหาวิทยาลัยจึงเปรียบเสมือนบริษัท  ซึ่งเป็นกลไกหลักในการทำหน้าที่ของระบบอุดมศึกษา  ซึ่งก็เปรียบเสมือนตลาดหลักทรัพย์  หน่วยงานกลางของรัฐที่ทำหน้าที่ดูแลกฎระเบียบต่างๆ ที่เปรียบเทียบได้กับ ก.ล.ต. นั้น ก็คงได้แก่ สำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษา (ส.ก.อ.)  ซึ่งมี คณะกรรมการการอุดมศึกษา (ก.ก.อ.) เป็นคณะบุคคลที่คอยดูแลด้านนโยบาย เช่นเดียวกับคณะกรรมการของ ก.ล.ต, นั่นเอง

          กระบวนการบรรษัทภิบาลได้รับการรวบรวมขึ้นมาเป็นหลักการที่ชัดเจนเมื่อเวลาไม่นานมานี้  โดยจะพบเป็นสาระหลักของวิชาการด้านการบริหารทั้งหลาย  หลักการที่เป็นที่นิยมนำมาเป็นรูปแบบ น่าจะเป็นแนวทางที่เสนอโดย Bob Tricker แห่งมหาวิทยาลัยอ็อกซ์ฟอร์ด (ตัวอย่าง: Tricker, Robert I, Corporate Governance, Gower Press, 1984; International Corporate Governance: Text Readings and Cases, New York: Prentice Hall, 1994; Corporate Governance - principles, policies and practices, Oxford University Press, 2009) Tricker ได้รับการยกย่องให้เป็น บิดาของบรรษัทภิบาล (ตัวอย่าง: http://en.wikipedia.org/wiki/Robert_Ian_(Bob)_Tricker )

          ต่อไปนี้ จะเป็นความพยายามที่จะจำลองเอาหลักการบรรษัทภิบาล โดยเฉพาะบางส่วนที่เสนอโดย Tricker มาอธิบายเปรียบเทียบกับระบบการควบคุมดูแลมหาวิทยาลัย

 

การควบคุมดูแล (Governance)

          ไม่มีนิยามที่ชัดเจนของคำว่า Governance   รวมทั้งไม่มีรูปแบบที่เป็นมาตรฐานของโครงสร้างที่จะทำให้เกิดระบบการควบคุมดูแลที่ดี หรืออีกนัยหนึ่ง ที่มักเรียกกันว่า ระบบธรรมาภิบาล (Good Governance)  แต่โดยทั่วๆ ไป การควบคุมดูแล มักจะหมายถึงการจัดระบบที่ทำให้อำนาจในการควบคุมกลยุทธและทิศทางขององค์กรได้รับการมอบหมาย รวมทั้งการจำกัดขอบเขต อย่างเหมาะสมเพื่อให้เกิดหลักประกันสำหรับความสำเร็จในระยะยาวขององค์กร  ทั้งนี้โดยต้องนำความเสี่ยงและสิ่งแวดล้อมที่องค์กรดำเนินอยู่มาประกอบการพิจารณาด้วย

          องค์คณะบุคคลที่ทำหน้าที่ในการควบคุมดูแลองค์กร (เช่น คณะกรรมการบริษัท  หรือสภามหาวิทยาลัย) มีหน้าที่รับผิดชอบโดยตรงที่จะต้องจัดให้มีระบบการควบคุมดูแลที่เข้มแข็งและมีประสิทธิภาพ  โดยระบบนี้จะต้องแทรกลงไปในทุกส่วนขององค์กร จนทำให้บุคลากรขององค์กรทุกคนมีบทบาทหน้าที่ที่จะทำให้เกิดธรรมาภิบาล

          ระบบการควบคุมดูแลที่ดีจะต้องมีองค์ประกอบที่สำคัญดังต่อไปนี้

• ภาวะผู้นำที่เข้มแข็งและกอร์ปด้วยวิสัยทัศน์
• แผนกลยุทธที่สมเหตุสมผลและเป็นไปได้
• นโยบายที่มีประสิทธิภาพ
• การกระจายอำนาจที่ชัดเจนและเหมาะสม
• การติดตาม กำกับดูแลการดำเนินกิจการ ที่มีประสิทธิภาพ
• ระบบความรับผิดชอบที่เป็นที่ไว้ใจได้
• ระบบการจัดการความเสี่ยงที่เข้มแข็งและมีประสิทธิภาพ

 

ระบบการ “ควบคุมดูแล” มหาวิทยาลัย
 

          คำว่า “ควบคุมดูแล” จะพบอยู่ในกฎหมายของมหาวิทยาลัยต่างๆ และกำหนดไว้ให้เป็นข้อสรุปของภาพรวมของอำนาจหน้าที่ของสภามหาวิทยาลัย  ในที่นี้หากนำมาวิเคราะห์โดยเปรียบเทียบกับหลักการของระบบบรรษัทภิบาล (Corporate Governance) ก็จะพบความชัดเจนที่ตรงกันเป็นส่วนมาก

          Tricker ได้เสนอหลักการบรรษัทภิบาลโดยอาจจำลองแนวคิดได้ดังแผนภูมิที่แสดงไว้ใน รูปที่ 1 ข้างล่าง   แผนภูมิดังกล่าวได้อธิบายสรุปถึงประเภทของกิจกรรมที่ “คณะกรรมการบริษัท” (Board of Directors) จะต้องกระทำ เพื่อกำกับดูแลให้บริษัทดำเนินกิจการอย่างมีความถูกต้อง และเป็นไปโดยเกิดความเจริญก้าวหน้า   จะเห็นได้ว่า หลักธรรมาภิบาลที่ใช้กับบริษัทนั้น หาได้เน้นเพียงกฎระเบียบเพื่อให้บริษัทดำเนินการโดยถูกต้องตามกฎหมายเท่านั้น   หากแต่ยังเน้นถึงการที่จะต้องพัฒนาให้บริษัทมีการเจริญเติบโตในทางธุรกิจอีกด้วย ซึ่งในส่วนนี้ย่อมหมายถึงความรับผิดชอบของบริษัทที่มีต่อผู้ถือหุ้น  ในขณะที่การดำเนินกิจการโดยความถูกต้องเป็นธรรมนั้นหมายถึงความรับผิดชอบต่อสังคม

          เพื่อให้บรรลุถึงวัตถุประสงค์ในการควบคุมดูแลองค์กรให้ดำเนินการโดยยึดหลักบรรษัทภิบาล  การปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการที่ควบคุมดูแลองค์กร ไม่ว่าจะเป็นคณะกรรมการของบริษัทมหาชน หรือ สภามหาวิทยาลัย โดยสรุปแล้วมีกิจกรรมที่จะต้องดำเนินการที่แยกเบื้องต้นได้เป็นสองประเภทของกิจกรรม ดังนี้  ซึ่งในกรณีนี้จะขอกล่าวโดยยึดการดำเนินการของสภามหาวิทยาลัยเป็นหลัก
 

 

  


รูปที่ 1: Tricker’s Model หลักการ Corporate Governance ปรับปรุงจากหลักการที่เสนอโดย Robert Tricker (Tricker, Robert I, International Corporate Governance: Text Readings and Cases, New York: Prentice Hall, 1994)

  

1. กิจกรรมการควบคุมดูแลให้องค์กรปฏิบัติตามกฎระเบียบ (Conformance Activities)
หมายถึงการที่สภามหาวิทยาลัยต้องกำกับดูแลให้มหาวิทยาลัยดำเนินการโดยถูกต้องตามกฎหมายและระเบียบข้อบังคับที่เกี่ยวข้อง ซึ่งอาจหมายรวมไปถึงการดำเนินการอันเป็นที่คาดหวังของสังคมและประเทศชาติ  เช่น การจัดการศึกษาอย่างมีคุณภาพโดยเป็นไปตามเกณฑ์ที่กำหนด  การเปิดโอกาสทางการศึกษา เป็นต้น  ลักษณะของกิจกรรมประเภทนี้ เป็นการดำเนินการที่เน้นไปที่สถานการณ์ในปัจจุบันเป็นหลัก และอาจรวมทั้งสิ่งที่เกิดมาในอดีต (Past and present oriented) เพื่อประโยชน์ในการนำมาเป็นพื้นฐานในการปฏิบัติหน้าที่ในปัจจุบันและอนาคตให้ดียิ่งขึ้น  กิจกรรมเช่นนี้ยังอาจจำแนกออกได้เป็น

ก. การกำกับดูแลการดำเนินกิจการ (Supervising executive activities) เป็นกิจกรรมที่สภามหาวิทยาลัยดำเนินการโดยมีผลกระทบอยู่ภายในองค์กร (Inward looking หรือ Internal role) ได้แก่บทบาทหน้าที่ของสภามหาวิทยาลัยที่ควบคุมดูแลให้มหาวิทยาลัยดำเนินการให้เป็นไปตามแผนพัฒนา รวมทั้งให้ถูกต้องตามกฎหมาย และกฎเกณฑ์ระเบียบปฏิบัติต่างๆ

ข. การควบคุมดูแลให้มหาวิทยาลัยดำเนินการโดยรับผิดชอบต่อสังคม (Accountability) ซึ่งเป็นการคำนึงถึงผลกระทบของการดำเนินการของมหาวิทยาลัยที่เกิดต่อภายนอกองค์กรเป็นหลัก (Outward looking หรือ External role) ได้แก่การที่สภามหาวิทยาลัยจะต้องมีสำนึกรับผิดชอบว่าพันธกิจของมหาวิทยาลัยคือการสนองตอบความต้องการของสังคม ตามหน้าที่หลักของมหาวิทยาลัย ได้แก่การผลิตบัณฑิต  และหน้าที่ทางวิชาการด้านอื่นๆ  สำนึกเช่นนี้จำเป็นที่จะต้องเกิดขึ้นในระดับสภามหาวิทยาลัย  และในกระบวนการควบคุมดูแลทั้งหมดก็จะต้องให้มหาวิทยาลัยดำเนินการไปบนหลักการอันสำคัญนี้  ตัวอย่าง เช่น การจัดการศึกษาอย่างมีคุณภาพ  การเปิดโอกาสทางการศึกษา  การให้บริการทางวิชาการแก่สังคม  การให้ความรู้ในการช่วยแก้ปัญหาต่างๆ  การผลิตบัณฑิตโดยให้ตอบสนองความต้องการของสังคมอย่างแท้จริง  การวิจัยเพื่อสร้างทุนทางปัญญาให้แก่ชาติ  เป็นต้น

 

2. กิจกรรมการควบคุมดูองค์กรด้านการปฏิบัติหน้าที่ (Performance Activities)
นอกจากสภามหาวิทยาลัยจะต้องควบคุมดูแลให้มหาวิทยาลัยตั้งอยู่บนความถูกต้องซึ่งเป็นพื้นฐานของการดำเนินกิจการของมหาวิทยาลัยแล้ว สภามหาวิทยาลัยยังมีความรับผิดชอบในการดูแลให้มหาวิทยาลัยมีพัฒนาการทางด้านต่างๆ อันจะเกิดประโยชน์ต่อความเจริญก้าวหน้าและความเข้มแข็งของมหาวิทยาลัยเอง  ซึ่งลักษณะของกิจกรรมเช่นนี้เป็นการมองจากปัจจุบันไปในอนาคต (Future focused)  ทั้งนี้ โดยการกำหนดแผนพัฒนาและดูแลให้เกิดการดำเนินการตามแผน ซึ่ง ณ ขณะที่กำหนดเป็นแผนนั้นอาจยังเป็นอนาคตกาล  แต่สภามหาวิทยาลัยจะต้องร่วมกับมหาวิทยาลัยในการเคลื่อนอนาคตเข้ามาสู่ปัจจุบันและให้เกิดความเป็นจริงตามแผนพัฒนาที่ได้วางไว้ให้ได้ในที่สุด  กิจกรรมด้านนี้อาจจำแนกได้เป็นสองประเภท ดังนี้

ก. การวางแผนกลยุทธ (Strategy Formulation) คือการกำหนดแผนพัฒนาของมหาวิทยาลัย ซึ่งประกอบไปด้วยการกำหนดเป้าหมายและวิธีการที่จะขับเคลื่อนองค์กรไปเพื่อบรรลุเป้าหมายนั้นๆ   ซึ่งจะต้องเป็นการมองจากปัจจัยและสิ่งแวดล้อมภายนอก (Outward looking) ที่เกี่ยวข้องกับพันธกิจของมหาวิทยาลัย  เช่น ความต้องการบัณฑิต  คุณภาพบัณฑิต  ปัญหาของสังคมที่มหาวิทยาลัยอาจช่วยได้โดยใช้กระบวนการทางวิชาการ เป็นต้น  ปัจจัยเหล่านี้อาจนำมาเป็นตัวกำหนดผลผลิตของมหาวิทยาลัย  ซึ่งในการวางแผนพัฒนานั้นยังอาจคำนึงถึงปัจจัยภายนอกด้านอื่นๆ ประกอบกับปัจจัยภายในที่เป็นตัวกำหนดเงื่อนไขที่จะเอื้ออำนวยให้การสร้างผลผลิตสามารถเกิดขึ้นได้  ปัจจัยเหล่านี้ได้แก่ทรัพยากรต่างๆ เช่น งบประมาณ  องค์ประกอบด้านกายภาพ  และ ทรัพยากรบุคคล  เป็นต้น


ข. การกำหนดนโยบาย (Policy Making)  เมื่อได้แผนในการพัฒนาองค์กรแล้ว จะต้องนำแผนกลยุทธนั้นมาดำเนินการให้เกิดกิจกรรมต่างๆ ที่เป็นรูปธรรมเพื่อให้บรรลุไปสู่เป้าหมายที่วางเอาไว้   การที่การดำเนินการจะเกิดความชัดเจนและนำมาปฏิบัติได้ จำเป็นที่จะต้องนำแผนนั้นมากำหนดเป็นนโยบาย ซึ่งเป็นการวางกติกาและเงื่อนไขให้เกิดกิจกรรมขึ้นภายในองค์กร ซึ่งนำไปสู่ผลสัมฤทธิ์ในการสร้างผลผลิตรวมทั้งการพัฒนาขีดความสามารถในด้านต่างๆ  การวางแผนกลยุทธจึงเหมือนการไปรับรู้ความต้องการจากภายนอกมหาวิทยาลัย เมื่อรับรู้แล้วก็กลับเข้ามาในมหาวิทยาลัยเพื่อกำหนดนโยบายในการดำเนินการบนพื้นฐานของศักยภาพที่มหาวิทยาลัยมี  หรืออาจต้องพัฒนาเพื่อยกระดับศักยภาพเพื่อให้เหมาะสมกับการปฏิบัติภารกิจตามยุทธศาสตร์ที่กำหนด  ดังนั้น การกำหนดนโยบายจึงเป็นการมองจากภายในองค์กร (Inward looking) เป็นหลัก

 

          กิจกรรมทั้งสี่ด้านตามที่เสนอใน Tricker’s Model นั้นจะต้องเป็นกระบวนการที่มีการเรียงร้อยเป็นพลวัตรที่สอดประสานกันเป็นวงจร   โดยการกำหนดแผนกลยุทธจะเป็นแม่บทที่ทำให้เกิดการกำหนดนโยบาย  นโยบายจะเป็นแนวทางในการกำกับดูแลการดำเนินกิจการ  และสัมฤทธิผลที่เกิดจากการดำเนินกิจการนั้นจะต้องตั้งอยู่บนพื้นฐานของความรับผิดชอบต่อสังคม   การที่ผลลัพธ์จะบรรลุถึงความรับผิดชอบต่อสังคมหรือไม่อย่างใดนั้น ก็จะกลายมาเป็นประเด็นสำหรับการพัฒนาแผนกลยุทธให้เกิดความเหมะสมยิ่งขึ้น ต่อไป

 

สภามหาวิทยาลัยกับอธิการบดีในฐานะหัวหน้าคณะผู้บริหาร (Chief Executive Officer)

 

          คณะกรรมการของบริษัทเอกชนไม่ได้มีหน้าที่เข้าไปดำเนินการบริหารกิจการโดยตรง แต่จะปฏิบัติหน้าที่ตามหลักการที่กล่าวมาข้างต้นได้ โดยการคณะกรรมการต้องมีอำนาจในการแต่งตั้งผู้บริหารสูงสุดขององค์กร (Chief Executive Officer, CEO)  และทำการควบคุมดูแลองค์กรโดยผ่านผู้บริหารที่ตนเป็นผู้แต่งตั้ง  สภามหาวิทยาลัยก็เช่นเดียวกัน ที่จะต้องมีอำนาจในการสรรหาและเสนอแต่งตั้งอธิการบดี ซึ่งเป็นผู้บริหารสูงสุดของมหาวิทยาลัย  ในการสรรหา สภามหาวิทยาลัยจำเป็นที่จะต้องคัดเลือกบุคคลที่มีศักยภาพที่เหมาะสม ทั้งทางด้านความรู้  ความสามารถ  ความซื่อสัตย์สุจริต  รวมทั้งคุณสมบัติด้านอื่นๆ  แต่ที่สำคัญก็คือจะต้องเป็นผู้ที่เข้าใจ มีวินัยและยินดีที่จะดำเนินการตามแผนกลยุทธและนโยบายที่สภามหาวิทยาลัยเป็นผู้กำหนด  โดยสภามหาวิทยาลัยก็จะต้องมีหน้าที่ควบคุมดูแลให้อธิการบดีปฏิบัติหน้าที่อย่างถูกต้องและมีประสิทธิภาพเพื่อให้บรรลุถึงเป้าหมายตามแผนพัฒนาให้ได้

          เพื่อให้การควบคุมดูแลเป็นรูปธรรม จึงจำเป็นต้องจัดให้มีหลักการและกระบวนการที่จำเป็น  เช่น การกำหนดตัวชี้วัดด้านต่างๆ ในการปฏิบัติหน้าที่ของอธิการบดี  ในบางกรณีอาจชัดเจนถึงกับกำหนดให้มีการทำสัญญาหรือข้อตกลงระหว่างอธิการบดีกับสภามหาวิทยาลัย  ที่สำคัญคือต้องมีกระบวนการประเมินผลงานของอธิการบดี  ซึ่งอาจมีเงื่อนไขการผ่านหรือไม่ผ่านการประเมิน  ซึ่งอาจใช้เป็นตัวกำหนดว่าจะสมควรให้อธิการบดีดำรงตำแหน่งต่อไปหรือไม่  เพราะโดยหลักธรรมภิบาลแล้ว ผลประโยชน์ขององค์กรอันได้แก่ผลประโยชน์ที่จะเกิดต่อสังคมและประเทศชาตินั้นต้องมาก่อน  หากมีกรณีใดที่ชี้ชัดว่าอธิการบดีซึ่งเป็นองค์ประกอบสำคัญที่สุดของมหาวิทยาลัยไม่มีความสามารถที่จะนำมหาวิทยาลัยให้บรรลุเป้าหมายตามแผนพัฒนาได้  หรือดำเนินการแล้วสร้างความเสียหายให้แก่มหาวิทยาลัย   สภามหาวิทยาลัยก็ต้องมีหน้าที่รับผิดชอบดำเนินการตามที่เห็นว่าเหมาะสมต่อตัวอธิการบดีที่สภามหาวิทยาลัยเป็นผู้สรรหามา

 

ประสิทธิผลของคณะกรรมการ (Board Effectiveness)

 

          ความสำเร็จในการควบคุมดูแลองค์กรให้สามารถดำเนินกิจการได้โดยบรรลุถึงเป้าหมายตามแผนพัฒนา ย่อมขึ้นอยู่กับประสิทธิผลของคณะกรรมการที่ทำหน้าที่ในการควบคุมดูแล ไม่ว่าจะเป็น คณะกรรมการบริษัท หรือ สภามหาวิทยาลัยก็ตาม  ประสิทธิผลของคณะกรรมการจะเกิดขึ้นได้จะต้องมีองค์ประกอบที่เหมาะสมอย่างน้อย 3 ประการ คือ โครงสร้างของคณะกรรมการ (Board Structure)  สถานภาพของคณะกรรมการ (Board Membership)  และ กระบวนการของคณะกรรมการ  (Board Process)  โดยมีอาจพิจารณาเป็นสูตรง่ายๆ ดังนี้

BE = BS  +  BM  +  BP

 

                เมื่อ BE = Board Effectiveness, BS = Board Structure, BM = Board Membership
                      BP = Board Process

          โครงสร้าง (Board Structure) ของคณะกรรมการนับว่ามีความสำคัญเป็นอย่างยิ่ง  ซึ่งมีประเด็นที่จะต้องคำนึงถึงอยู่หลายประการ เช่น

• จำนวนของกรรมการ ที่ประกอบขึ้นเป็นคณะกรรมการ  ในกรณีของบริษัทมหาชน จำนวนจะมีประมาณสิบคนโดยอาจหรือน้อยกว่านั้นตามความเหมาะสม  กรณีของมหาวิทยาลัยในประเทศไทย ส่วนใหญ่จะยึดถือเป็นธรรมเนียมว่าให้มีประมาณ 20 คน มากหรือน้อยกว่านั้นตามความเหมาะสมเช่นกัน  จำนวนนี้เมื่อเปรียบเทียบกับมหาวิทยาลัยในต่างประเทศส่วนใหญ่จะพบว่าของประเทศไทยมีมากกว่า
• ส่วนประกอบของคณะกรรมการ: ในกรณีของบริษัทจะประกอบด้วยสามส่วน  คือ กรรมการที่เป็นบริหาร (Executive Director)  และกรรมการที่ไม่เป็นผู้บริหาร (Non-executive Director) ที่มาจากภายในองค์กรส่วนหนึ่ง และภายนอกองค์กรอีกส่วนหนึ่ง  ซึ่งอาจกำหนดให้บางคนเป็น “กรรมการอิสระ” ซึ่งหมายความว่าจะต้องไม่มีส่วนได้ส่วนเสียหรือผลประโยชน์ทับซ้อนกับบริษัท    Tricker ได้ให้หลักไว้ตามแผนภูมิข้างขวามือ

 โดยจะเห็นว่า หากจะให้คณะกรรมการมีความเป็นอิสระ กรรมการที่เป็นผู้บริหารจะต้องมีจำนวนน้อยกว่ากรรมการที่ไม่เป็นผู้บริหาร  ในบางกรณี กำหนดให้มีเพียงคนเดียว คือเฉพาะผู้ดำรงตำแหน่งกรรมการผู้จัดการ (Managing Director) ของบริษัทเท่านั้น  กรณีของมหาวิทยาลัย ได้จำลองเอาองค์ประกอบที่มีลักษณะคล้ายกันกับของบริษัท  คือมักจะประกอบด้วย กรรมการที่เป็นผู้บริหาร  กรรมการที่ไม่เป็นผู้บริหารที่มาจากภายในมหาวิทยาลัย  และกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิที่มาจากภายนอก  แต่ที่มักเป็นปัญหาก็คือโครงสร้างแบบเก่ากำหนดให้มีจำนวนกรรมการจากภายนอกและภายในมหาวิทยาลัยเท่าๆ กัน หรือแม้แต่ให้กรรมการที่มาจากภายในมหาวิทยาลัยมีจำนวนมากกว่า  กรณีเช่นนี้อาจเป็นปัญหาต่อระบบธรรมาภิบาลที่สภามหาวิทยาลัยคาดหวังว่าจะให้เกิดขึ้น  โดยเฉพาะอย่างยิ่ง หากระบบการสรรหากรรมการที่มาจากภายในไม่เป็นอิสระเพียงพอที่จะปลอดจากการแทรกแซงของฝ่ายบริหาร ซึ่งจะทำให้ได้พวกของอธิการบดีเข้ามานั่งอยู่ในสภามหาวิทยาลัยเป็นส่วนใหญ่ เช่นนั้น ก็อาจเป็นอุปสรรคในการทำหน้าที่อย่างอิสระของสภามหาวิทยาลัย   โครงสร้างที่มีการเสนอให้นำมาใช้มากกว่าคือการกำหนดให้มีกรรมการจากภายนอกมหาวิทยาลัยจำนวนมากกว่ากรรมการจากภายใน เช่น อาจให้มีสัดส่วนสามต่อหนึ่ง  ดังที่จะพบในมหาวิทยาลัยส่วนใหญ่ในต่างประเทศ และพบบ้างแล้วในมหาวิทยาลัยในประเทศในกลุ่มมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐ  ประเด็นที่สำคัญอีกประเด็นหนึ่งก็คือจำนวนกรรมการที่เป็นผู้บริหาร  โครงสร้างแบบไทยๆ มักจะเปิดโอกาสให้มีผู้บริหารที่ใกล้ชิดกับอธิการบดี ได้แก่รองอธิการบดี เข้ามาเป็นกรรมการสภามหาวิทยาลัยด้วย  กรณีเช่นนี้มีผู้กังวลว่าอาจไม่เหมาะด้ายหลักธรรมาภิบาลอีกเช่นกัน เพราะรองอธิการบดีกับอธิการบดี ในทางกฎหมายก็คือองค์ประกอบเดียวกัน  ดังนั้น การกำหนดให้มีรองอธิการบดี เป็นกรรมการสภามหาวิทยาลัยด้วยน่าจะไม่เหมาะสม  ส่วนการมีผู้บริหารประเภทอื่นๆ ในสภามหาวิทยาลัย (เช่นกลุ่มคณบดี) นั้นในหลักการเป็นที่ยอมรับได้ แต่การได้มาจะต้องเป็นไปโดยความโปร่งใส   ในต่างประเทศ มักกำหนดให้มีผู้แทนนักศึกษาอยู่ในสภามหาวิทยาลัยด้วย  แต่ในประเทศไทยยังไม่มีผู้ใดกล้าดำริ
• คณะกรรมการประจำ (Committee) ต่อ............ในบันทึกถัดไป