นโยบาย วัฒนธรรม ด้วยการวิเคราะห์จากคนรากหญ้าวัฒนธรรม

นโยบายสาธารณะในการพัฒนางานวัฒนธรรมอย่างสร้างสรรค์

 

ปรียากรณ์  ทะคำสอน

15     มกราคม  2552

 

บทนำ

 

                ความเด่นชัดที่สุดในการดำเนินงานขององค์การภาครัฐ คือ ตัวชี้วัดด้านนโยบาย ซึ่งต้องเป็นนโยบายที่สอดคล้องกับแนวทางการบริหารงานของรัฐบาล  ดำเนินการได้เป็นผลเชิงประจักษ์ ตอบสนองความต้องการของประชาชน และแก้ไขปัญหาได้ทันกับสภาวการณ์ นโยบาย (Policy)  เป็นกรอบการดำเนินงานกว้างๆ ที่วางแผนไว้ เพื่อตอบสนองยุทธศาสตร์ให้เกิดประสิทธิผลในทางปฏิบัติ โดยเป็นกรอบการดำเนินงานที่สามารถจะนำมาสร้างเป็นแนวทางปฏิบัติได้ยืดหยุ่นและหลากหลาย   เวลาที่รัฐทำนโยบายใดก็คือการสร้างกระแสความสนใจต่อเรื่องนั้นๆ  ไม่ว่าจะมาจากภาคอุตสาหกรรมที่เกี่ยวข้องหรือจากสาธารณชน  สังคมหรือคนทั่วไปมีหนทางในการตระหนักหรือเข้าใจใน “ความสร้างสรรค์” ของนโยบายที่เกิดขึ้น  ส่วนนโยบายสาธารณะ (Public Policy) เป็นเรื่องที่เกี่ยวกับคนหมู่มาก ต้องมองถึงขั้นตอนการนำนโยบายไปปฏิบัติว่าเป็นไปตามวัตถุประสงค์ที่กำหนดหรือไม่ ลักษณะนโยบายต้องมีการคาดหวังผลลัพธ์ระยะสั้นและผลลัพธ์ผลระยะยาวที่เกิดจากแต่ละนโยบายให้สามารถนำมาประเมินผลได้ในภายหลัง  และสิ่งที่รัฐต้องทำก็คือ ต้องสร้างกิจกรรมหรือสร้างสินค้าที่สร้างสรรค์ขึ้นมา ทำให้ผู้คนและสังคมได้สัมผัสรับรู้  ค่อยๆซึมซับกันเอง จะไปเร่งหรือไปบังคับให้สนใจหรืออยากเกี่ยวข้องด้วยนั้นมันคงเป็นไปไม่ได้ ต้องปล่อยให้เป็นไปตามกลไกของธรรมชาติ  ซึ่งคนไทยคงอยากเห็นนโยบายสาธารณะที่เกี่ยวกับวัฒนธรรมที่มุ่งสร้างสรรค์ ค่านิยม พฤติกรรมของเด็กไทยที่ไม่ใช่อิงวัฒนธรรมตะวันตกเท่านั้น แต่อยู่บนพื้นฐานขนบธรรมเนียมประเพณีไทยซึ่งมีของดีมากมายที่คนต่างชาติชื่นชม

 

นโยบายวัฒนธรรมนำสังคมเกิดขึ้นได้อย่างไร

 

โดยปกติการกำหนดนโยบายมาจากหลักการพื้นฐานโดยทั่วไปอยู่ 3 แหล่ง คือ 1) นโยบายที่สั่งมาจากผู้บริหาร (Originated Policy)  ซึ่งเป็นนโยบายที่กำหนดโดยผู้บริหาร ให้ยึดถือเป็นแนวทางในการปฏิบัติ ซึ่งบางครั้งผู้ใต้บังคับบัญชาอาจจะไม่เห็นด้วย  2) นโยบายที่เสนอขึ้นไป (Appealed Policy) เป็นนโยบายที่ผู้ใต้บังคับบัญชาไม่แน่ใจว่าจะปฏิบัติ อย่างไรดี จึงเสนอกลับไปให้ผู้บังคับบัญชาชี้แนวทางให้ปฏิบัติ และเมื่อเกิดเหตุการณ์ดังกล่าวอีกผู้ปฏิบัติจะตัดสินใจเหมือนครั้งก่อน โดยยึดถือเป็นแนวทางปฏิบัติต่อ ๆ ไป และสุดท้าย 3) นโยบายที่เข้าใจเอาเอง (Implied Policy) เป็นนโยบายที่ไม่ได้ประกาศไว้อย่างเป็นทางการไม่มีผู้บริหารคนใดใส่ใจมากนัก เพราะเป็นนโยบายปลีกย่อย และเมื่อปฏิบัติไม่ถูกต้องผู้บริหารก็ไม่ว่ากล่าวตักเตือน ผู้ปฏิบัติจึงเข้าใจว่าเป็นนโยบายที่ปฏิบัติได้ 

การดำเนินงานนโยบายวัฒนธรรมที่ผ่านมาไม่เป็นผลบางส่วน ซึ่งเกิดจากหลายปัจจัย   หนึ่งในความล้มเหลวนั้นคือนโยบายที่มาจากระดับผู้บริหารสู่ผู้ปฏิบัติ หรือจากบนสู่ล่าง  ปัจจุบันจึงปรับเปลี่ยนการจัดทำแผนนโยบายให้เหมาะสมโดยปรับกระบวนทัศน์สร้างนโยบายที่มาจากการรับฟังความคิดเห็นของทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้องและผู้ที่มีความเชี่ยวชาญด้านวัฒนธรรม เพื่อให้การดำเนินงานโครงการต่างๆ สอดคล้องกับแผนนโยบาย และตอบสนองกับความต้องการของสังคมทุกพื้นที่ของประเทศ  สามารถทำให้การทำงานวัฒนธรรมบรรลุผลได้อย่างมีประสิทธิภาพ  ซึ่งมีองค์ประกอบและปัจจัยหลักๆ  คือ

1. ปัจจัยที่ใช้พิจารณาเพื่อการกำหนดนโยบาย  ที่เป็นองค์ประกอบพื้นฐาน(Fundamental Factors) ได้แก่ ปัจจัยที่เกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ซึ่งเป็นปัจจัยอันดับหนึ่งเสมอสำหรับผลประโยชน์จะเน้นผลประโยชน์ของประชาชนเป็นสำคัญสำหรับนโยบายสาธารณะ   ปัจจัยที่เกี่ยวข้องกับ        ผู้กำหนดนโยบายมองว่าใครคือผู้กำหนดนโยบายมีความรู้ความสามารถและเหตุผลในเรื่องนั้นมากน้อยแค่ไหน จะมองว่ากลุ่มของผู้นำจะมีอิทธิมากในการกำหนดนโยบาย  และปัจจัยที่เกี่ยวกับข้อมูลเอกสารต่างๆ ถือว่าเป็นข้อมูลสำคัญ สถิติข้อมูลต่างๆที่ใช้ประกอบการตัดสินในกำหนดนโยบายสาธารณะจะมาจากข้อมูลเอกสาร(ทั้งปฐมภูมิและทุติยภูมิ)

2. ปัจจัยที่เป็นสภาพแวดล้อม (Environment Factors) สภาพแวดล้อมจะมีอิทธิพลต่อปฏิสัมพันธ์การทำงานและองค์การ  การทำงานและองค์การก็จะมีอิทธิพลต่อสภาพแวดล้อมด้วย ต่างก็จะมีปฎิสัมพันธ์ซึ่งกันและกัน  ประกอบด้วย ปัจจัยทางการเมืองและวัฒนธรรมทางการเมือง การเมืองจะเป็นแหล่งสนับสนุนและได้รับผลกระทบจากนโยบาย มีอิทธิพลต่อการตัดสินใจในการกำหนดนโยบาย ถ้ามองในแง่ของวัฒนธรรมทางการเมืองแล้วจะขึ้นอยู่กับค่านิยมของคนในสังคมที่มีต่อการเมืองอย่างไร เช่นการชูประเด็นหาเสียงของพรรคการเมืองเพื่อให้ได้รับชัยชนะในการเลือกตั้ง เป็นตัวสะท้อนในการกำหนดนโยบาย  นอกจากนี้ยังมีปัจจัยทางเศรษฐกิจและสังคม  ซึ่งปัจจัยทางภาวะเศรษฐกิจเป็นตัวกำหนดความต้องการของประชาชน การดำเนินนโยบายของรัฐบาลก็ต้องเพื่อแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจให้กับประชาชน ส่งผลกระทบโดยรวมกับปัจจัยสังคมของสังคม ประกอบด้วย ค่านิยม วัฒนธรรม ครอบครัว จำนวนประชากร เช่นถ้ามีประชากรในวัยเด็กมาก นโยบายสาธารณะก็จะออกไปทางการจัดการศึกษา หรือคนชรามากก็จะมีนโยบายสงเคราะห์คนชรา เป็นต้น  และสุดท้าย คือปัจจัยทางภูมิศาสตร์ ประวัติศาสตร์ และเทคโนโลยี  เป็นตัวสะท้อนในการแก้ไขปัญหาในอดีต เปรียบเป็นข้อมูลในการกำหนดโยบายที่ผ่านมา เพื่อการส่งเสริม สรรหาปัจจัยทางด้านเทคโนโลยี ส่งเสริมให้ประชาชนยกระดับ พัฒนาทัดเทียมอารยประเทศ

 

จะสร้างนโยบายอย่างสร้างสรรค์ได้อย่างไร

 

                การสร้างนโยบายที่ดีควรมีลักษณะค่อยเป็นค่อยไป ไม่เกิดจากคนกลุ่มเดียวกัน เป็นเรื่องของการมีส่วนร่วมของคนในสังคม  ต้องไม่ตกอยู่ในกำมือของฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดโดยเฉพาะ อีกทั้งมีการระบุปัญหาและตัวบ่งชี้ให้มีความชัดเจนก่อนที่จะกำหนดเป็นนโยบาย  ทั้งนี้การสร้างนโยบายต้องถูกกำหนดขึ้นมาภายใต้ทางเลือกที่ดีที่สุด ซึ่งผ่านการวิเคราะห์มาแล้ว  ในการสร้างนโยบายมีความหลากหลายวิธีการ นักการศึกษาหลายคน จึงได้คิดค้นทำตัวแบบ (Model) ขึ้นมาหลายรูปแบบ เพื่อเป็นกรอบในการศึกษาและวิเคราะห์การกำหนดนโยบายและองค์ประกอบอื่น ที่เกี่ยวข้องกับการตัดสินใจนโยบาย  เช่น ตัวแบบชนชั้นนำ  ตัวแบบดุลยภาพระหว่างกุล่ม  ตัวแบบเชิงระบบ      ตัวแบบสถาบัน ตัวแบบกระบวนการ  ตัวแบบหลักเหตุผล  ตัวแบบการเปลี่ยนแปลงจากเดิมบางส่วน ต่อมาเป็นช่วงการเพาะตัวของนโยบาย คือ รอให้มีความกระจ่างชัดของนโยบายขึ้นมาเป็นสภาวการณ์เพาะตัวจนปัญหามีความชัดเจนขึ้นมาการเริ่มนโยบายจึงตามมา คือ ให้ทางสังคมมีความรู้สึกมีความเห็นร่วมกันว่าถึงเวลาแล้วที่สังคมต้องดำเนินการอย่างใดอย่างหนึ่งเพื่อจัดการกับปัญหานั้น ๆ  การก่อรูปนโยบายเป็นการกำหนดแนวทางปฏิบัติ หลังจากมีการกลั่นกรองทางความคิด แล้วจึงนำมาสู่การกำหนดทางเลือกของนโยบาย ความคิดจะถูกพัฒนาให้เป็นแนวทางปฏิบัติเพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ ซึ่งจะมีหลายวิธีการ จากนั้นมาสู่กระบวนการวิเคราะห์นโยบาย คือการประเมินผลในแง่มุมต่าง ๆ ด้านต่าง ๆ ทั้งเชิงปริมาณและเชิงวิเคราะห์ ซึ่งผลที่ได้ตามมาคือทางออกของนโยบาย ซึ่งเป็นการเลือกเพื่อกำหนดความเหมาะสมภายใต้สภาวการณ์ต่าง ๆ ของการตัดสินใจแล้วจึงกำหนดเป็นนโยบายออกมาซึ่งอยู่ในรูปของแถลงการณ์ ประกาศ คำสั่ง กฎระเบียบ พระราชกำหนดพระราชบัญญัติ จากนั้นจึงนำไปสู่กระบวนการขั้นปฏิบัติ ที่อยู่ภายใต้สภาวการณ์ที่กำหนดหรือคาดการณ์ไว้ แล้วจึงจะมีการประเมินผลนโยบาย เพื่อจะดูความเหมาะสมหรือความสำเร็จทำให้เกิดขั้นตอนการพัฒนาปรับปรุงเพื่อเป็นนโยบายในรอบต่อไปนโยบายของกระทรวงวัฒนธรรมจึงเน้นที่การส่งเสริมให้เยาวชน ประชาชนไทยเกิดการเรียนรู้ที่ถูกต้อง  มีคุณธรรมเอื้ออาทรต่อผู้อื่นและเข้าใจถึงคุณค่าซาบซึ้งในความสุนทรีย์ของศิลปะ วัฒนธรรมเพื่อก่อให้เกิดการสืบทอด ภูมิปัญญาท้องถิ่น  ศิลปินรุ่นใหม่ๆ ที่สร้างสรรค์งานศิลปวัฒนธรรมได้ทัดเทียมนานาอารยประเทศ

การวิจัยนโยบายในงานวัฒนธรรม

 

ปัญหาสำคัญในเรื่องของนโยบายประการหนึ่ง คือ ประเทศไทยเราขาด “หน่วยคิด” ที่จะทำหน้าที่เป็นสมองในการกำหนดยุทธศาสตร์ในระดับกระทรวง และในระดับชาติที่เชื่อมโยงภาพรวมของทุกกระทรวง ทำให้การนำนโยบายไปใช้ขาดกลไกที่เชื่อมโยงกันในหลายสาขา   ไม่สามารถตรวจสอบผลจากการดำเนินนโยบาย และนโยบายที่กำหนดไม่เกิดการเรียนรู้และยืดหยุ่น ผลกระทบดังกล่าวหลายหน่วยงานจึงใช้การวิจัยนโยบายเพื่อแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้น   การวิจัยนโยบาย (Policy Research) เป็นบริบทที่เกี่ยวข้องกับการศึกษาแนวคิดพื้นฐานด้านนโยบาย  เทคนิคและวิธีการพยากรณ์ผลกระทบนโยบาย  ผลการวิจัยและการนำเสนอจะเสนอต่อผู้กำหนดนโยบายที่เน้นการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วน ซึ่งอาจกล่าวได้ว่าการวิจัยนโยบายประกอบด้วยการวิจัยที่เน้นการวิเคราะห์ตัวนโยบาย การวิเคราะห์ผลการดำเนินงานตามนโยบาย และการวิจัยเพื่อพัฒนานโยบาย 

คำตอบที่ได้จากกระบวนการวิจัยต่าง ๆ ดังกล่าว จะเป็นคำตอบที่น่าเชื่อถือและมีคุณค่าต่อการนำไปประยุกต์ใช้ต่อไป  ซึ่งขั้นตอนในการวิจัยนโยบายที่เน้นกระบวนการนโยบายสาธารณะ  ปัจจัยสำคัญคือ ข้อมูลและความรู้ที่ดีและกระบวนการนโยบายที่ดี  ประกอบด้วย 6 ขั้นตอน คือ

1. การระบุปัญหา  เป็นการศึกษาว่าในขณะนี้สังคมประสบปัญหามีความเดือดร้อนเรื่องอะไร เช่นการลงพื้นที่เพื่อดูว่าประเพณีวัฒนธรรมปัจจุบันเป็นอย่างไร  ประชาชนเดือดร้อนเรื่องอะไร  ค่านิยม พฤติกรรมวัยรุ่นเปลี่ยนแปลงอย่างไรบ้าง

2. การกำหนดเป็นวาระสำหรับการตัดสินใจ  ในความเป็นจริงปัญหาที่เกิดขึ้นมีมากมายเมื่อปัญหาหนึ่งได้รับการแก้ไขปัญหาหนึ่งก็เกิดขึ้นตามมา และในบรรดาปัญหาหลากหลายเหล่านี้ล้วนแล้วแต่มีความสำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่ากันจำ เป็นเร่งด่วนพอ ๆ กัน แต่งบประมาณในการแก้ไขปัญหามีจำกัดจึงจำเป็นต้องจัดลำดับความสำคัญของปัญหา

3. การกำหนดข้อเสนอนโยบาย  เมื่อปัญหาได้รับการยอมรับจะถูกนำมาพิจารณาว่ามีแนวทางแก้ไขปัญหาได้กี่แนวทาง เรียกว่าข้อเสนอ/ทางเลือกนโยบายที่มีอยู่หลายทางเลือก โดยหลักการแล้วจะต้องวิเคราะห์แต่ละทางเลือกว่ามีประโยชน์อย่างไร

4. การอนุมัตินโยบาย  ทางเลือก/ข้อเสนอนโยบายที่ให้ประโยชน์สูงสุดจะถูกอนุมัติออกมาเป็นนโยบาย

5. การดำเนินนโยบาย นโยบายที่ได้รับการอนุมัติจะถูกนำไปปฏิบัติ มีส่วนราชการและข้าราชการประจำเป็นผู้รับผิดชอบ

6. การประเมินผลนโยบาย  เมื่อดำ เนินนโยบายแล้วเสร็จต้องประเมินผลนโยบายเพื่อจะ

รับทราบว่าการดำ เนินนโยบายดังกล่าวบรรลุวัตถุประสงค์มากน้อยเพียงใด ข้อมูลที่ได้จากการ

ประเมินผลจะนำไปใช้ประโยชน์เพื่อการตัดสินใจต่อไปว่านโยบายนั้น ๆ ควรได้รับการดำเนินการอย่างต่อเนื่องต่อไป ควรปรับปรุงแก้ไขอย่างไร หรือควรยุติแล้วกำหนดนโยบายอื่นออกมาทดแทน

การวิจัยนโยบายอาจเริ่มจากการสำรวจข้อมูลทุติยภูมิก่อน เพื่อพิจารณาว่าได้ข้อมูลที่ครบหรือเพียงพอต่อการทำวิจัยหรือไม่ ถ้าไม่ก็จะต้องเก็บข้อมูลโดยวิธีการหาข้อมูลปฐมภูมิ โดยการวิจัยเชิงปริมาณหรือการวิจัยคุณภาพต่างๆที่เหมาะสมกับกลุ่มเป้าหมาย

 

บทสรุป

 

นโยบายสาธารณะ เป็นสิ่งสำคัญในการขับเคลื่อนและพัฒนาประเทศ และเป็นเครื่องชี้นำสู่อนาคตระยะยาวของประเทศที่สามารถนำไปขับเคลื่อนทิศทางการพัฒนาประเทศในมิติต่างๆ ทั้งด้านเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง   ในบางประเทศจะมีหน่วยงานที่กำกับ ดูแลภาพรวมนโยบายในแต่ละสาขา โดยกระทรวงต่างๆ จะทำหน้าที่ในการจัดสรรงบประมาณของกระทรวงเพื่อการวิจัยตามนโยบายของสาขาของตน ไปยังแหล่งทุนต่างๆ และแหล่งทุนเหล่านี้จะทำหน้าที่สนับสนุนมหาวิทยาลัย สถาบันวิจัยต่างๆ ทั้งภาครัฐและเอกชนให้ทำวิจัย ซึ่งวิธีการนี้จะสามารถประเมินผลกระทบของนโยบายในด้านต่างๆ   รัฐบาลหลายยุคสมัยใช้นโยบายวัฒนธรรมในการแก้ไขปัญหาของประเทศ  เนื่องด้วยวัฒนธรรมคือวิถีชีวิต เมื่อเป็นวิถีชีวิตย่อมกระทำโดยไม่ขัดเขินหรือรู้สึกว่าถูกบังคับ  ผลกระทบจากนโยบายที่อาจเกิดขึ้นไม่ว่าด้วยเหตุผลใดก็ตาม เป็นสิ่งที่เกี่ยวข้องกับ 2 เหตุผล  คือ นักทฤษฏีนโยบาย และผู้นำนโยบายไปปฏิบัติ  การผลักดันให้นโยบายประสบผลสำเร็จหรือล้มเหลวองค์การภาครัฐและข้าราชการก็เป็นกลไกสำคัญในการขับเคลื่อนนโยบาย  และหากยังติดยึดกับกฎระเบียบ ขาดกลไกที่ยืดหยุ่น ทำงานโดยไม่สนใจการเปลี่ยนแปลงของปัญหาและสถานการณ์ สนใจแต่ระเบียบการราชการมากกว่าความพยายามนำนโยบายไปปฏิบัติ ขาด Public Participation  ในการแสดงออกถึงความใส่ใจต่อเรื่องต่างๆของสังคม นโยบายคงไม่สามารถบรรลุความสำเร็จทำตามเป้าประสงค์อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล  การส่งเสริมนโยบายสาธารณะที่ให้ความสนใจต่อเรื่องของวัฒนธรรม โดยเน้นให้รัฐจัดทำนโยบายวัฒนธรรมที่สอดคล้องกับวิถีชีวิตของผู้คน เป็นอีกบทบาทหนึ่งที่จะช่วยการธำรงค์รักษามรดกทางวัฒนธรรมในแต่ละท้องถิ่นไว้ได้ พร้อมๆ กับการส่งเสริมอุตสาหกรรมวัฒนธรรม ก่อให้เกิดความหลากหลาย และเป็นสิ่งที่ช่วยสร้างเสริมวัฒนธรรมของชาติให้คงอยู่ต่อไปในตัวด้วย

 

 

 

เอกสารอ้างอิง

 

การวิเคราะห์นโยบายสาธารณะ. (ออนไลน์) 18 มีนาคม 2551 (อ้างเมื่อ 16 มกราคม 2552)  จาก http://sipaya17.blogspot.com/2008/03/blog-post_18.html

วิจารณ์  พานิช. นโยบายวิจันสู่อนาคตของประเทศไทย. (ออนไลน์) 14 สิงหาคม 2551 

(อ้างเมื่อ 15 มกราคม 2552)  จาก http://gotoknow.org/blog/council/202649

วิริยะ สว่างโชติ.ความหลากหลายทางวัฒนธรรม ในมุมมองยูเนสโก. (ออนไลน์)

 29 มิถุนายน 2549  (อ้างเมื่อ 17 มกราคม 2552)  จาก

http://www.thaingo.org/writer/view.php?id=176

สมบัติ  ธำรงัญวงศ์.  นโยบายสาธารณะ : แนวความคิด  การวิเคราะห์  และกระบวนการ. 

พิมพ์ครั้งที่ 16, สำนักพิพ์เสมาธรรม, 2550.

สุคนธา  คงศีล และสุขุม  เจียมตน. “การวิจัยนโยบาย คืออะไร และทำอย่างไร?,”  

วารสารบริหารงานสาธารณสุข. ปีที่ 13 (กรกฎาคม-ธันวาคม) : 56 – 71.

สำนักงานปลัดกระทรวงวัฒนธรรม, กระทรวงวัฒนธรรม. การแปลงนโยบายไปสู่การจัดทำแผนปฏิบัติการ : กลยุทธ์เพื่อพัฒนาวัฒนธรรมจังหวัด. มปท. ,2550. อัดสำเนา

เสรี  พิจิตรศิริ. นโยบายและการวางแผน. (ออนไลน์) (อ้างเมื่อ 15 มกราคม 2552) จาก

file:///D:/เรียน/นโยบายและการวางแผน/  นโยบายสาธารณะดีๆ.ppt#452,1,            

นโยบายสาธารณะและการวางแผน