อปท.ต้องเป็นอิสระ และมีประสิทธิภาพสนองการพัฒนาท้องถิ่น
สรุปย่อ รายงานเรื่อง “การสร้างความเข้มแข็งองค์กรปกครองท้องถิ่น”
สรุป : ปัญหา องค์กรปกครองท้องถิ่น (อปท.) เป็นปัญหาโครงสร้าง แนวทางสร้างความเข้มแข็ง อปท. ควรทำเป็น กระบวนการทางยุทธศาสตร์ โดยยึดถือรัฐธรรมนูญ 2550 โดย เคร่งครัด ทบทวนการกำกับดูแลจากส่วนกลาง ควรกระทำเพื่อเป็นการส่งเสริมความเข้มแข็งองค์กรปกครองท้องถิ่น ยืนยันให้องค์กรปกครองท้องถิ่นเป็นอิสระ แต่อยู่ภายใต้กรอบธรรมาภิบาล การตรวจสอบ และการมีส่วนร่วมอย่างเต็มที่ของประชาชนในท้องถิ่น
พัฒนาการขององค์กรปกครองท้องถิ่น
แปดปีนับแต่เริ่มกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นในปี ๒๕๔๒ อปท.ได้มีพัฒนาการทางบวก คือ ได้เชื่อมโยงการเรียนรู้ นายก อบต. มีแนวคิดที่สร้างสรรค์ เช่น ซื้อรถไถนาช่วยงานชาวบ้าน ไม่ซื้อรถตู้มาใช้งาน อบต. เป็นต้น อบต.ที่ทำงานป่าชุมชนทำให้ชาวบ้านร่วมมือลดงบประมาณในการพัฒนาพื้นที่ พบว่า อปท.ที่ทำงานนอกกรอบและสร้างสรรค์ จะมีพบปัญหาแรงเสียดทานจาก อปท.อื่น จากภาคการเมืองใหญ่ และ จากองค์กรกำกับส่วนกลาง และเสี่ยงที่จะแพ้เลือกตั้งถ้าประชาชนไม่ก้าวหน้าตามไปด้วย
จุดอ่อน อปท.
สถานการณ์ปัจจุบัน ปัจจุบันประชาชนมีความตื่นตัวมากขึ้น และรัฐส่วนกลางเข้มงวดกวดขันกับ อปท. ก็จะยิ่งเห็นจุดอ่อนของ อปท. ภาพโดยรวมคือ ทำงานตามกรอบราชการ การถ่ายโอนอำนาจสู่ท้องถิ่นล่าช้า มีปัญหาเรื่องความโปร่งใส ยังไม่เอื้อต่อการมีส่วนร่วมของประชาชน มูลเหตุที่ทำให้ อปท.พัฒนาการได้ช้า ได้แก่
คุณภาพของผู้บริหาร – ผู้บริหาร อบต.ยังเป็น “คนรุ่นเก่า” อยู่มาก วิสัยทัศน์ไม่ไกล เป็นแบบราชการ ติดผลประโยชน์
ประสิทธิภาพขององค์กร - ปลัด อบต. ตั้งแต่แรกเริ่มขาดการฝึกอบรมในบทบาทขององค์กรปกครองท้องถิ่น ได้เรียนรู้ ฝึกงานกับกำนัน และ นายอำเภอ ซึ่งเป็นวัฒนธรรมการบริหารรวมศูนย์โดยส่วนกลาง ทำให้ปลัดกับ นายก อปท. (โดยเฉพาะอย่างยิ่งกับ อบต.) ไม่ไปในทางเดียวกัน ปลัดถือระเบียบ เอียงไปทาง ส่วนภูมิภาคและส่วนกลาง นายก อปท.ต้องการผลักดันงานให้สนองประชาชนในท้องถิ่น
ภาคการเมืองใหญ่ – เป็นเงือนไขภายนอกสำคัญ ที่ทำให้ อปท.เบี่ยงเบนไปจากแนวทางหาเสียงที่ได้เสนอไว้ต่อประชาชน พรรคร่วมรัฐบาลมุ่งผลักดันนโยบายตนเอง มีการสั่งการจากส่วนกลางให้ทำโครงการเหมือนกันทั่วประเทศเป็นจำนวนมาก มีการตรวจสอบไม่ทั่วถึง อปท.ถูกขอเงินอุดหนุนจำนวนมากจากหน่วยราชการภูมิภาค เช่น อำเภอ จังหวัด โดยไม่เขียนโครงการให้ชัดเจน ติดตามประเมินผลยาก
“กับดัก” ขององค์กรปกครองท้องถิ่น
นายอาจหาญ ศิริพูล อดีตนายกนครขอนแก่น และ นายกสันนิบาตเทศบาล สรุปภาพรวมอุปสรรคในการพัฒนาของ อปท.ถูกกระแสต้านการกระจายอำนาจ ให้ภาพว่า “ระบบการเลือกตั้งแบบประชาธิปไตย เป็นต้นตอของปัญหา” ให้ภาพว่าการเลือกตั้งก่อให้เกิดความขัดแย้งแบ่งพวก เป็นอุปสรรคต่อการปกครอง ตัวอย่างที่ดี ๆ ของผู้บริหารท้องถิ่นที่มาจากเลือกตั้งไม่ได้รับการสานต่อ ขณะนี้ อปท. พบ “กับดัก” สี่ประการ คือ
กับดักที่หนึ่ง กับดักทางปกครอง ควรเปลี่ยนขบวนการปกครอง เป็น ขบวนการทางสังคมเพื่อการพัฒนา
กับดักที่สอง กฎระเบียบต่างๆของท้องถิ่นยุ่งยาก เสนอให้สภาออกกฎหมายเทศบัญญัติท้องถิ่นที่สั้นๆ เข้าใจง่าย จำง่าย ให้คนรู้ถึงสิทธิ์ รู้ว่ามีทรัพยากรในท้องถิ่นอะไร ปลูกฝังให้คนรักษาป่าชุมชน
กับดักที่สาม คือ เรื่องงบประมาณ โดยใช้การประกวดแล้วให้รางวัล การให้โบนัสจากการประเมินผลวัดประสิทธิภาพไม่ดูประสิทธิผล การประเมินผลที่ได้ขาดการนำผลไปพัฒนาแก้ปัญหาที่พบ
กับดักที่สี่ คือ เรื่องทางสังคมและการศึกษา คือการเรียนแล้วไปทำงานที่อื่นไม่กลับมาพัฒนาท้องถิ่น ต่อยอดคนให้เรียนรู้ภูมิปัญญาท้องถิ่นแล้วนำมาทำอาชีพและพัฒนาท้องถิ่นได้
มาตรฐานองค์กรปกครองท้องถิ่นที่สังคมยอมรับ
ประชาคมภายนอกมีความคิดเห็นและความคาดหวังต่อ อปท.หลากหลาย
๑) นักวิชาการและภารประชาสังคม ความคาดหวังต่อบทบาท อปท.อย่างอุดมคติให้เป็นองค์กรแห่งการพัฒนาท้องถิ่น ๒) ประชาชนรากหญ้าต้องการให้ อบต.สนองความต้องการ ๓) กลุ่มกิจกรรมชุมชน ต้องการเข้าร่วม และต้องการตรวจสอบ และ ๔) หน่วยงานราชการส่วนภูมิภาคและส่วนกลาง ต้องการให้ อปท.อยู่ในกรอบการควบคุมดูแลของระบบ
กลุ่มเคลื่อนไหวประชาธิปไตยอยากเห็น “อปท.เป็นองค์กรประสานสามัคคีองค์กรและกลุ่มต่าง ๆ ในพื้นที่ไม่ให้เกิดความขัดแย้ง อยากให้ อปท.ส่งเสริมสนับสนุนสร้างความมั่นคงต่อประชาชน สร้างความมั่นคงให้กับชีวิตความเป็นอยู่ของพี่น้องได้ ในเรื่องของงานอาชีพ ในเรื่องที่อยู่อาศัย การที่ชุมชนจะต้องมีวัฒนธรรมที่เข้มแข็ง มีความสุข องค์รวมของการเป็นชุมชน”
ความจริงเบื้องหลังของการคาดหวังก็คือ สาธารณะชนทั่วไปยัง “ไม่รู้จักองค์กรปกครองท้องถิ่นเพียงพอ” เนื่องจากโดยภาพรวมประเทศ ขาดการเผยแพร่และการศึกษาเรื่องท้องถิ่น
มาตรการส่งเสริมให้ อปท.มีบทบาทสนองรัฐธรรมนูญในการกระจายอำนาจ
๑)ส่งเสริมให้เกิดการมีส่วนร่วมอย่างมีความหมาย ซึ่งต้องแก้ไขบทบาทหน้าที่ ของ อบต. ทั้งฝ่ายบริหาร และ ฝ่ายสภา อบต. กระบวนการทำงาน การตัดสินใจขององค์กรท้องถิ่น ไม่ว่าจะเศรษฐกิจ สังคม การเมือง วัฒนธรรม ควรถือการมีส่วนร่วมเป็นกระบวนการบรรทัดฐานที่จะนำสู่การตัดสินใจ
๒)ให้องค์กรปกครองท้องถิ่นมีการบริหารงานเป็นธรรมาภิบาล มีเหตุผล ประชาชนมีส่วนร่วม มีประสิทธิภาพ มีความโปร่งใสตรวจสอบได้
๓) ประชาชนต้องเข้าถึง ข้อมูลข่าวสารใด ๆ ที่เกิดขึ้นในพื้นที่ และเข้าถึงอย่างสะดวก ทุกซอกทุกมุม การออกกฎหมายทีมีเรื่องตรงกับท้องถิ่น ยังไม่พอ ต้องแก้กฎหมายอื่น ๆ เพื่อให้ประชาชนได้
๔) สร้างสถานะให้องค์กรบริหารส่วนท้องถิ่น ไม่ว่าจะ อบต. หรือ อบจ. มีความรับผิดชอบ(Accountable) กับท้องถิ่น ไม่ใช่ แต่รับผิดชอบต่อกระทรวงมหาดไทย หรือ ต่อหน่วยราชการต่าง ๆ ที่มีภารกิจงานเฉพาะเรื่องเพื่อสนองต่อผลประโยชน์โดยรวมของชาติ ขณะนี้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็ไม่มีอำนาจจริงที่จะแก้ปัญหารากฐานของท้องถิ่น
๕) องค์กรประชาชนควรได้รับการรับรองทางกฎหมาย โดยส่วนกลาง หรือ องค์กรปกครองท้องถิ่นก็ได้ เพรา ประชาชนและองค์กรของประชาชนจะถูกฝ่ายราชการหลีกเลี่ยงที่จะรับรอง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เมื่อมีความเห็นขัดแย้งกับหน่วยราชการ หรือ องค์กรปกครองท้องถิ่น เป็นเหตุผลทำให้ “เลี่ยงบาลี”
การกระจายอำนาจ และ กำกับดูแล องค์กรปกครองท้องถิ่น
การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นมิได้เป็นไปอย่างราบรื่นอย่างที่ควรจะเป็น ตรงกันข้ามพบว่ามีอุปสรรคสำคัญ ๓ ประการได้แก่
๑) ความไม่เข้าใจของบุคคลที่เกี่ยวข้อง ๒) ความไม่สอดคล้องกันของกฎหมาย และ “วัฒนธรรมระบบราชการ รวมศูนย์อำนาจ” ๓) การขัดขวางจากหน่วยงานที่มีอำนาจเดิมไม่พร้อมที่จะถ่ายโอนงานให้ท้องถิ่น
“รัฐธรรมนูญปี ๒๕๔๐ เขียนไว้ชัดเจนมากให้ท้องถิ่นเป็นอิสระ แต่ระบบส่วนกลางไม่เอื้ออำนวย ให้ท้องถิ่นเป็นอิสระได้จริง ที่ผ่านมารัฐส่วนกลางเป็นผู้กำหนดนโยบาย โครงสร้าง และระเบียบกฎหมาย ต่อการบริหารท้องถิ่น ทำให้ไม่สอดคล้องกับสภาพท้องที่ซึ่งมีความหลากหลาย และเกิดความไม่เป็นธรรม เช่น สูตรการจัดสรรภาษี โครงการอุดหนุนพิเศษทำให้ อปท.ต้องวิ่งเต้นของบจากส่วนกลางแบบมือใครยาวสาวได้สาวเอา การจัดองค์กร อปท.ก็เป็นแบบราชการส่วนกลาง ทำให้ไม่มีประสิทธิภาพ อปท.ส่วนใหญ่ยังไม่กล้ายืนขึ้นเสนอเพื่อความถูกต้อง อยากให้ทำการศึกษาเฉพาะที่ และเสนอเป็นรูปแบบตัวอย่าง
ถ้าตราบใดที่ประเทศไทยมีการบริหารแบบเชิงซ้อน ยังให้บทบาทกระทรวงไปทำงานในท้องถิ่นมากขึ้น จะทำให้ลดบทบาทท้องถิ่น ถึงท้องถิ่นจะเปลี่ยนผุ้นำแต่กิจกรรมและความต้องกันยังอยู่ จะทำให้ต่อเนื่อง แต่ถ้าขึ้นอยู่กับกระทรวงการเปลี่ยนแปลงจะติดตัวไปกับอธิบดี หรือ นโยบายซึ่งเปลี่ยนไปง่าย ถ้าสร้างระบบใหม่ได้ได้ ก็ต้องมาคิดกันที่กรุงเทพ แล้วสั่งให้ท้องถิ่นทำแบบเดียวกัน ทำให้ท้องถิ่นทำด้วยกันยาก แต่ถ้าท้องถิ่นได้คิดเอง จะเกิดความพยายามสร้างสรรค์ และเกิดความหลากหลาย ก่อเป็นผลรวมที่มีประสิทธิผล”
(นายสุรพงษ์ ภู่ธนะพิบูล อดีตนายกนครระยอง และ อดีตคณะกรรมการกระจายอำนาจ ฯ)
อบจ. อบต. เทศบาล ไม่ได้รับการกระจายอำนาจที่แท้จริง การจัดงบประมาณยังเป็นแบบแบ่งตามสัดส่วน และเงินอุดหนุน ใครมือยาว เขียนโครงการเก่งเร็ว ก็ได้งบประมาณไป ภายใต้สถานการณ์การเมืองปัจจุบัน และรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๕๐ สถานการณ์กระจายอำนาจยิ่งประสบกับอุปสรรค จากกระแสดึงอำนาจกลับส่วนกลาง (Re-centralization)
แนวทางแก้ไขปัญหานี้ ต้องใช้เครื่องมือ ๓ ประการ คือ “การมีส่วนร่วมอย่างแท้จริง” ให้งานสำคัญในท้องถิ่นมา “เชื่อมบูรณาการกันเป็นแผนท้องถิ่น” กลไกสำคัญ คือ ต้องพัฒนาให้ “อปท.เป็นเครื่องมือของประชาชน” มีอุดมการณ์ร่วมในการให้คนมาทำงานอย่าง อาสา
สามองค์ประกอบนี้จะให้ให้ชุมชนท้องถิ่นเข้มแข็ง นำมาซึ่งการพัฒนาที่ยั่งยืน เป็นรากฐานสำคัญของประเทศ
“ข้อเสนอปฎิบัติการ” เพื่อการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น
ข้อ ๑ - ให้ อปท.มีความเป็นอิสระขององค์กรปกครองท้องถิ่น เสนอให้ยกฐานะคณะกรรมการกระจายอำนาจเป็นคณะกรรมการปกครองท้องถิ่นแห่งชาติ มีฐานะเป็นองค์กรและมีบุคลากรเป็นของตนเอง แต่ยังคงขึ้นกับนายกรัฐมนตรี หรือ สำนักนายกรัฐมนตรีก็ได้
ข้อ ๒ - ให้ อปท.มีงบประมาณพอเพียงแก่ภารกิจในท้องถิ่น โดยขยายฐานภาษีให้ อปท.จัดเก็บได้เอง และมีการจัดสรรระหว่าง อปท.อย่างเป็นธรรม ยกเลิกงบอุดหนุนซึ่งจะทำให้ท้องถิ่นไม่เป็นอิสระ ต้องขึ้นต่อส่วนกลาง
ข้อ ๓ ให้ อปท.มีระเบียบที่คล่องตัวเพื่อสนองต่อการทำงาน ปัจจุบันระเบียบต่าง ๆ ออกโดยส่วนกลางเป็นอุปสรรคต่อการทำงาน
ข้อ ๔ ส่งเสริมให้ อปท.เป็นธรรมาภิบาล “ตามมาตรฐานของท้องถิ่น” มีความโปร่งใส ให้ประชาชนเข้ามีส่วนร่วม
สรุปจากรายงาน โดย นายสมพงษ์ พัดปุย ที่ปรึกษาประจำคณะกรรมาธิการการมีส่วนร่วมของประชาชน วุฒิสภา ( 4 มีนาคม 2551)
