หนังสือสำนักทะเบียนกลางที่ มท ๐๓๐๙.๑/ว ๖ ลงวันที่ ๑๔ ตุลาคม พ.ศ.๒๕๕๒ เรื่องการสั่งระงับการเคลื่อนไหวรายการทะเบียนราษฎร เป็นหนังสือซึ่งอธิบดีกรมการปกครองในฐานะนายทะเบียนกลางทำขึ้นเพื่อกำหนดขั้นตอนปฏิบัติเพื่อการสั่งระงับการเคลื่อนไหวทางทะเบียนและทำความเข้าใจถึงผลของการสั่งระงับการเคลื่อนไหวทางทะเบียนจะเกี่ยวข้องเฉพาะในส่วนของงานทะเบียนราษฎรโดยเฉพาะการแจ้งย้ายที่อยู่และมีผลผูกพันต่อเจ้าของรายการทะเบียนราษฎรที่ถูกคำสั่งระงับการเคลื่อนไหวเท่านั้น
สาระสำคัญที่จะต้องสนใจในหนังสือนี้ ก็คือ การแจ้งคำสั่งระงับการเคลื่อนไหวรายการทะเบียนราษฎรจะต้องทำเป็นหนังสือโดยต้องระบุสาระสำคัญ ได้แก่ (๑) ข้อเท็จจริงหรือเหตุผลที่ทำให้เชื่อว่า มีการกระทำโดยมิชอบ (๒) ข้อกฎหมายหรือระเบียบที่เกี่ยวข้อง (๓) ข้อพิจารณาและเหตุผลสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจของนายทะเบียน (๔) สิทธิของคู่กรณีในการแต่งตั้งบุคคลอื่นให้ดำเนินการโต้แย้งหรือชี้แจงข้อเท็จจริงแทน (๕) สิทธิของคู่กรณีในการขอดูเอกสารที่จำเป็นสำหรับการโต้แย้งหรือชี้แจงข้อเท็จจริงเพื่อป้องกันสิทธิของตน และ (๖) ระยะเวลาในการโต้แย้งหรือชี้แจงข้อเท็จจริงซึ่งกำหนดให้คู่กรณีดำเนินการภายในสามสิบวันนับแต่วันที่ได้รับแจ้งคำสั่ง
ต้นสายปลายเหตุผลของหนังสือสั่งการฉบับนี้ ก็คือ การที่นายอำเภอแม่อายมีหนังสือเพื่อสั่งระงับการเคลื่อนไหวรายการทะเบียนราษฎรโดยไม่มีเหตุผลใดๆ และยังมีคำอธิบายจากคนทำงานในอำเภอดังกล่าวไปยังชาวบ้านในลักษณะที่น่าตกใจ อาทิ ผลของคำสั่ง ก็คือ การระงับบัตรประชาชน การแจ้งการเกิดและการตายของบุคคลอื่นในครอบครัวมิได้ ซึ่งการกระทำดังกล่าวของอำเภอแม่อายจึงนำไปสู่การโต้แย้งอย่างตรงไปตรงมาของประชาสังคมที่แวดล้อมชุมชนแม่อายนับแต่วันที่ ๕ ตุลาคม พ.ศ.๒๕๕๒ เป็นต้นมา โดยเฉพาะการจัดประชุมระหว่างชาวบ้านและอำเภอที่วัดท่าตอน
รวมถึงการประสานงานทางวาจาเกิดขึ้นระหว่างหลายฝ่ายทั้งที่อำเภอแม่อายและที่ กทม ข้อสังเกตว่า สิ่งที่ดีงามในครั้งนี้ ก็คือ ทุกฝ่ายยินดีร่วมหารือกัน ไม่มีการหนีหน้าสำหรับการเจรจา แม้นายอำเภอผู้มีหนังสือสั่งระงับการเคลื่อนไหวทางทะเบียนราษฎร และฝ่ายทะเบียนราษฎรในสำนักบริหารการทะเบียนราษฎร ซึ่งทำหน้าที่ฝ่ายวิชาการในภาคราชการ
ในวันที่ ๑๔ ตุลาคม พ.ศ.๒๕๕๒ หนังสือสำนักทะเบียนกลางลงวันที่ ๑๔ ตุลาคม พ.ศ.๒๕๕๒ เรื่องการสั่งระงับการเคลื่อนไหวรายการทะเบียนราษฎร จึงปรากฏตัวขึ้นสร้างแนวคิดและวิธีการที่ชัดเจนสำหรับนายทะเบียนราษฎรในระดับต่างๆ ที่จะต้องปฏิบัติต่อบุคคลที่ต้องสงสัยว่า ขาดคุณสมบัติในสถานะบุคคลตามกฎหมายทะเบียนราษฎรที่ถูกบันทึกแล้วในทะเบียนราษฎร
สิ่งที่เกิดขึ้นใช้เวลาเพียง ๙ วันสำหรับกำหนดความชัดเจนในการจัดการสถานการณ์ปัญหา ดังนั้น จึงอยากจะถอดบทเรียนว่า นวตกรรมทางนโยบายของกรมการปกครองครั้งนี้จึงเป็นบทพิสูจน์ความสามารถในการสร้างการปกครองที่ดี (Good Governance) ของสำนักบริหารการทะเบียน กรมการปกครอง
ที่เหลือ ก็คงเป็นหน้าที่ของนายอำเภอแม่อายที่จะต้องพิสูจน์ฝีมือในการผลักดันแนวคิดและวิธีการที่กำหนดโดยหนังสือสั่งการเมื่อวันที่ ๑๔ ตุลาคม พ.ศ.๒๕๕๒ ให้เป็นจริง ... โปรดอย่าล่าช้าที่จะยกเลิกหนังสือสั่งการที่ออกมาโดยขัดต่อข้อ ๑.๒. แห่งหนังสือสั่งการดังกล่าว และหากมีความมั่นใจว่าจะต้องระงับการเคลื่อนไหวทางทะเบียนราษฎรของบุคคลใดบุคคลหนึ่ง ก็ให้ออกหนังสือใหม่ในลักษณะที่ชอบด้วยมาตรา ๑๐ วรรค ๔ แห่ง พระราชบัญญัติการทะเบียนราษฎร พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งถูกแก้ไขและเพิ่มเติมโดย พระราชบัญญัติการทะเบียนราษฎร (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๕๑ ซึ่งถูกกำหนดขั้นตอนปฏิบัติโดยหนังสือสั่งการดังกล่าว
แต่หากอำเภอแม่อายยังไม่มี “ข้อเท็จจริงที่ทำให้เชื่อว่า มีการกระทำโดยมิชอบ” หรือข้อเท็จจริงที่มีอยู่ ก็มิได้แสดงถึง “เหตุผลที่ทำให้เชื่อว่า มีการกระทำโดยมิชอบ” ก็ไม่ควรมีคำสั่งระงับการเคลื่อนไหวทางทะเบียนราษฎร คำสั่งดังกล่าวมีผลกระทบสิทธิของบุคคลอย่างมาก จึงควรมีความรับผิดชอบอย่างยิ่งที่จะกระทำลงไป
นอกจากนั้น อำเภอแม่อายควรมีความชัดเจนว่า ข้อเท็จจริงที่กล่าวอ้างขึ้นมานั้นทำให้บุคคลไม่มีหรือเสียสิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมายไทยโดยข้อกฎหมายหรือระเบียบใด ควรจะต้องแสดงข้อพิจารณาและเหตุผลสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจของนายทะเบียน
ยกตัวอย่าง หนังสือที่ ชม.๑๘๑๗/๓๑๑๓ เมื่อวันที่ ๖ ตุลาคม พ.ศ.๒๕๕๒ โดยนายอำเภอแม่อาย เพื่อระงับการเคลื่อนไหวทางทะเบียนราษฎรของนางวลิน นามทองนั้น มิได้แสดงให้เห็นว่า อำเภอแม่อายได้พิจารณาถึงข้อเท็จจริงของนางสาววลินด้วยตัวอำเภอเอง แต่เป็นการมีคำสั่งเพราะได้รับแจ้งจากจังหวัดเชียงใหม่ว่า "กรมการปกครองตรวจสอบ แล้วพบว่า มีเหตุอันควรสงสัยว่า การมีชื่อและรายการบุคคลในทะเบียนบ้าน (ท.ร.๑๔) ของท่าน เป็นการดำเนินการโดยมิชอบด้วยกฎหมาย ระเบียบ หรือโดยอำพราง หรือโดยมีรายการข้อความผิดจากความเป็นจริงตามพระราชบัญญัติการทะเบียนราษฎร พ.ศ.๒๕๓๔ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๕๑ และ พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๓๕" ซึ่งหนังสือฉบับนี้ของนายอำเภอแม่อายมีความบกพร่องหลายประการ
ในประการแรก หนังสือของนายอำเภอแม่อายดังกล่าวยอมรับว่า นายอำเภอมีคำสั่งตามข้อมูลของคนในกรมการปกครอง และเป็นการสั่งตามที่จังหวัดเชียงใหม่แจ้งมาอีกต่อหนึ่ง คำสั่งของนายอำเภอแม่อายตั้งนี้จึงมิใช่เป็นคำสั่งที่มาจากการพิจารณาข้อเท็จจริงโดยอำเภอแม่อายเอง จึงมิใช่การกระทำที่ชอบด้วยมาตรา ๑๐ วรรค ๑ แห่ง พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร พ.ศ.๒๕๓๔ ซึ่งถูกแก้ไขและเพิ่มเติมโดย พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๕๑ บัญญัติว่า “เพื่อความถูกต้องของการทะเบียนราษฎร ให้นายทะเบียนมีอำนาจเรียกเจ้าบ้าน หรือบุคคลใดๆ มาชี้แจงข้อเท็จจริงหรือให้แสดงหลักฐานต่างๆ ได้ตามความจำเป็น และเมื่อมีเหตุอันควรสงสัยให้มีอำนาจเข้าไปสอบถามผู้อยู่ในบ้านใดๆ ได้ ตามอำนาจหน้าที่ แต่ต้องแจ้งให้เจ้าบ้านทราบก่อน ทั้งนี้ ให้กระทำได้ในระหว่างเวลาพระอาทิตย์ขึ้นและพระอาทิตย์ตก” และคำว่า “นายทะเบียน” ในกรณีนี้ ก็คือ “นายอำเภอแม่อาย” (มาตรา ๘/๒ (๔) แห่ง พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร พ.ศ.๒๕๓๔ ซึ่งถูกแก้ไขและเพิ่มเติมโดย พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๕๑) ซึ่งมาตรา ๘ (๔) แห่งกฎหมายเดียวกันก็บัญญัติอย่างชัดเจนว่า “มีหน้าที่รับผิดชอบและควบคุมการปฏิบัติงานการทะเบียนราษฎรในเขตอำเภอ” ดังนั้น อำนาจหน้าที่ที่จะควบคุมการปฏิบัติงานการทะเบียนราษฎรในเขตอำเภอแม่อายจึงเป็นความรับผิดชอบในลำดับก่อนของอำเภอแม่อาย มิใช่ของจังหวัดเชียงใหม่และกรมการปกครอง ดังนั้น อำเภอแม่อายจึงควรจะกลับมาดำเนินการตามที่มาตรา ๑๐ กำหนดเสียก่อนตามขั้นตอนที่หนังสือสั่งการเมื่อวันที่ ๑๔ ตุลาคม พ.ศ.๒๕๕๒
ในประการที่สอง หนังสือของนายอำเภอแม่อายดังกล่าวสั่งระงับการเคลื่อนไหวทางทะเบียนราษฎรของนางสาววลินโดยกล่าวหาด้วยถ้อยคำที่ร้ายแรงมาก แต่มิได้แสดงข้อเท็จจริงและเหตุผลอันนำไปสู่การตัดสินว่า “การมีชื่อและรายการบุคคลในทะเบียนบ้าน (ท.ร.๑๔) ของท่าน เป็นการดำเนินการโดยมิชอบด้วยกฎหมาย ระเบียบ หรือโดยอำพราง หรือโดยมีรายการข้อความผิดจากความเป็นจริง” ซึ่งตามหลักกฎหมายสัญชาติ การที่อำเภอแม่อายจะกล่าวหาว่า บุคคลไม่มีสถานะเป็นคนสัญชาติไทยโดยการเกิดโดยผลอัตโนมัติของกฎหมายนั้น อำเภอแม่อายก็จะต้องแสดงข้อเท็จจริงว่า นางสาววลินมีข้อเท็จจริงที่ขาดคุณสมบัติของคนสัญชาติไทยดังกล่าวอย่างไร
ในท้ายที่สุด เราจะต้องไม่ลืมว่า บันทึกนี้มุ่งที่จะแสดงความชื่นชมต่อหนังสือสำนักทะเบียนกลางที่ มท ๐๓๐๙.๑/ว ๖๑ ลงวันที่ ๑๔ ตุลาคม พ.ศ.๒๕๕๒ เรื่องการสั่งระงับการเคลื่อนไหวรายการทะเบียนราษฎร ซึ่งเป็นนวตกรรมทางนโยบายที่สง่างามและแสดงถึง Good Governance ของกรมการปกครอง และนอกจากนั้น บันทึกฉบับนี้ยังมีความมุ่งหมายที่จะให้กำลังใจอำเภอแม่อายที่จะทำให้นวตกรรมทางนโยบายที่เกิดแล้วนี้มีชีวิตจริงและสร้างสุขแก่มนุษย์บนแผ่นดินแม่อาย มิใช่เพียงแค่ "กระดาษตราครุฑเพียง ๓ หน้า"
