3.3 หลักสิทธิมนุษยชน
จากการศึกษาค้นคว้า ผู้ศึกษาวิทยานิพนธ์พบว่ารัฐไทยยอมรับบันทึกคนต่างด้าวในทะเบียนราษฎรไทยภายใต้หลักสิทธิมนุษยชน (Human Right) เพื่อคุ้มครองสิทธิในชีวิตของบุคคล เมื่อการส่งคนต่างด้าวนั้นกลับไปยังประเทศต้นทางจะเป็นภัยแก่ชีวิต เพื่อรับรองความเป็นบุคคลตามกฎหมายในกรณีที่บุคคลต่างด้าวนั้นเป็นคนไร้รัฐ (Stateless Person) เป็นคนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคล(Unidentified Persons)[1] ทั้งกรณีที่พบว่าบุคคลต่างด้าวนั้นเป็นคนไร้รากเหง้า[2] หรือ คนไม่ไร้รากเหง้าแต่ไม่สามารถส่งกลับไปยังประเทศต้นทางได้
ภายใต้กฎหมายระหว่างประเทศที่ผูกพันธ์รัฐไทย ทั้งจารีตประเพณีระหว่างประเทศที่ปรากฎตัวในรูปแบบกฎหมายลายลักษณ์อักษร ในข้อ 6 แห่งปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน ค.ศ.1948 ซึ่งวางหลักให้บุคคลทุกคนมีสิทธิที่จะได้รับการยอมรับว่าเป็นบุคคลในกฎหมายไม่ว่า ณ ที่ใด และข้อ 16 แห่งกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิทางแพ่ง และสิทธิทางการเมือง ค.ศ. 1966ที่วางหลักว่าบุคคลทุกคนมีสิทธิที่จะไดรั้บการยอมรับนับถือว่าเป็นบุคคลตามกฎหมายในที่ทุกสถาน
ภายใต้กฎหมายและนโยบายของรัฐไทย รัฐไทยยอมรับบันทึกคนต่างด้าวกลุ่มนี้ในทะเบียนราษฎรของรัฐไทยโดยเป็นไปตามหลักสิทธิมนุษยชน กล่าวคือ 1.เพื่อเคารพต่อสิทธิในชีวิตในกรณีที่คาดได้ว่าหากส่งกลับไปแล้วบุคคลดังกล่าวอาจมีอันตรายแก่ชีวิต ดังนั้น เพื่อปกป้องคุ้มครองสิทธิในชีวิต รัฐไทยจึงไม่รีรอที่จะบันทึกตัวคนต่างด้าวกลุ่มนี้ในทะเบียนราษฎรไทย 2.เพื่อเยียวยาความไร้รัฐ ในกรณีที่รัฐไทยพบว่าคนต่างด้าวนั้นเป็นคนไร้ซึ่งรัฐเจ้าของตัวบุคคล รัฐไทยก็ไม่รีรอที่จะบันทึกตัวคนต่างด้าวในทะเบียนราษฎรไทย เพื่อรับรองความขจัดความไร้รัฐให้แก่คนต่างด้าวนั้น และ3. เพื่อความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันในครอบครัว(family unity) ภายใต้หลักกฎหมายระหว่างประเทศที่สนับสนุนให้บุคคลในครอบครัวเดียวกันได้อาศัยอยู่ร่วมกันเพื่อเป็นการสร้างความเข้มแข็งในสังคม ด้วยเหตุดังกล่าว รัฐไทยจึงสมัครใจยอมรับบันทึกตัวคนต่างด้าวในทะเบียนราษฎรไทย
อย่างไรก็ดี จากการศึกษาพบว่าการบันทึกตัวคนต่างด้าวโดยหลักสิทธิมนุษยชนนี้ มีทั้ง 1.กรณีมีกฎหมายภายในรองรับให้บันทึกในทะเบียนราษฎรสำหรับบุคคลที่ไม่มีสถานะทางทะเบียน(ท.ร.38ก) ซึ่งเป็นไปตามบทบัญญัติมาตรา แห่งพรบ.การทะเบียนราษฎร พ.ศ. 2534 (เดิม)หรือและ2.กรณียังไม่มีกฎหมายภายในรองรับ เช่น กรณีที่รัฐไทยโดยความร่วมมือระหว่างกระทรวงมหาดไทยและสำนักงานข้าหลวงใหญ่เพื่อผู้ลี้ภัยแห่งสหประชาชาติ ได้มีความร่วมมือกันในการบันทึกคนต่างด้าวในศูนย์พักพิงทั้ง 9 แห่งในปี พ.ศ. 2550 ทั้งที่ รัฐไทยยังมิได้เป็นภาคีอนุสัญญาว่าด้วยผู้ลี้ภัย และยังไม่ปรากฎมีกฎหมายภายในรองรับ แต่การกระทำนี้ก็เป็นไปภายใต้หลักกฎหมายสิทธิมนุษยชนอันเป้นจารีตประเพณีระหว่างประเทสที่ได้รับการยอมรับและปฏิบัติสืบต่อกันมาเป็นระยะเวลายาวนานในนานาอารยประเทศ
ในการนี้ ผู้ศึกษาวิทยานิพนธ์จะได้ทำการศึกษาการเข้าสู่ทะเบียนราษฎรของคนต่างด้าวกลุ่มนี้ โดยจำแนกเป็นสามกลุ่มใหญ่ ได้แก่ 1.ชนกลุ่มน้อยซึ่งหนีภัยความตายมาจากประเทศเพื่อนบ้านเข้ามาอยู่ในประเทศไทยนานแล้ว 2.บุคคลไม่มีสถานะทางทะเบียน(ตามยุทธศาสตร์การจัดการปัญหาสถานะและสิทธิของบุคคล) และ 3.คนต่างด้าวซึ่งหนีภัยความตายเข้ามาอาศัยอยู่ในศูนย์พักพิง ดังต่อไปนี้
ตาราง : การเข้าสู่ทะเบียนราษฎรของคนต่างด้าวโดยหลักสิทธิมนุษยชน
|
สถานการณ์ |
มูลเหตุ |
ก.ม.ระหว่างประเทศ |
ก.ม.ภายใน |
กระบวนการเข้าสู่ทะเบียนราษฎร |
กรณีศึกษา |
|
|
กม.คนเข้าเมือง |
กม.ทะเบียนราษฎร |
|||||
|
1.มีกฎหมายภายในรองรับ 1.1.ชนกลุ่มน้อยซึ่งหนีภัยความตายมาจากประเทศเพื่อนบ้าน(ทะเบียนประวัติ 17 แบบ) |
- เป็นชนกลุ่มน้อยที่อพยพมาจากประเทศเพื่อนบ้าน - หนีภัยต่อชีวิต - ประสบความไร้รัฐไร้สัญชาติ |
- หลักสิทธิมนุษยชน:การเคารพในศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิในชีวิต - ข้อ 6แห่งปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน - หลักความยินยอมของรัฐ(consent of state)
|
- สิทธิเข้าเมือง - ม.17 พรบ.คนเข้าเมือง พ.ศ.2522 ??? - สิทธิอาศัย - อาจได้รับการพัฒนาให้มีสิทธิอาศัยตาม ม.17 พรบ.คนเข้าเมือง พ.ศ.2522 |
- สิทธิในการเพิ่มชื่อในทะเบียนราษฎร - ม. 8+12+13 พรบ.ทะเบียนราษฎร 2534 - ม.38 วรรคสอง พรบ.ทะเบียนราษฎร พ.ศ. 2534 แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ.2551 (ถ้ามีกรณีนี้เกิดขึ้นในอนาคต) |
- เพิ่มชื่อในทะเบียนประวัติ - มีโอกาสได้รับการพัฒนาสถานะบุคคลไปสู่ ท.ร.13>ท.ร.14 |
เกิดนอกไทย - นายสามแสง นายนวลเกิดในไทย -นางสาวบัวติ๊บ นายนวล -พระวันวิวาห์อภิญญาโณ |
|
1.2.บุคคลไม่มีสถานะทางทะเบียน |
- undoc. - 6 กลุ่ม
|
- สิทธิเข้าเมือง - ม.17 พรบ.คนเข้าเมือง พ.ศ.2522 - สิทธิอาศัย - ม.54, 57,58 พรบ.คนเข้าเมือง พ.ศ.2522 |
- สิทธิในการเพิ่มชื่อในทะเบียนราษฎร - ม. 38 พรบ.ทะเบียนราษฎร 2534 - ม.19/2, ม. 38 วรรคสอง พรบ.ทะเบียนราษฎร พ.ศ. 2534 แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ.2551 |
-เพิ่มชื่อในทะเบียนประวัติตามระเบียบสำนักทะเบียนกลางว่าด้วยการจัดทำทะเบียนประวัติบุคคลที่ไม่มีสถานะทางทะเบียน พ.ศ. 2548 |
- ได้รับการบันทึกแล้ว - อาจารย์อายุ นามเทพ - หนุ่มแก้ว แก้วคำ,สองเมือง นายยงค์(เด็กในสถานศึกษา,ญาติของบุคคลที่ได้รับการสำรวจแล้ว) - ควรได้รับการบันทึก -วิษณุ(เด็กในสถานศึกษา) |
|
|
2.ไม่มีกฎหมายภายในรองรับ คนต่างด้าวในค่ายผู้ลี้ภัย(ทะเบียนผู้ลี้ภัย) |
- หนีภัยการสู้รบ - หนีภัยการละเมิด HR - เพื่อนบ้าน |
- ม.54 พ.ร.บ.คนเข้าเมือง |
- สิทธิในการเพิ่มชื่อในทะเบียนราษฎร ???? |
- การเจรจาระหว่าง UNHCR กับ รัฐไทย ???
|
- ผู้อพยพในค่ายต่างๆ |
|
3.3.1 กรณีชนกลุ่มน้อยซึ่งหนีภัยความตายมาจากประเทศเพื่อนบ้านเข้ามาอยู่ในประเทศไทยเป็นเวลานานแล้วและได้รับการบันทึกในทะเบียนประวัติ 17 แบบ
เนื่องจากคนต่างด้าวกลุ่มนี้ส่วนหนึ่งเป็นชนกลุ่มน้อยที่เข้ามาอาศัยอยู่ในประเทศไทยเป็นเวลานานแล้วไม่ว่าจะด้วยเหตุทางการเมือง เช่น กรณีมีการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองในประเทศ หรือหนีภัยการสู้รบหรืออพยพย้ายถิ่นธรรมดา หรือการอพยพกลับประเทศไทยของกลุ่มบุคคลเชื้อสายไทย และไม่สามารถส่งกลับไปได้ เนื่องจากเล็งเห็นได้ว่าหากส่งกลับไปจะเป็นภัยแก่ชีวิต ประกอบกับคนต่างด้าวกลุ่มนี้ประสบปัญหาความไร้รัฐเพราะไม่ได้รับการบันทึกชื่อในทะเบียนราษฎรของรัฐใดเลย ดังนัน้ เพื่อความมั่นคงทางประชากร รัฐไทยจึงได้มีนโยบายสำรวจและจัดทำทะเบียนประวัติให้กับคนต่างด้าวกลุ่มนี้เริ่มตั้งแต่ พ.ศ.2517 โดยทำการบันทึกในในแบบพิมพ์ทะเบียนประวัติ 17 แบบ[3] ตั้งแต่นั้นเรื่อยมา และดำเนินการสำรวจครั้งสุดท้ายตามโครงการมิยาซาวา เมื่อปี พ.ศ. 2542 ทั้งนี้เป็นไป ตามบทบัญญัติบทบัญญัติมาตรา 8 มาตรา 12[4] และมาตรา 13 แห่งพระราชบัญญัติการทะเบียนราษฎร พ.ศ.2534
มีข้อสังเกตว่า ปัจจุบันคนต่างด้าวกลุ่มนี้มีนโยบาย(มติ ครม.)ให้มีสิทธิอาศัยชั่วคราวตามมาตรา 17[1] แห่ง พ.ร.บ.คนเข้าเมือง พ.ศ.2522 แต่กระบวนการเพิ่มชื่อใน ทร.13 ยังไม่เสร็จสิ้น ซึ่งมีประเด็นที่เป็นข้อเถียงกันว่า เจ้าของปัญหาจะต้องร้องขอเพิ่มชื่อใน ท.ร.13 ด้วยตนเอง หรือเป็นหน้าที่ที่นายทะเบียนจะต้องดำเนินการให้ ซึ่งปรากฎปัญหาชัดเจนในภาคอีสานของประเทศไทย อาทิ หมู่บ้านดอนโจด อ.บุณฑริก จ.อุบลราชธานี[2]ในอิสาน จึงไม่มี ท.ร.13 กันมาก
ในการนี้ เพื่อสร้างความเข้าใจอย่างเป็นรูปธรรม ผู้ศึกษาวิทยานิพนธ์จึงขอนำเสนอ ตัวอย่างกรณีศึกษาของคนต่างด้าวในประเภทนี้ ดังต่อไปนี้
กรณีศึกษาที่ 9 คนต่างด้าวที่เกิดนอกประเทศไทย : นายสามแสง นายนวล
นายสามแสงเกิดที่เมืองตูม ประเทศพม่า เมื่อ พ.ศ. 2507 ต่อมาเกิดเหตุการณ์ความไม่สงบในประเทศพม่าประกอบกับไม่มีงานทำ นายสามแสงจึงตัดสินใจอพยพเดินทางเข้ามาประเทศไทย ทางด่านหินแตก อ. แม่จัน จ.เชียงราย ในปีพ.ศ.2526 โดยเข้ามาประกอบอาชีพรับจ้างทำไร่ทำสวนที่อำเภอแม่จัน หลังจากนั้นจึงย้ายมาตั้งบ้านเรือนอยู่ที่ อ.แม่อาย จ.เชียงใหม่ และได้รับการสำรวจและจัดทำทะเบียนประวัติชุมชนบนพื้นที่สูงตามแผนแม่บทฉบับที่ 2 โดยสำนักทะเบียน อ.แม่อาย จ.เชียงใหม่ ต่อมาเมื่อวันที่ 16 มิถุนายน 2542
ตามมติ ครม.เมื่อวันที่ 29 สิงหาคม 2543 ซึ่งออกตามมาตรา 17 แห่ง พรบ.คนเข้าเมือง พ.ศ.2522 ให้สำรวจและจัดทำทะเบียนประวัติคนต่างด้าว ซึ่งเข้ามาในประเทศไทยก่อนวันที่ 3 ตุลาคม 2528 และให้คนเหล่านี้ให้ได้รับสิทธิอาศัยถาวร จึงถือได้ว่านายสามแสง มีสิทธิอาศัยถาวรนับตั้งแต่วันที่ 29 สิงหาคม 2543 เป็นต้นมา อย่างไรก็ดีจากข้อเท็จจริงปรากฎว่านายสามแสงได้ร้องขอใบสำคัญประจำตัวคนต่างด้าว และใบสำคัญถิ่นที่อยู่เมื่อปี 2550 และใช้สิทธิขอเพิ่มชื่อในทะเบียนบ้าน ท.ร. 14 เมื่อวันที่ 23 มีนาคม 2550 อันเป็นเวลาล่วงเลยถึง 7 ปี ซึ่งผู้ศึกษาวิทยานิพนธ์จะได้ทำการศึกษาถึงปัญหาและอุปสรรคที่ทำให้นายสามแสงเพิ่งใช้สิทธิของตนทั้งที่สามารถใช้สิทธิได้ตั้งแต่ พ.ศ. 2543 ในบทที่ 4 ต่อไป
นอกจากนี้ผู้ศึกษาวิทยานิพนธ์ขอตั้งข้อสังเกตว่า นายสามแสง ซึ่ง ณ ปัจจุบันมีสถานะเป็นคนต่างด้าวที่มีสิทธิอาศัยถาวรซึ่งได้รับการบันทึกในทะเบียนราษฎร ท.ร.14 นี้ อาจได้รับการพัฒนาสถานะบุคคลสู่การเป็นบุคคลสัญชาติไทยโดยการยื่นคำขอแปลงสัญชาติเป็นไทย และหากได้รับอนุมัติจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยแล้ว ก็จะมีสัญชาติไทยและสิ้นสุดความเป็นต่างด้าวในทะเบียนราษฎรไทย ในการนี้ผู้ศึกษาวิทยานิพนธ์จะได้กล่าวในบทต่อไป
กรณีศึกษาที่ 10 คนต่างด้าวที่เกิดในประเทศไทยตั้งแต่วันที่ 26 กุมภาพัน 2535 : นางสาวบัวติ๊บ นายนวล
นางสาวบัวติ๊บ เกิดเมื่อวันที่ 16 มีนาคม พ.ศ.2536 ที่บ้านวังไฮ ตำบลแม่นาวาง อำเภอแม่อาย จังหวัดเชียงใหม่ เป็นบุตรของนายแสงและนางนวลซึ่งมีชาติพันธุ์ไทลื้อ ซึ่งอพยพมาจากเมืองตูม ประเทศพม่าเข้ามาในประเทศไทยทางหินแตก อำเภอแม่จัน จังหวัดเชียงรายเมื่อ พ.ศ.2526
ในขณะเกิดนั้นนางสาวบัวติ๊บไม่ได้สัญชาติไทยโดยการเกิดโดยหลักดินแดนตามมาตรา 7ทวิวรรคหนึ่งแห่งพระราช บัญญัติสัญชาติ พ.ศ.2508 แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2535 จึงมีสถานะเป็นคนต่างด้าว และไม่ปรากฎว่ามีสัญชาติของรัฐใดเลย จึงประสบปัญหาความไร้สัญชาติตั้งแต่เกิด และถูกถือเป็นคนต่างด้าวเข้าเมืองผิดกฎหมายตามมาตรา 7 ทวิ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ.2508 แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2535
ต่อมาเมื่อวันที่ 16 มิถุนายน 2542 นางสาวบัวติ๊บและครอบครัวได้รับการสำรวจและจัดทำทะเบียนประวัติชุมชนบนพื้นที่สูงตามแผนแม่บทฯ ฉบับที่ 2 ตามมติคณะรัฐมนตรีได้อนุมัติตามแผนแม่บทว่าด้วยการพัฒนาชุมชน สิ่งแวดล้อม และการควบคุมพืชเสพติดบนพื้นที่สูง ฉบับที่ 2 พ.ศ.2540-2544 ซึ่งคณะรัฐมนตรีได้อนุมัติแผนแม่บทฯ เมื่อ 29 เมษายน 2540 โดยสำนักทะเบียนอำเภอแม่อาย จังหวัดเชียงใหม่ ได้รับการกำหนดเลขประจำตัว 6-xxxx-72xxx-xx-x มีสถานะเป็นราษฎรไทย แม้ว่าไม่มีสัญชาติไทย
กรณีศึกษาที่ 11 คนต่างด้าวที่เกิดในประเทศไทยก่อนวันที่ 26 กุมภาพัน 2535 : พระวันวิวาห์อภิญญาโณ[3]
พระวันวิวาห์ หรือชื่อตามทะเบียนประวัติลาวอพยพ คือ "นายวันวิวาห์ ไชยปัญหา" เกิดที่บ้านห้วยห้อม ต.อาจสามารถ อ.เมือง จ.นครพนม เมื่อ พ.ศ. 2527 เป็นบุตรของนายลำพวน และนางวิไล ไชยปัญหา คนเชื้อสายลาวที่อพยพออกมาจากประเทศลาวในช่วงที่มีการเปลี่ยนแปลงการปกครองใน พ.ศ.2519-2522 จึงไม่มีเอกสารแสดงตนที่ออกให้โดยรัฐบาลลาว และไม่ได้รับการบันทึกในทะเบียนราษฎรลาว ทำให้ทั้งคู่เป็นคนไร้รัฐไร้สัญชาติที่มีเชื้อสายลาว
ต่อมาเมื่อวันที่ 25 สิงหาคม 2534 ในช่วงที่สภาความมั่นคงแห่งชาติ และกองทัพภาคที่ 2 ได้มีนโยบายสำรวจและจัดทำทะเบียนประวัติและบัตรประจำตัวลาวอพยพเพื่อเยียวยาความไร้รัฐให้แก่คนเชื้อสายลาว ที่เข้ามาอาศัยอยู่ในพื้นที่จังหวัดหนองคาย อุบลราชธานี เลย นครพนม มุกดาหาร พะเยา อุตรดิตถ์ เชียงราย และน่าน ทำให้พระวันวิวาห์และครอบครัวได้ไปแสดงตนเพื่อรับการสำรวจเช่นเดียวกับคนเชื้อสายลาวคนอื่นๆ และได้รับการบันทึกชื่อในแบบพิมพ์ทะเบียนประวัติลาวอพยพ ซึ่งจัดทำขึ้นโดยสำนักทะเบียนอำเภอเมือง จังหวัดนครพนม นี่ถือเป็นครั้งแรกที่ครอบครัวไชยปัญญาได้ปรากฎตัวในทะเบียนราษฎรไทย อันเป็นการรับรองว่าบุคคลในครอบครัวมีจุดเกาะเกี่ยวกับรัฐไทย เนื่องจากมีภูมิลำเนาตามกฎหมายเอกชนอยู่ในประเทศไทย พระวันวิวาห์และครอบครัวจึงมีสถานะเป็นราษฎรไทย แม้ว่ายังไม่มีสิทธิอาศัยและไม่มีสัญชาติไทย
นอกจากกรณีที่กล่าวมาแล้ว ผู้ศึกษาวิทยานิพนธ์ยังพบว่ามีกรณี อื่นๆในลักษณะเดียวกัน เช่น กรณีครอบครัวของสามเณรเฮิง อินหงษ์ คนต่างด้าวชาติพันธุ์ไทเขินซึ่งอพยพมาจากประเทศพม่าในช่วง พ.ศ. 2527 และได้รับการสำรวจและจัดทำทะเบียนประวัติชุมชนบนพื้นที่สูงในปี พ.ศ.2542 กรณีครอบครัวนายวิชัย แซ่ต้วน บุตรของทหารจีนคณะชาติที่อพยพเข้ามาในประเทศไทยและได้รับการสำรวจและจัดทำทะเบียนประวัติอดีตทหารจีนคณะชาติ เป็นต้น
ข้อสังเกต
จากกรณีตัวอย่างของคนต่างด้าวที่เป็นราษฎรไทยซึ่งเป็นชนกลุ่มน้อยหนีภัยความตายมาจากประเทศเพื่อนบ้านเข้ามาอยู่ในประเทศไทยเป็นเวลานานแล้ว สามารถพัฒนาสถานะบุคคลไปสู่สถานะคนต่างด้าวที่ดีกว่าเดิม เช่น มีสิทธิอาศัยชั่วคราว หรือมีสิทธิอาศัยถาวร หรืออาจพัฒนาไปสู่สถานะคนสัญชาติไทยทั้งโดยการแสดงเจตนาของคนต่างด้าวโดยการร้องขอแปลงสัญชาติเป็นไทย หรือโดยผลของกฎหมายอันเป็นเหตุให้คนต่างด้าวนั้นสิ้นสุดความเป็นต่างด้าวในทะเบียนราษฎรไทย และต้องออกจากทะเบียนราษฎรไทยในท้ายที่สุดก็ได้ ซึ่งจะได้กล่าวถึงในบทต่อไป
[1] มาตรา 17 ในกรณีพิเศษเฉพาะเรื่อง รัฐมนตรีโดยอนุมัติของคณะรัฐมนตรีจะอนุญาตให้คนต่างด้าวผู้ใดหรือจำพวกใดเข้ามาอยู่ในราชอาณาจักรภายใต้เงื่อนไขใด ๆ หรือจะยกเว้นไม่จำต้องปฏิบัติตามพระราชบัญญัตินี้ ในกรณีใด ๆ ก็ได้
[2] จากการลงพื้นที่พร้อมคณะกรรมาธิการวิวามัญศึกษาปัญหาฯ เมื่อวันที่ (อยู่ระหว่างตรวจสอบ)
[3] โปรดดูภาคผนวก