คนต่างด้าวในทะเบียนราษฎรไทย : [3] การเข้าสู่ทะเบียนราษฎรไทยของคนต่างด้าว--"หลักความยินยอมของรัฐ"

 

บทที่ 3

การเข้าสู่ทะเบียนราษฎรไทยของคนต่างด้าว

 

ในบทนี้ผู้ศึกษาวิทยานิพนธ์มุ่งศึกษาว่ามีสถานการณ์ใดบ้างที่กฎหมายการทะเบียนราษฎรให้สิทธิแก่คนต่างด้าวที่จะได้รับการบันทึกในทะเบียนราษฎรไทย และคนต่างด้าวเข้าสู่ทะเบียนราษฎรไทยได้อย่างไร เพื่อเป็นพื้นฐานในการวิเคราะห์ถึงปัญหาและอุปสรรคที่คนต่างด้าวต้องเผชิญในบทที่ 5 ต่อไป

โดยหลักกฎหมายระหว่างประเทศแผนกคดีบุคคลแล้ว “สิทธิที่จะได้รับการบันทึกในทะเบียนราษฎร”  ของคนต่างด้าวเป็นนิติสัมพันธ์ระหว่างรัฐเจ้าของทะเบียนราษฎรกับเอกชนซึ่งเป็นคนต่างด้าว อันเป็นนิติสัมพันธ์ตามกฎหมายมหาชนที่มีลักษณะระหว่างประเทศ จึงตกอยู่ภายใต้กฎหมายมหาชนของรัฐคู่กรณี ทั้งนี้ เป็นไปตามหลักอำนาจอธิปไตยของรัฐ(Sovereignty) ที่รัฐย่อมมีอำนาจอธิปไตยเหนือบุคคลต่างด้าว(Aliens)ที่เข้ามาอาศัยอยู่ในดินแดน(territory)ของตน

นับตั้งแต่แนวคิดเรื่องรัฐสมัยใหม่(Modern State)ได้รับการยอมรับในประชาคมโลก นานารัฐมีแนวปฏิบัติที่จะบัญญัติกฎหมายว่าด้วยการทำทะเบียนบุคคลเพื่อกำหนดอำนาจหน้าที่ของรัฐในการจัดทำฐานข้อมูลของบุคคลธรรมดาที่เข้ามาอาศัยหรือเป็น “คนอยู่ (Resident)” ในดินแดนของตน โดยบุคคลดังกล่าวอาจได้รับอนุญาตให้มี “สิทธิอาศัย”ลักษณะชั่วคราวหรือถาวรก็ได้ ขึ้นอยู่กับคำสั่ง “อนุญาต” หรือ “ยินยอม” ซึ่งเป็นไปตามเงื่อนไขที่รัฐกำหนด[1]

โดยแนวคิดและวิธีการในการยอมรับคนต่างด้าวให้เข้ามาและอาศัยอยู่บนดินแดนของรัฐเจ้าของดินแดนของนานารัฐ ปรากฎในกฎหมายว่าด้วยการเข้าเมือง (Immigration Law) มีข้อสังเกตว่าสิทธิดังกล่าวเป็นสิทธิที่มีเงื่อนไข กล่าวคือ เป็นสิทธิที่จะได้มาต่อเมื่อรัฐเจ้าของดินแดนมีคำสั่ง “อนุญาต” หรือ “ยินยอม” ให้คนต่างด้าวเข้ามาอาศัยอยู่ หรือเป็น “คนอยู่ (Resident)” โดยการบันทึกคนต่างด้าวในทะเบียนราษฎรต้องพิจารณาประกอบกับหลักเกณฑ์และเงื่อนไขตามกฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฎร

จากการศึกษาพบว่าภายใต้หลักกฎหมายระหว่างประเทศ รัฐไทยสมัครใจรับรองคนต่างด้าวในทะเบียนราษฎรไทยใน 3 สถานการณ์ คือ 1.โดยความยินยอมของรัฐ(consent of state) 2.โดยความจำเป็นของสังคม(social need)  และ3.โดยหลักสิทธิมนุษยชน (human rights) ดังต่อไปนี้ 

 

3.1    หลักความยินยอมของรัฐ

 

จากการศึกษาค้นคว้า ผู้ศึกษาวิทยานิพนธ์พบว่ารัฐไทยสมัครใจที่จะบันทึกคนต่างด้าวในทะเบียนราษฎรไทยโดยหลักความยินยอมของรัฐ (State Consent หรือ Consent of State ) ซึ่งเป็นไปภายใต้หลักต่างตอบแทน (Reciproccity) กล่าวคือ รัฐไทยยอมรับที่จะบันทึกคนต่างด้าว ในทะเบียนราษฎรของรัฐไทยก็ต่อเมื่อรัฐเจ้าของตัวบุคคลต่างด้าวนั้นยินยอมบันทึกตัวคนสัญชาติไทยในทะเบียนราษฎรเช่นเดียวกัน จึงจำเป็นอย่างยิ่งที่คนต่างด้าวที่จะได้รับการบันทึกในทะเบียนราษฎรไทยภายใต้เงื่อนไขนี้จะต้องเป็นคนต่างด้าวที่มีรัฐเจ้าของตัวบุคคล

ภายใต้กฎหมายระหว่างประเทศที่ผูกพันธ์รัฐไทย  ทั้งจารีตประเพณีระหว่างประเทศที่ปรากฎตัวในรูปแบบกฎหมายลายลักษณ์อักษร ในข้อ 6 แห่งปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน ค.ศ.1948 ซึ่งวางหลักให้บุคคลทุกคนมีสิทธิที่จะได้รับการยอมรับว่าเป็นบุคคลในกฎหมายไม่ว่า ณ ที่ใด  และภายใต้สนธิสัญญาระหว่างประเทศที่รัฐไทยเป็นภาคี เช่น GATS , WTO  บันทึกความเข้าใจระหว่างรัฐ(MOU) ต่างเป็นปัจจัยที่สนับสนุนให้รัฐไทยยอมรับบันทึกตัวคนต่างด้าวในทะเบียนราษฎรไทย เพื่อป้องกันปัญหาความมั่นคงเชิงประชากรที่จะตามมาจากการขยายตัวในการเปิดเสรีทางการค้าการลงทุน

ภายใต้กฎหมายและนโยบายของรัฐไทย   การสมัครใจที่จะบันทึกตัวคนต่างด้าวในทะเบียนราษฎรไทย มีจุดเริ่มต้นจากการที่รัฐไทยยอมรับให้คนต่างด้าวนั้นเข้ามาในประเทศไทย (consent to entry) ตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง ปัจจุบัน คือ พรบ.คนเข้าเมือง พ.ศ.2522 โดยได้รับการยอมรับให้อาศัยอยู่ในประเทศไทย (consent to reside) เป็นการชั่วคราว หรือถาวรแล้วแต่กรณี ตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง ปัจจุบัน คือ พรบ.คนเข้าเมือง พ.ศ.2522  

ด้วยเหตุดังกล่าว ส่งผลให้รัฐไทยยอมรับบันทึก(consent to register)  คนต่างด้าวในทะเบียนราษฎรไทย ตามกฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฎร ซึ่งแตกต่างกันไปตามประเภทการอาศัยอยู่ ซึ่งสามารถจำแนกได้เป็นสองประเภทใหญ่ คือ 1.คนต่างด้าวที่มีสิทธิอาศัยชั่วคราว และ 2.คนต่างด้าวที่มีสิทธิอาศัยถาวร  โดยจะได้อธิบายถึงการเข้าสู่ทะเบียนราษฎรของคนต่างด้าวทั้งสองประเภท ดังต่อไปนี้

ตาราง : การเข้าสู่ทะเบียนราษฎรของคนต่างด้าวโดยหลักความยินยอมของรัฐ

สถานการณ์	มูลเหตุ	ก.ม.ระหว่างประเทศ	ก.ม.ภายใน		กระบวนการเข้าสู่ทะเบียนราษฎร	กรณีศึกษา
			กม.คนเข้าเมือง	กม.ทะเบียนราษฎร
1.คนต่างด้าวที่มีสิทธิอาศัยชั่วคราว (เข้าสู่ ท.ร. 13)	- มีรัฐรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมาย - มีสิทธิอาศัยชั่วคราว - กม.ให้สิทธิขอเพิ่มชื่อ	- อำนาจอธิปไตย(Sovereignty) - หลักต่างตอบแทน(Reciprocity)	- สิทธิเข้าเมือง - ม.12,13 (2)  + 17 พรบ.คนเข้าเมือง พ.ศ.2522 (กรณีทั่วไป) - สิทธิอาศัย - ม.34+35 และ 17 พรบ.คนเข้าเมือง พ.ศ.2522	- สิทธิในการเพิ่มชื่อในทะเบียนราษฎร - ม. 38 พรบ.ทะเบียนราษฎร 2534 - ม. 38 วรรคหนึ่ง พรบ.ทะเบียนราษฎร 2534 แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ.2551	- เพิ่มชื่อในท.ร.13ตามข้อ 106 ระเบียบสำนักทะเบียนกลางว่าด้วยการจัดทำทะเบียนราษฎร พ.ศ. 2535 -  เลข 13 หลักขึ้นต้นด้วย “6” - บัตรประจำตัวผู้ไม่มีสัญชาติไทย	- เข้าเมืองถูกกม.และมีสิทธอาศัยชั่วคราว -นายบุญยืน สุขเสน่ห์ (สัญชาติอเมริกัน) - เกิดไทยถูกถือว่าเข้าเมืองถูกกม.และมีสิทธิอาศัยชั่วคราว -น.ส.ฟองจันทร์ สุขเสน่ห์ (สัญชาติอเมริกัน)
2.คนต่างด้าวที่มีสิทธิอาศัยถาวร (เข้าสู่ ท.ร. 14)	-  มีสิทธิเข้าเมืองถูกกฎหมาย - มีสิทธิอาศัยถาวร - กม.ให้สิทธิขอเพิ่มชื่อ		- สิทธิเข้าเมือง - ม.12 พรบ.คนเข้าเมือง พ.ศ.2522 (กรณีทั่วไป) - สิทธิอาศัย - ม.40-51 และ 17พรบ.คนเข้าเมือง พ.ศ.2522	- สิทธิในการเพิ่มชื่อในทะเบียนราษฎร - ม. 36 วรรคหนึ่ง พรบ.ทะเบียนราษฎร 2534 - ม. 36 วรรคหนึ่ง พรบ.ทะเบียนราษฎร 2534 แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ.2551	- เพิ่มชื่อในท.ร.14ตาม ระเบียบสำนักทะเบียนกลาง 2535 - ข้อ 100 ต่างด้าวมีใบสำคัญประจำตัวคนต่างด้าว - ข้อ 101ต่างด้าวมีใบสำคัญถิ่นที่อยู่ -เลข 13 หลักขึ้นต้นด้วย “3,4,5,8” แล้วแต่กรณี - บัตรประจำตัวผู้ไม่มีสัญชาติไทย(นับตั้งแต่ พ.ศ.2551)	- โดยมูลนิติธรรมประเพณี (ก่อน 11 ก.ค.2470) นางจุ้ยม่วย - โดยก.ม.เข้าเมืองที่เป็นลายลักษณ์อักษร (ตั้งแต่ 11 ก.ค.2470) - นายนิพนธ์ ชวแสงกุล

---

[1] พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร.สิทธิในการรับรองความเป็นบุคคลตามกฎหมาย: กฎหมายรัฐธรรมนูญไทยควรบัญญัติถึงหรือไม่ ? อย่างไร ? เสนอบทความเมื่อวันศุกร์ที่ 25 เมษายน พ.ศ. 2550 เผยแพร่ใน

http://www.archanwell.org/autopage/show_page.php?t=1&s_id=370&d_id=369