คนต่างด้าวในทะเบียนราษฎรไทย : [2] แนวคิดพื้นฐานเกี่ยวกับคนต่างด้าวในทะเบียนราษฎรไทย--นิยามของ"ทะเบียนราษฎร" และ "การจำแนกคนต่างด้าวในทะเบียนราษฎรไทย"

 

2.1.3        นิยามของคำว่า “ทะเบียนราษฎร” ในกฎหมายไทยว่าด้วยทะเบียนราษฎร

จากการศึกษาค้นคว้า ผู้ศึกษาวิทยานิพนธ์พบว่าทะเบียนราษฎร คือ การจัดเก็บข้อมูลทะเบียนประวัติราษฎร ทั้งข้อมูลตัวบุคคลเกี่ยวกับ ชื่อ ชื่อสกุล เพศ วันเดือนปีเกิดและตาย สัญชาติ ศาสนา ภูมิลำเนา สถานะการสมรส ชื่อบิดามารดาหรือผู้รับบุตรบุญธรรม ชื่อคู่สมรส และชื่อบุตร และข้อมูลอื่นที่จำเป็นเพื่อการดำเนินงานทะเบียนต่างๆ ซึ่งหมายรวมถึงทะเบียนคนอยู่ทั้งประเภททะเบียนบ้านสำหรับบุคคลที่มีลักษณะการอาศัยอยู่ถาวร(ท.ร.14) และชั่วคราว(ท.ร.13) เป็นไปตามมาตรา 38 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติการทะเบียนราษฎร(ฉบับที่ 2)พ.ศ.2551 [1] ตลอดจนทะเบียนประวัติ ท.ร. 38/1สำหรับแรงงานต่างด้าว 3 สัญชาติ[2]  และทะเบียนประวัติ ท.ร.38ก สำหรับบุคคลที่ไม่มีสถานะทางทะเบียน[3]

จากการศึกษาถึงนิยามของคำว่า “ราษฎร” “คนต่างด้าว” และ “ทะเบียนราษฎร” ทำให้สามารถสรุปได้ว่า “คนต่างด้าวในทะเบียนราษฎรไทย” คือ บุคคลที่ไม่มีสัญชาติไทยที่ได้รับการบันทึกในทะเบียนราษฎรไทย ซึ่งจะได้ศึกษาถึงการจำแนกประเภทของคนต่างด้าวในลำดับต่อไป

 

แผนภาพที่ 4  นิยามของทะเบียนราษฎรไทยประเภททะเบียนคนอยู่

 

 

2.2     การจำแนกประเภทของคนต่างด้าวในทะเบียนราษฎรไทย

 

จากการศึกษาค้นคว้า ผู้ศึกษาวิทยานิพนธ์พบว่าสามารถจำแนกคนต่างด้าวในทะเบียนราษฎรไทยตามการมีชื่อในทะเบียนราษฎรประเภททะเบียนคนอยู่ ได้เป็นสองกลุ่ม คือ 1.คนต่างด้าวที่ได้รับการบันนทึกในทะเบียนบ้าน  2.คนต่างด้าวที่ได้รับการบันทึกในทะเบียนประวัติ

แผนภาพที่ 5  การจำแนกคนต่างด้าวในทะเบียนราษฎรไทย

กลุ่มแรก คนต่างด้าวที่ได้รับการบันทึกในทะเบียนบ้าน สามารถจำแนกได้เป็น 2 กรณี คือ กรณีที่มีสิทธิอาศัยถาวร(ท.ร.14)[4] และ กรณีที่มีสิทธิอาศัยชั่วคราว(ท.ร.13)[5] ดังต่อไปนี้

1.กรณีคนต่างด้าวทีมีสิทธิอาศัยถาวร ซึ่งได้รับการบันทึกในทะเบียนบ้าน ท.ร.14

เนื่องจากคนต่างด้าวกลุ่มนี้ได้รับอนุญาตให้มีสิทธิอาศัยอยู่ถาวรโดยผลของมาตรา 40 -51 หรือ มาตรา 17 แห่ง พ.ร.บ.คนเข้าเมือง พ.ศ.2522 และปรากฏชื่อในทะเบียนบ้าน ท.ร.14[6]

ซึ่งมีทั้งคนต่างด้าวที่เกิดนอกประเทศไทยและเข้าเมืองมาโดยชอบด้วยกฎหมายก่อนที่รัฐไทยจะมีกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง เช่น กรณีนางจุ้ยม่วย ที่เข้าเมืองมาก่อน 11 กรกฎาคม 2475หรืออาจเข้ามาโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายแต่ต่อมาโดยผลของมติครม.ตามมาตรา 17 แห่ง พ.ร.บ.คนเข้าเมือง พ.ศ.2522 กำหนดให้สิทธิอาศัยถาวร เช่น กรณีนายนามแสง นายนวล เป็นต้น

2.กรณีคนต่างด้าวทีมีสิทธิอาศัยชั่วคราว ซึ่งได้รับการบันทึกในทะเบียนบ้าน ท.ร.13

จากกรณีตัวอย่างที่กล่าวมาข้างต้น เราจะพบได้ว่าคนต่างด้าวที่มีสิทธิอาศัยชั่วคราวนั้นมีทั้งคนต่างด้าวที่เกิดนอกประเทศไทยและเข้าเมืองมาโดยชอบด้วยกฎหมาย เช่น กรณีนายบุญยืน สุขเสนห่  หรืออาจเกิดในประเทศไทยแต่ไม่ได้สัญชาติไทย เช่นนางสาวฟองจันทร์ สุขเสน่ห์ หรืออาจเข้ามาโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายแต่ต่อมาโดยผลของมติครม.ตามมาตรา 17 แห่ง พ.ร.บ.คนเข้าเมือง พ.ศ.2522 ผ่อนผันให้สิทธิอาศัยชั่วคราว เช่น ชนชาติพันธุ์ เป็นต้น

 

กลุ่มที่สอง คนต่างด้าวที่ได้รับการบันทึกในทะเบียนประวัติ สามารถจำแนกได้เป็น 3 กรณี คือ 1. กรณีชนกลุ่มน้อยที่ได้รับการบันทึกในแบบพิมพ์ประวัติ  2. 2.กรณีคนไร้รัฐที่ได้รับการบันทึกทะเบียนประวัติ(ท.ร.38/1)ในฐานะแรงงานต่างด้าว3 สัญชาติจากประเทศพม่า ลาว และกัมพูชา และ 3.กรณีคนต่างด้าวไร้รัฐหรือผู้ไม่มีสถานะทางทะเบียนนประวัติ(ท.ร.38ก)

 

1.กรณีชนกลุ่มน้อยที่ได้รับการบันทึกในแบบพิมพ์ประวัติ

ผู้ศึกษาวิทยานิพนธ์พบว่านับตั้งแต่ พ.ศ. 2517เป็นต้นมา รัฐไทยได้มีความพยายามในการบันทึกตัวบุคคลของชนกลุ่มน้อยชาติพันธุ์ต่างๆที่เข้ามาอาศัยตั้งบ้านเรือนอยู่ในประเทศไทยทั้งที่เป็นชาวเขา 9 เผ่า ซึ่งอาศัยอยู่ในประเทศไทยมานานแล้ว แต่ตั้งถิ่นฐานกระจัดกระจายกันไปตามเทือกเขา ยากแก่การดูแล และส่วนใหญ่ก็ยังไม่ได้สัญชาติไทย โดยได้เริ่มจัดทำทะเบียนเพื่อดูแลคนกลุ่มนี้ตั้งแต่ปี 2512 จนกระทั่งมีการออกระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการลงรายการสัญชาติไทยในทะเบียนบ้านแก่ชาวเขาในปี 2517 ซึ่งต่อมาถูกยกเลิกโดยระเบียบสำนักทะเบียนกลางว่าด้วยการลงรายการสัญชาติไทยในทะเบียนบ้านให้แก่ชาวไทยภูเขา พ.ศ.2535

และรวมถึงชนชาติพันธุ์ที่ที่อพยพมาจากประเทศเพื่อนบ้าน อาทิ ชนชาติพันธุ์ไทยใหญ่ ไทยลื้อ ซึ่งเข้ามาอาศัยตั้งบ้านเรือนอยู่ในประเทศไทยนานแล้วจนกลมกลืนกับสังคมไทย เช่น กลุ่มเวียดนามอพยพ กลุ่มทหารจีนคณะชาติและจีนฮ่ออพยพพลเรือน กลุ่มลาวอพยพ กลุ่มผู้พลัดถิ่นสัญชาติพม่าเชื้อสายไทย เป็นต้น ซึ่งต่อมาทางราชการได้มีนโยบายกำหนดสถานะภาพให้อาศัยอยู่ในประเทศไทยเป็นการถวาร[7]  ในกรณีนี้อาจเป็นคนต่างด้าวที่อพยพเข้ามา เช่น กรณีของนายสามแสง นายนวล ตามที่ได้ยกเป็นกรณีศึกษาในตอนต้น หรือเป็นกรณีคนต่างด้าวที่เกิดในประเทศไทย เช่น นางสาวนนท์ ปัญญา

กรณีศึกษา นางสาวนนท์ ปัญญา[8] เกิดเมื่อวันที่ 4 กุมภาพันธ์ พ.ศ.2536 ที่บ้านเมืองสอง ต.แม่ฟ้าหลวง อ.แม่จัน จ.เชียงราย จากบิดามารดาซึ่งเป็นชนกลุ่มน้อยชาติพันธุ์ไทยลื้อซึ่งเกิดที่ประเทศพม่า ไม่เคยได้รับการรับรองสถานะความเป็นราษฎรพม่าโดยสำนักงานทะเบียนราษฎรของรัฐพม่า และไม่มีชื่อในทะเบียนราษฎรของประเทศใดเลยบนโลกในขณะที่อพยพหนีภัยเข้ามาทางด่านหินแตก เมื่อ พ.ศ. 2531

ในขณะเกิดนางสาวนนท์ มีสถานะเป็นบุคคลที่เกิดในประเทศไทย แต่ไม่ได้สัญชาติไทย ตามมาตรา 7 ทวิ วรรคหนึ่งแห่งพระราช บัญญัติสัญชาติ พ.ศ.2508 แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2535 จึงมีสถานะเป็นคนต่างด้าวในประเทศไทย และไม่ปรากฎว่ามีสัญชาติของรัฐใดเลย ดังนั้น จึงประสบปัญหาความไร้สัญชาติและถูกถือเป็นคนต่างด้าวเข้าเมืองผิดกฎหมายตามมาตรา 7 ทวิ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ.2508 แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2535  เพราะเกิดในประเทศไทยและไม่มีสัญชาติไทย จึงถูกถือเป็นคนต่างด้าวเข้าเมืองผิดกฎหมายทั้งที่เกิดในประเทศไทยนับตั้งแต่เกิด 4/2/2536 – 27/2/2551 วันที่ พรบ.สัญชาติ พ.ศ.2508 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดย พรบ.สัญชาติ(ฉบับที่ 2และ 3) พ.ศ.2535 มีผลใช้บังคับ

ระหว่างวันที่ 19 พฤษภาคม พ.ศ. 2542 – 28 สิงหาคม  2543 นางสาวนนท์ มีสถานะเป็นราษฎรไทยประเภทคนต่างด้าวที่ยังไม่มีสิทธิอาศัยในประเทศไทย  เพราะรัฐบาลไทยมีนโยบายให้ดำเนินการสำรวจและจัดทำทะเบียนประวัติชนกลุ่มน้อยที่มีชาติพันธุ์ไทยลื้อซึ่งไร้รัฐและอาศัยอยู่บนพื้นที่สูง ตามบทบัญญัติมาตรา 13 แห่งพรบ.การทะเบียนราษฎร พ.ศ. 2534  จะเห็นได้ว่าการที่นางสาวนนท์ได้รับการบันทึกในทะเบียนประวัติบุคคลบนพื้นที่สูง เป็นการรับรองต่อความมีภูมิลำเนาตามกฎหมายเอกชนในประเทศไทยตามบทบัญญัติมาตรา 37 แห่ง ปพพ. นอกจากนั้นเราจะสังเกตได้ว่านางสาวนนท์ได้รับการขจัดความไร้รัฐโดยการบันทึกในทะเบียนประวัติ เป็นผลให้นางสาวนนท์มีสถานะเป็นเพียงคนไร้สัญชาติ ที่มีภูมิลำเนาตามกฎหมายเอกชนในประเทศไทย ดังนั้น ตั้งวันที่ 19/5/42 – 29/8/43 ซึงเป็นวันที่มีมติครม.ให้ชาวเขาหรือชนกลุ่มน้อยซึ่งอยู่บนพื้นที่สูง ที่เข้ามาในประเทศไทยหลังวันที่ 3 ตุลาคม 2528 –15 กันยายน 2542 ที่มีสถานะทางกฎหมายเป็นผู้หลบหนีเข้าเมืองได้รับการผ่อนผันให้อาศัยอยู่ในประเทศไทยได้เป็นการชั่วคราว นางสาวนนท์จึงไม่ประสบปัญหาความไร้รัฐอีกต่อไป แต่ยังคงประสบปัญหาความไร้สัญชาติ เนื่องจากมีภูมิเนาตามกฎหมายเอกชนในประเทศไทย แต่ไม่มีสิทธิอาศัยในประเทศไทย

29 สิงหาคม พ.ศ. 2543 นางสาวนนท์ ปัญญา มีสถานะเป็นคนต่างด้าวที่มีสิทธิอาศัยชั่วคราวในประเทศไทยตามบทบัญญัติมาตรา 17 แห่ง พรบ.คนเข้าเมือง พ.ศ. 2522 ซึ่งสิทธิดังกล่าวมีผลตั้งแต่วันที่ 29 สิงหาคม 2443 ถึงปัจจุบัน ทั้งนี้เป็นไปตามมติครม.ดังต่อไปนี้ 27 สิงหาคม 2544 , 26  สิงหาคม  2545  , 26  สิงหาคม  2546, 24  สิงหาคม  2547 และ 18 มกราคม 2548 แต่ยังไม่มีสิทธิเข้าเมืองถูกกฎหมาย

2.กรณีคนไร้รัฐที่ได้รับการบันทึกทะเบียนประวัติ(ท.ร.38/1)ในฐานะแรงงานต่างด้าว3 สัญชาติจากประเทศพม่า ลาว และกัมพูชา

ก่อนหน้าที่จะเป็นแรงงานสามสัญชาตินั้นรัฐไทยเคยสำรวจและจัดทำทะเบียนแรงงานครั้งแรกเมื่อปี พ.ศ. 2535 และมาในช่วงปี พ.ศ. 2547 เป็นต้นมาก็มีนโยบายออกมาให้ทำการสำรวจฯอีกครั้งดังปรากฎในระเบียบสำนักทะเบียนกลางว่าด้วยการสำรวจและจัดทำทะเบียนประวัติบุคคลที่ได้รับอนุญาติให้อยู่ในราชอาณาจักรเป็นกรณีพิเศษ พ.ศ.2547 จากการศึกษาพบว่าคนต่างด้าวกลุ่มนี้เป็นคนต่างด้าวที่เดินทางผ่านมาจากประเทศต้นทางที่มีอาณาเขตติดต่อกับประเทศไทย โดยส่วนหนึ่งเข้ามาเพื่อหางานทำ ส่วนหนึ่งก็เข้ามาอยู่อาศัย ส่วนหนึ่งก็ลงหลักปักฐานตั้งครอบครัวอยู่ในประเทศไทย[9] ซึ่งสามารถจำแนกแรงงานกลุ่มนี้ได้เป็นสองกลุ่มใหญ่ คือ แรงงานต่างด้าวโดยแท้ และแรงงานต่างด้าวโดยเทียม กล่าวคือ

กลุ่มแรก แรงงานต่างด้าวโดยแท้ หมายถึง แรงานต่างด้าวซึ่งขึ้นทะเบียนแรงงานซึ่งทั้งกลุ่มที่มีใบอนุญาตทำงานอย่างถูกต้องตามกฎหมายและกลุ่มที่ไม่มีใบอนุญาติทำงาน ซึ่งอาจส่งกลับไปยังรัฐต้นทางได้หากจะไม่เป็นการเสี่ยงภัยแก่ชีวิต ตัวอย่างคนต่างด้าวกลุ่มนี้ ได้แก่ นางกาวีพร วิไลวรรรณ นางมาต ลุงยอน เป็นต้น

กลุ่มที่สอง แรงงานต่างด้าวโดยเทียม หมายถึง บุคคลที่มิได้เป็นแรงงานต่างด้าวแต่ปรากฎตัวในทะเบียนราษฎรไทยในฐานะแรงงานต่างด้าว ซึ่งสามารถจำแนกได้เป็น 3 กลุ่ม ย่อย ดังนี้

กลุ่มบุคคลที่ได้รับการขึ้นทะเบียนเป็นผู้ติดตามแรงงาน ซึ่งมีทั้งที่เกิดนอกประเทศไทยเช่น  กรณี ด.ช.ชาญชัย นายมั่น  และเกิดในประเทศไทย เช่น ด.ช.ชลชาติ ด.ญ.ชลิดา แสนสุข

ทั้งชาญชัย ชลชาติ และชลิดา[10] มีบุพการีขึ้นทะเบียนแรงงาน เด็กทั้งสองคนขึ้นทะเบียนในฐานะผู้ติดตามแรงงาน ต่างกันตรงที่ชาญชัยเกิดนิกประเทศไทย ส่วนชลชาติและชลิดานั้นเกิดในประเทศไทยโดยชลชาติเกิดในปี 2545 ก่อนที่มารดาจะได้รับการขึ้นทะเบียนแรงงาน ส่วนชลิดาผู้น้องนั้นเกิดในปี 2548 ภายหลังมารดาขึ้นทะเบียนแรงงานแล้ว

1.    กลุ่มบุคคลสัญชาติไทยแต่ยังพิสูจน์ไม่ได้ว่ามีสัญชาติไทย เช่น น.ส.ธนิษฐา จองคำ

2.    กลุ่มคนไร้สัญชาติที่อยู่มานานแล้วแต่ตกหล่นการสำรวจ ทั้งที่ครอบครัวหรือญาติพี่น้องได้รับการสำรวจไปแล้ว เช่น กรณีครอบครัวนางสาวคำกอง พิมพ์สอน คนเชื้อสายลาวที่บิดามารดาอพยพมาจากประเทศลาวประมาณปี 2529 และตกหล่นการสำรวจและจัดทำทะเบียนประวัติลาวอพยพในปี พ.ศ.2534

3.กรณีคนต่างด้าวไร้รัฐหรือผู้ไม่มีสถานะทางทะเบียนนประวัติ(ท.ร.38ก)

ในฐานะคนไร้รัฐ หรือผู้ไม่มีสถานะทางทะเบียน ทั้งนี้โดยไม่คำนึงว่าคนต่างด้าวนั้นจะมีรัฐเจ้าของสัญชาติหรือไม่ หรือจะเข้าเมืองมาโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ก็ตาม 

กรณีศึกษาที่   กรณีคนต่างด้าวไร้รัฐหรือผู้ไม่มีสถานะทางทะเบียนนประวัติบุคคลผู้ไม่มีสถานะทางทะเบียน(ท.ร.38ก) : กรณี อาจารย์อายุ(โพ) นามเทพ[11]

เนื่องจากปรากฎข้อเท็จจริงว่าอาจารย์อายุเกิดในประเทศพม่า แต่รัฐพม่าไม่เคยยอมรับความเป็นคนสัญชาติพม่าของอาจารย์อายุ และไม่ปรากฏว่ามีการยอมรับในทะเบียนราษฎรของประเทศใดเลยในโลก ดังนั้นอาจารย์อายุจึงตกเป็นคนไร้รัฐ แต่ต่อมานับแต่วันที่ 3 ตุลาคม พ.ศ.2550 เมื่อสำนักทะเบียนท้องถิ่นเทศบาลนครเชียงใหม่ ได้ตอบรับการขอมีบัตรประจำตัวใหม่ของอาจารย์อายุในสถานะ “บุคคลที่ไม่มีสถานะทางทะเบียนราษฎร ประเภทบุคคลที่ทำคุณประโยชน์ให้แก่ประเทศไทย” ซึ่งเป็นไปตามระเบียบสำนักทะเบียนกลางว่าด้วยการสำรวจและจัดทำทะเบียนสำหรับบุคคลที่ไม่มีสถานะทางทะเบียน พ.ศ.2548  ตามยุทธศาสตร์การจัดการปัญหาสถานะและสิทธิของบุคคลเมื่อวันที่ 18 มกราคม 2548 ส่งผลให้อาจารย์อายุได้รับการบันทึกรายการสถานะบุคคลทะเบียนประวัติประเภท ท.ร.38ก ตามมาตรา 38 แห่งพรบ.การทะเบียนราษฎร พ.ศ.2534 และมีสถานะเป็นราษฎรไทยในทะเบียนราษฎร ท.ร.38ก นับตั้งแต่บัดนั้นเป็นต้นมา

ผู้ทำวิทยานิพนธ์ขอตั้งข้อสังเกตสองประการ

ประการแรก   จากการศึกษาถึงนิยามของคำว่า “ราษฎร” “คนต่างด้าว” และ “ทะเบียนราษฎร” ทำให้สามารถสรุปได้ว่า “คนต่างด้าวในทะเบียนราษฎรไทย” คือ บุคคลที่ไม่มีสัญชาติไทยที่ได้รับการบันทึกในทะเบียนราษฎรไทย

ประการที่สอง  สามารถจำแนกคนต่างด้าวในทะเบียนราษฎรเป็น 2 กลุ่ม คือ คนต่างด้าวที่ได้รับการบันทึกในทะเบียนบ้านและคนต่างด้าวที่ได้รับการบันทึกในทะเบียนประวัติ และสามารถจำแนกได้เป็น 6 กลุ่ม หรือ  2+3+1 คือ คนต่างด้าวที่มีสิทธิอาศัยสองประเภท ได้แก่ คนต่างด้าวใน ท.ร. 13 คนต่างด้าวใน ท.ร.14  และ คนต่างด้าวที่ได้รับการผ่อนผันให้สิทธิอาศัย 3 ประเภท ได้แก่ คนต่างด้าวในแบบพิมพ์ประวัติ คนต่างด้าวในทะเบียนประวัติแรงงานต่างด้าว ท.ร.38/1 คนต่างด้าวในทะเบียนประวัติบุคคลที่ไม่มีสถานะทางทะเบียน  ท.ร.38ก และอีก 1 กลุ่มพิเศษ คือ คนต่างด้าวที่ได้รับการจัดทำทะเบียนประวัติในค่ายผู้ลี้ภัย โดยผู้ทำวิทยานิพนธ์จะได้