คนต่างด้าวในทะเบียนราษฎรไทย : [2] แนวคิดพื้นฐานเกี่ยวกับคนต่างด้าวในทะเบียนราษฎรไทย--นิยามของ"คนต่างด้าว"

 

2.1.2        นิยามของคำว่า “คนต่างด้าว” ในกฎหมายไทยว่าด้วยทะเบียนราษฎร

ในลักษณะเดียวกันกับนานาอารยประเทศ คำว่า “คนต่างด้าว” หรือ “Aliens” หมายถึงคนที่ไม่มีสัญชาติของรัฐเจ้าของดินแดน” ซึ่งคำนี้อาจหมายถึง (1) คนที่มีสัญชาติของรัฐต่างประเทศ หรือ (2) คนที่ไร้รัฐเจ้าของสัญชาติ ก็ได้ ซึ่งต่างจาก “คนชาติ (National)” หรือ คนที่มีสัญชาติของรัฐเจ้าของสัญชาติ ในแง่ของความสามารถที่จะบริโภคสิทธิ กล่าวคือ คนชาติย่อมมีสิทธิเด็ดขาด (Absolute Right) ในการบริโภคสิทธิในรัฐเจ้าของสัญชาติ ในขณะที่“คนต่างด้าว” มีความสามารถที่จะบริโภคสิทธิที่จำกัด (Restrictive Right)[1]

จากการศึกษาค้นคว้าผู้ศึกษาวิทยานิพนธ์พบว่า คนต่างด้าวในทะเบียนราษฎรไทยนั้น อาจปรากฏมีทั้งคนต่างด้าวแท้ และคนต่างด้าวเทียม ซึ่งผู้ศึกษาวิทยานิพนธ์จะขอทำการศึกษาในรายละเอียดต่อไป ดังนี้

2.1.2.1 คนต่างด้าวแท้ในทะเบียนราษฎรไทย

คนต่างด้าวประเภทนี้ย่อมไม่มีสัญชาติไทยตามกฎหมายไทยว่าด้วยสัญชาติ อาจจะเป็นคนไร้สัญชาติแต่ได้รับการบันทึกในทะเบียนราษฎรไทย หรืออาจจะเป็นคนมีสัญชาติของรัฐต่างประเทศ ซึ่งมาร้องขอให้รัฐไทยบันทึกในทะเบียนราษฎรไทย นอกจากนั้น อาจจะเป็นคนต่างด้าวที่มีลักษณะการอาศัยถาวรหรือชั่วคราวก็ได้ ซึ่งหากเป็นคนต่างด้าวที่มีลักษณะการอาศัยถาวรย่อมมีทั้งสิทธิเข้าเมืองและสิทธิอาศัยอย่างถูกกฎหมาย ในขณะที่คนต่างด้าวที่มีลักษณะการอาศัยชั่วคราวอาจมีสิทธิเข้าเมืองถูกกฎหมายหรือผิดกฎหมายก็ได้  และจะต้องตระหนักอย่างยิ่งว่า คนต่างด้าวที่มีลักษณะการเข้าเมืองผิดกฎหมายนั้นอาจเป็นคนต่างด้าวที่เกิดในประเทศไทย แต่ถูกกฎหมายสัญชาติของประเทศไทยถือเป็นคนเข้าเมืองผิดกฎหมาย[2]

จะเห็นว่า โดยข้อเท็จจริงที่ทำการศึกษาค้นคว้า ปรากฎคำว่า “คนต่างด้าว” ในข้อกฎหมายทั้ง 2 ลักษณะ อันได้แก่ (1) กฎหมายสัญชาติ และ(2) กฎหมายคนเข้าเมือง  กล่าวคือ “คนต่างด้าว” อาจถูกบันทึกในทะเบียนราษฎรไทยในสถานะ “คนต่างด้าว” หรือ “คนสัญชาติไทย” ก็ได้ ทั้งนี้ โดยมีสาเหตุมาจากความไม่เข้าใจในข้อเท็จจริง หรือข้อกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ทำหน้าที่นายทะเบียนราษฎร หรือมาจากการประพฤติทุจริตของเจ้าหน้าที่ดังกล่าว ดังนั้น คนต่างด้าวโดยข้อกฎหมายที่ถูกบันทึกในทะเบียนราษฎรของรัฐไทยจึงมีลักษณะเป็น “คนต่างด้าวแท้ในทะเบียนราษฎรไทย”  ในขณะที่คนต่างด้าวโดยข้อกฎหมายที่ถูกบันทึกเป็นคนสัญชาติไทยจึงมีลักษณะเป็น “คนสัญชาติไทยเทียมในทะเบียนราษฎรไทย”  ปรากฎตามแผนภาพ ดังต่อไปนี้

 

แผนภาพที่ 3   นิยามของ “คนต่างด้าว”

เพื่อสร้างความเข้าใจอย่างเป็นรูปธรรม ผู้ศึกษาวิทยานิพนธ์จึงขอนำเสนอกรณีศึกษาของเรื่องดังกล่าวในลำดับต่อไป

“คนต่างด้าวแท้ในทะเบียนราษฎรไทย”

กรณีศึกษา ว่าด้วยคนต่างด้าวแท้ที่มีลักษณะการเข้าเมืองถูกกฎหมายและมีสิทธิอาศัยถาวร : กรณีนางจุ้ยม่วย

นางจุ้ยม่วยเกิดที่เมืองไซแด มณฑลฮกเกี้ยน ในประเทศจีนเมื่อปี พ.ศ. 2464 และได้เข้ามาประเทศไทยพร้อมครอบครัวเมื่อ พ.ศ. 2468 ทั้งที่โดยข้อเท็จจริงจะมีสัญชาติจีนโดยข้อเท็จจริงแล้วฟังได้ว่านางจุ๋ยม่วยมีสัญชาติจีนโดยการเกิดทั้งโดยหลักดินแดนและหลักบุคคล เพราะ เกิดในประเทศจีนจากพ่อแม่ที่เกิดในประเทศจีน จากปู่ย่าตายายและบรรพบุรุษที่เกิดในประเทศจีน เมื่อเข้ามาอาศัในประเทศไทย นางจุ้ยม่วยได้ขอเพิ่มชื่อในทะเบียนบ้านสำหรับบุคคลที่มีสิทธิอาศัยถาวร ท.ร.14 และมีสถานะเป็นราษฏรไทยที่ได้รับการบันทึกในทะเบียนบ้านตั้งแต่บัดนั้นเป็นต้นมา

กรณีศึกษา ว่าด้วยคนต่างด้าวที่มีลักษณะการเข้าเมืองถูกกฎหมายและมีสิทธิอาศัยชั่วคราว : กรณีนายบุญยืน สุขเสน่ห์ ตามที่ได้กล่าวมาในกล่าวมาตอนต้น

กรณีศึกษา ว่าด้วยคนต่างด้าวที่มีลักษณะการเข้าเมืองผิดกฎหมายแต่มีสิทธิอาศัยชั่วคราว : กรณีนางแสง เสาร์คำนวล

นางแสง เป็นคนไร้รัฐที่เกิดในประเทศพม่าต่อมาได้อพยพมาอาศัยอยู่ที่บ้านท่าตอน อ.แม่อาย จ.เชียงใหม่ เมื่อปี 2542 นางแสงและได้รับการบันทึกในทะเบียนประวัติชุมชนบนพื้นที่สูง และได้รับการเพิ่มชื่อในทะเบียนบ้าน ท.ร.13 ในอีกไม่กี่ปีต่อมา

กรณีศึกษา ว่าด้วยคนต่างด้าวที่เกิดในประเทศไทย แต่ถูกกฎหมายสัญชาติของประเทศไทยถือเป็นคนเข้าเมืองผิดกฎหมาย : กรณีนางสาวนนท์ ปัญญา[3]

นางสาวนนท์ ปัญญา เกิดเมื่อวันที่ 4 กุมภาพันธ์ พ.ศ.2536 ที่บ้านเมืองสอง ต.แม่ฟ้าหลวง อ.แม่จัน จ.เชียงราย จากบิดามารดาซึ่งเป็นชนกลุ่มน้อยชาติพันธุ์ไทยลื้อซึ่งเกิดที่ประเทศพม่า ไม่เคยได้รับการรับรองสถานะความเป็นราษฎรพม่าโดยสำนักงานทะเบียนราษฎรของรัฐพม่า และไม่มีชื่อในทะเบียนราษฎรของประเทศใดเลยบนโลกในขณะที่อพยพหนีภัยเข้ามาทางด่านหินแตก เมื่อ พ.ศ. 2531

ในขณะเกิดนางสาวนนท์ มีสถานะเป็นบุคคลที่เกิดในประเทศไทย แต่ไม่ได้สัญชาติไทย ตามมาตรา 7 ทวิ วรรคหนึ่งแห่งพระราช บัญญัติสัญชาติ พ.ศ.2508 แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2535 จึงมีสถานะเป็นคนต่างด้าวในประเทศไทย และไม่ปรากฎว่ามีสัญชาติของรัฐใดเลย

กรณีศึกษา ว่าด้วยคนสัญชาติไทยเทียม : [4] จากคำพิพากษาฎีกาที่  1442/2542  อัยการฟ้องจำเลยฐานยื่นคำขอมีบัตรประจำตัวประชาชนโดยแจ้งข้อความและแสดงหลักฐานอันเป็นเท็จต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ว่า ตนเป็นผู้มีสัญชาติไทยโดยการแปลงสัญชาติ จำเลยมีหน้าที่นำสืบพยานหลักฐานเพื่อพิสูจน์ให้ได้ว่ามีสัญชาติไทย หากศาลเชื่อว่า จำเลยคือ “นายยรรยงหรือยาลี” จำเลยก็ได้จะได้รับการยอมรับจากฝ่ายปกครองว่า มีสัญชาติไทย และไม่อาจลงโทษจำเลยได้เลย

กรณีนี้จำเลยกล่าวอ้างว่าตนคือนายยรรยง---เป็นชนชาติว้าที่เกิดนอกประเทศไทยใน พ.ศ.๒๔๘๕ ต่อมา เข้าไปเป็นทหารจีนคณะชาติ และได้เข้ามาอาศัยอยู่ในกองพล ๖๓ เขตอำเภอแม่จัน จังหวัดเชียงราย ในระหว่างปี พ.ศ.2513 ถึง2517 นายยรรยงได้ช่วยกองทัพไทยสู้รบกับผู้ก่อการร้ายคอมมิวนิสต์ จนต่อมาได้รับอนุญาตให้มีถิ่นที่อยู่ถาวรในประเทศไทย พ.ร.บ. คนเข้าเมือง พ.ศ.๒๕๒๒ และได้รับอนุญาตให้แปลงสัญชาติไทยในวันที่ ๑๓ กันยายน พ.ศ.๒๕๒๖ โดยผลของมาตรา ๑๑ (๑) และ ๑๒ แห่ง พ.ร.บ. สัญชาติไทย พ.ศ.๒๕๐๘ ตามลำดับ โดยผลของมาตรา ๕ แห่ง พ.ร.บ. สัญชาติ พ.ศ.๒๕๐๘ นายยรรยงจึงมีสถานะเป็นไทยตั้งแต่วันที่ดังกล่าว เขาจึงมีสิทธิที่จะมีบัตรประจำตัวประชาชนตาม พ.ร.บ. บัตรประจำตัวประชาชน พ.ศ.๒๕๒๖

อย่างไรก็ดีเมื่อจำเลยไม่อาจนำสืบให้ศาลเห็นได้ว่าจำเลยกับนายยรรยงเป็นบุคคลเดียวกัน จำเลยจึงไม่ใช่บุคคลสัญชาติไทย ไม่มีสิทธิถือบัตรประจำตัวประชาชน

จากกรณีตามคำพิพากษาจะเห็นการปรากฎตัวของคนสัญชาติไทยเทียมในทะเบียนราษฎร ประเภททะเบียนบ้าน ท.ร.14

1.1.2.2            คนต่างด้าวเทียมในทะเบียนราษฎรไทย

คนต่างด้าวประเภทนี้ คือ บุคคลที่มีข้อเท็จจริงครบองค์ประกอบการได้สัญชาติไทยตามกฎหมายไทยว่าด้วยสัญชาติ[5] แต่ได้รับการบันทึกในทะเบียนราษฎรว่าเป็นคนต่างด้าว โดยอาจได้รับการบันทึกในสถานะคนต่างด้าวที่มีลักษณะการอาศัยถาวร หรือชั่วคราวก็ได้ ทั้งนี้หากไม่ปรากฏหลักฐานอันเพียงพอที่พนักงานเจ้าหน้าที่จะเชื่อถือได้ว่าเป็นคนมีสัญชาติไทย โดยข้อสันนิษฐานของกฎหมายไทยว่าด้วยคนเข้าเมือง[6]ให้สันนิษฐานไว้ก่อนว่าผู้นั้นเป็นคนต่างด้าวจนกว่าผู้นั้นจะพิสูจน์ได้ว่าตนมีสัญชาติไทย

และจากการศึกษาค้นคว้าปรากฏว่ามีคนต่างด้าวเทียมในหลายทะเบียนราษฎรของไทย อาทิ

กรณีศึกษา ว่าด้วยคนต่างด้าวเทียมที่ได้รับการบันทึกในทะเบียนบ้านประเภทคนต่างด้าวที่มีสิทธิอาศัยถาวร(ท.ร.14) :กรณีนางสาวบูยา เซกองอากู่ แห่งบ้านป่าคาสุขใจ 

บูยาเป็นบุคคลที่เกิดในประเทศไทยแต่ไม่ได้สัญชาติไทยโดยผลของ ปว.337 ปัจจุบันบูยายังคงมีชื่ออยู่ในท.ร. 14 แม้ว่า แต่นับตั้งแต่วันที่ 28 กุมภาพันธ์ 2551 เป็นต้นมา บูยาจะเป็นบุคคลที่มีสิทธิขอลงรายการสัญชาติไทยในทะเบียนบ้าน ตามมาตรา 23 แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.2508 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติม(ฉบับที่4) พ.ศ. 2551 แต่ตราบใดที่บูยายังไม่สามารถพิสูจน์ได้ว่าเป็นผู้มีคุณสมบัติจริง บูยาย่อมมีสถานะเป็นคนต่างด้าวเทียมในทะเบียนราษฎรไทย

กรณีศึกษา ว่าด้วยคนต่างด้าวคนต่างด้าวเทียมที่ได้รับการบันทึกในทะเบียนบ้านประเภทคนต่างด้าวที่มีสิทธิอาศัยชั่วคราว(ท.ร.13) : กรณีนางสาวศรีนวล เสาร์คำนวล แห่งศูนย์ลูกหญิง[7]

ศรีนวลเกิดเมื่อ พ.ศ. 2534 จากพ่อแม่ที่เป็นชนกลุ่มน้อยซึ่งอพยพมาจากพม่า ศรีนวลก็เป็นบุคคลหนึ่งที่เกิดในประเทศไทยแต่แต่ไม่ได้สัญชาติไทยโดยผลของ ปว.337 เช่นเดียวกับบูยา ต่างกันตรงที่ปัจจุบันนี้ศรีนวลยังคงมีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้าน ท.ร. 13 และยังไม่ได้ทำหนังสือรับรองการเกิดซึ่งจะเป็นพยานหลักฐานที่ยืนยันจุดเกาะเกี่ยวโดยการเกิดระหว่างศรีนวลกับประเทศไทย ดังนั้นในระหว่างที่ยังไม่ได้ลงรายการสัญชาติไทย ศรีนวลจึงเป็นคนต่างด้าวเทียมในทะเบียนราษฎร

กรณีศึกษา ว่าด้วยคนต่างด้าวคนต่างด้าวเทียมที่ได้รับการบันทึกในทะเบียนประวัติแรงงานต่างด้าว (ท.ร.38/1) : นางสาวธนิษฐา จองคำ

ธนิษฐา เกิดในประเทศพม่าเมื่อปี พ.ศ.2538 เป็นหลานของปู่ที่มีสัญชาติไทย แม้ว่าบิดาของเธอจะเกิดในประเทศพม่า เมื่อปี พ.ศ.2545 ธนิษฐาและครอบครัวเดินทางเข้ามาอาศัยอยู่ในประเทศไทย และได้รับการสำรวจและจัดทำทะเบียนประวัติแรงงานต่างด้าวเมื่อปี 2547 นับตั้งแต่นั้นมาเธอจึงมีชื่ออยู่ใน ท.ร.38/1 ทั้งที่จริงแล้วธนิษฐาควรได้รับการเพิ่มชื่อในทะเบียนบ้าน ท.ร. 14 ของปู่ เพราะธนิษฐาย่อมมีสัญชาติไทยโดยการเกิดโดยสืบสายโลหิตจากบิดา ซึ่งสืบสายโลหิตผู้มีสัญชาติไทยจากปู่

กรณีศึกษา ว่าด้วยคนต่างด้าวคนต่างด้าวเทียมที่ได้รับการบันทึกในทะเบียนประวัติผู้ไม่มีสถานะทางทะเบียน (ท.ร.38ก) : นางสาวสมพร(นามสมมุติ)

นางสาวสมพรเกิดในประเทศไทยเมื่อ พ.ศ.2515 จากบิดามารดาสัญชาติไทย  แต่เนื่องจากบ้านห่างไกลอำเภอทำให้บิดามารดาไม่ได้แจ้งเกิด นางสาวสมพรเติบโตขึ้นมาโดยไม่มีหลักฐานใดๆเลยจนกระทั่งได้รับการสำรวจและจัดทำทะเบียนประวัตบุคคลผู้ไม่มีสถานะทางทะเบียนราวปี พ.ศ. 2549 ในทำนองเดียวกัน กับธนิษฐา จะเห็นได้ว่าโดยข้อกฎหมายแล้วนางสาวสมพรมีสัญชาติไทยโดยการเกิดโดยหลักบุคคลโดยสืบสาโลหิตจาบุพการี ดังนั้น ตราบใดที่นางสาวสมพรยังไม่สามารถหาพยานหลักฐานมาพิสูจน์จนได้ลงรายการสัญชาติไทย นางสาวสมพรก็ยังคงเป็นคนต่างด้าวเทียมใน ท.ร. 38ก

 

---

[1] โดยทั่วไป ความไม่เท่าเทียมกันระหว่างคนชาติและคนต่างด้าวในสายตาของรัฐย่อมปรากฏใน ๖ เรื่อง กล่าวคือ (๑) สิทธิในการเข้าเมือง (๒) สิทธิในการอาศัยอยู่ (๓) สิทธิในการประกอบธุรกิจ (๔) สิทธิในการทำงาน (๕) สิทธิในการถือครองอสังหาริมทรัพย์ และ (๖) สิทธิในการเข้าร่วมทางการเมือง จะเห็นว่า คนต่างด้าวจะมีสิทธิดังกล่าวมาในลักษณะที่จำกัด (restrictive) ในขณะที่คนชาติย่อมมีสิทธิดังกล่าวมาในลักษณะที่เด็ดขาด (absolute) และสมบูรณ์ (total)

[2] มาตรา 7ทวิ แห่งพระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ. 2508 แก้ไขเพิ่มเติม(ฉบับที่2) พ.ศ.2535 บัญญัติว่า

ผู้เกิดในราชอาณาจักรไทยโดยบิดาและมารดาเป็นคนต่างด้าว ย่อมไม่ได้รับสัญชาติไทย ถ้าในขณะที่เกิดบิดาตามกฎหมายหรือบิดาซึ่งมิได้มีการสมรสกับมารดาหรือมารดาของผู้นั้นเป็น

(1) ผู้ที่ได้รับการผ่อนผันให้พักอาศัยอยู่ในราชอาณาจักรไทยเป็นกรณีพิเศษเฉพาะราย

(2) ผู้ที่ได้รับอนุญาตให้เข้าอยู่ในราชอาณาจักรไทยเพียงชั่วคราว หรือ

(3) ผู้ที่เข้ามาอยู่ในราชอาณาจักรไทยโดยไม่ได้รับอนุญาตตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง

ในกรณีที่เห็นสมควรรัฐมนตรีจะพิจารณาและสั่งเฉพาะรายให้บุคคลตามวรรคหนึ่งได้สัญชาติไทยก็ได้ ตามหลักเกณฑ์ที่คณะรัฐมนตรีกำหนด

ให้ถือว่าผู้เกิดในราชอาณาจักรไทยซึ่งไม่ได้สัญชาติไทยตามวรรคหนึ่งเป็นผู้ที่เข้ามาอยู่ในราชอาณาจักรไทยโดยไม่ได้รับอนุญาตตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง เว้นแต่จะมีการสั่งเป็นอย่างอื่นตามกฎหมายว่าด้วยการนั้น

มาตรา 7ทวิ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ. 2508 แก้ไขเพิ่มเติม(ฉบับที่4) พ.ศ.2551 บัญญัติว่า

ผู้เกิดในราชอาณาจักรไทยซึ่งไม่ได้สัญชาติไทยตามวรรคหนึ่งจะอยู่ในราชอาณาจักรไทยในฐานะใดภายใต้เงื่อนไขใด ให้เป็นไปตามที่กำหนดในกฎกระทรวง ทั้งนี้โดยคำนึงถึงความมั่นคงแห่งราชอาณาจักรและสิทธิมนุษยชนประกอบกัน ในระหว่าที่ยังไม่มีกฎกระทรวงดังกล่าว ให้ถือว่าผู้นั้นเข้ามาอยู่ในราชอาณาจักรไทยโดยไม่ได้รับอนุญาตตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง

[3] โปรดดูภาคผนวก..

[4] พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร.หมายเหตุท้ายคำพิพากษาฎีกาที่  1442/2542  (