คนต่างด้าวในทะเบียนราษฎรไทย : [2] แนวคิดพื้นฐานเกี่ยวกับคนต่างด้าวในทะเบียนราษฎรไทย

 

บทที่ 2

 

แนวคิดพื้นฐานเกี่ยวกับคนต่างด้าวในทะเบียนราษฎรไทย

 

ในบทนี้ผู้ศึกษาวิทยานิพนธ์มุ่งศึกษาถึงแนวคิดพื้นฐานเกี่ยวกับคนต่างด้าวในทะเบียนราษฎร โดยมุ่งศึกษาว่า คนต่างด้าว คือใคร ? และจัดเป็นราษฎรไทยหรือไม่ ? และหากเป็นราษฎรแล้วจะได้รับการบันทึกในทะเบียนราษฎรหรือไม่ ?  โดยแบ่งการศึกษาเป็น 2 ส่วน คือ ส่วนแรก ศึกษาถึงนิยามของ “คนต่างด้าวในทะเบียนราษฎรไทย” โดยทำการศึกษาผ่านนิยามของคำว่า “ราษฎร” “คนต่างด้าว” และ “ทะเบียนราษฎร” ส่วนที่สอง ศึกษาการจำแนกประเภทของคนต่างด้าวที่เป็นราษฎรไทย

 

2.1  นิยามของคำว่า “คนต่างด้าวในทะเบียนราษฎรไทย”

 

ผู้ศึกษาวิทยานิพนธ์ประสงค์จะศึกษานิยามของคำว่า “คนต่างด้าวในทะเบียนราษฎรไทย” ซึ่งเป็นวัตถุแห่งการศึกษาหลักในวิทยานิพนธ์นี้ ซึ่งการศึกษาจะแยกศึกษาออกเป็น 3 หัวข้อย่อย อันเป็น 3 แนวคิดพื้นฐานของเรื่องดังกล่าว

ในประการแรก มีความจำเป็นต้องศึกษาถึงคำว่า “ราษฎร” ในบริบทของกฎหมายไทยว่าด้วยการทะเบียนราษฎร ทั้งนี้ เพราะ มีความเข้าใจไม่ตรงกันในสังคมไทยว่า“ราษฎรไทยคือใครกัน ?” ผู้ศึกษาวิทยานิพนธ์พบว่า มีบุคคลจำนวนไม่น้อยที่เข้าใจว่า ราษฎรไทยหมายถึงคนสัญชาติไทยเท่านั้น แต่โดยกฎหมายไทย คำนี้มีความหมายถึงทั้งคนสัญชาติไทยและคนต่างด้าวที่เข้ามาอาศัยอยู่ในประเทศไทย

ในประการที่สอง มีความจำเป็นเช่นกันที่จะต้องศึกษาถึงคำว่า “คนต่างด้าว” ในบริบทของกฎหมายไทยว่าด้วยการทะเบียนราษฎร ทั้งนี้ เพราะคนต่างด้าวในกฎหมายไทยว่าด้วยสัญชาติมีความแตกต่างไปจากคนต่างด้าวในกฎหมายไทยว่าด้วยการทะเบียนราษฎร และนอกจากนั้น ยังมีบทบัญญัติของกฎหมายไทยว่าด้วยคนเข้าเมืองที่ให้อำนาจแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐที่จะถือว่า “คนสัญชาติไทยที่ไร้เอกสารพิสูจน์ตนที่ออกโดยรัฐไทย” เป็น “คนต่างด้าว” ในสายตาของรัฐไทย

ในประการที่สาม มีความจำเป็นอย่างยิ่งที่ต้องศึกษาถึงคำว่า “ทะเบียนราษฎร” ในบริบทของกฎหมายไทยว่าด้วยการทะเบียนราษฎร ทั้งนี้ เพราะ มีบุคคลจำนวนหนึ่งเข้าใจว่าทะเบียนราษฎรหมายถึงทะเบียนบ้านเท่านั้น ทั้งที่จริงแล้วแบบพิมพ์ประวัติ และทะเบียนประวัติ ก็ถือเป็นทะเบียนราษฎรอย่างหนึ่งด้วย นอกจากนี้ยังมีความเข้าใจที่คลาดเคลื่อนอีกว่าทะเบียนบ้านนั้นมีเฉพาะคนสัญชาติไทยเท่านั้น ทั้งที่ความเป็นจริงแล้วไม่ว่าคนสัญชาติไทยหรือคนต่างด้าวก็สามารถมีชื่อในทะเบียนบ้านได้เช่นเดียวกัน ดังนั้น เพื่อสร้างความกระจ่างในประเด็นข้างต้น ผู้ศึกษาวิทยานิพนธ์จะขออธิบายในลำดับต่อไป

 

2.1.1 นิยามของคำว่า “ราษฎร” ในกฎหมายไทยว่าด้วยทะเบียนราษฎร

จากการศึกษาค้นคว้า ผู้ศึกษาวิทยานิพนธ์พบว่า คำว่า “ราษฎร[1]” และ “Civilian[2]” และ “Population[3] ” ล้วนหมายถึง—บุคคลซึ่งอาศัยอยู่ในรัฐ — ทั้งนี้ ความเป็นราษฎรถูกกำหนดขึ้นโดย แนวคิดพื้นฐานของรัฐสมัยใหม่ที่ว่า รัฐเจ้าของดินแดนย่อมมีอำนาจอธิปไตยเหนือบุคคลที่มีจุดเกาะเกี่ยวกับดินแดนของตน กล่าวคือ บุคคลที่มี “ภูมิลำเนา (domicile)” ในดินแดนที่ตนมีอำนาจอธิปไตย  โดยมิได้เจาะจงว่าราษฎรจะต้องหมายถึงคนชาติเท่านั้น แต่หมายรวมถึงบุคคลทุกคนที่อาศัยอยู่ในรัฐนั้น และรัฐเจ้าของดินแดนก็ “ยอมรับในสิทธิที่บุคคลนั้นจะอาศัยอยู่ในบ้านซึ่งตั้งอยู่บนดินแดนแห่งตน” หรือกล่าวได้อีกนัยหนึ่งว่าเป็นบุคคลที่มีภูมิลำเนาตามกฎหมายมหาชนอยู่ในดินแดนนั้น จึงไม่เป็นที่น่าสงสัยที่กฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฏรของนานารัฐจะบัญญัติว่า “ผู้ใดมีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้านใด ให้สันนิษฐานไว้ก่อนว่า ผู้นั้นอยู่และมีภูมิลำเนาอยู่ ณ ที่นั้น”[4] ดังนั้น บุคคลที่รัฐเจ้าของดินแดนอนุญาตให้ตั้งบ้านเรือนอยู่ในอาณาเขตของตนและพิสูจน์ได้ว่า บ้านที่อาศัยอยู่ตั้งอยู่ในดินแดนของรัฐนั้น ก็ย่อมจะมีสถานะเป็น “ราษฎรของรัฐนั้น” [5] ซึ่งอาจเป็นราษฎรที่มีสัญชาติของรัฐเจ้าของดินแดน หรือมีสัญชาติของรัฐต่างประเทศ หรือไม่มีสัญชาติของรัฐใดเลยก็ได้

และเมื่อพิจาณาถึงกฎหมายภายในของไทย ผู้ศึกษาวิทยานิพนธ์พบว่าแนวคิดเรื่องราษฎรปรากฎอย่างชัดเจนในยุคของในหลวงรัชกาลที่ 5 ในปี พ.ศ.2440 โดยทรงริเริ่มแนวคิดว่าด้วยการจัดการประชากร โดยการตราพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ ร.ศ.116 และจัดให้มีการทำบาญชีคนในพระราชอาณาจักร์ ร.ศ.128 (พ.ศ.2452)  หลังจากนั้นได้จัดให้มีการบาญชีคนเกิด คนตาย และทำสำมะโนประชากร ในปี พ.ศ. 2460 ต่อมาในหลวงรัชกาลที่ 9  ได้เล็งเห็นความสำคัญของการจัดทำทะเบียนราษฎร จึงได้ตราพระราชบัญญัติการทะเบียนราษฎร พ.ศ. 2499 เพื่อจัดทำบัญชีราษฎรทั่วราชอาณาจักร และได้ปรับปรุงแก้ไขในปี พ.ศ. 2534 และล่าสุดในปี พ.ศ.2551 นอกจากนี้ยังปรากฎแนวคิดเรื่องดังกล่าวในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยอย่างชัดเจน นับตั้งแต่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 เป็นต้นมาถึงปัจจุบัน

ทั้งนี้ เพื่อสร้างความเข้าใจอย่างเป็นรูปธรรม ผู้ศึกษาวิทยานิพนธ์จึงขอนำเสนอ ตัวอย่างกรณีศึกษาของราษฎรไทยที่เป็นคนต่างด้าว ดังต่อไปนี้

แผนภาพที่ 2  นิยามของ “ราษฎรไทย”

2.1.1.1  ราษฎรไทยที่เป็นคนต่างด้าวซึ่งมีสัญชาติของรัฐต่างประเทศ

กรณีศึกษา ว่าด้วยราษฎรไทยประเภทคนต่างด้าว ซึ่งมีสัญชาติของรัฐต่างประเทศ ซึ่งเข้าเมืองมาโดยชอบด้วยกฎหมาย และต่อมาได้รับการบันทึกในทะเบียนราษฎรไทยในฐานะคนต่างด้าวที่มีสิทธิอาศัยชั่วคราว: กรณีคุณบุญยืน สุขเสน่ห์[6]

คุณบุญยืน สุขเสน่ห์ หรือนายยูจีน โรเบิร์ต ลอง หรือลุงบุญยืน เป็นคนสัญชาติอเมริกัน ที่เข้ามาในประเทศไทยโดยถือหนังสือเดินทางของประเทศสหรัฐอเมริกา และได้รับอนุญาตให้เข้ามาอาศัยอยู่เป็นการชั่วคราวในฐานะนักธุรกิจ(ถือวีซ่านักธุรกิจ) ลุงบุญยืนเข้ามาทำงานพัฒนาสังคมโดยการเป็นมิชชันนารีเผยแพร่ศาสนา ควบคู่ไปกับการพัฒนาชุมชนมลาบรีในหมู่บ้านห้วยฮ้อมพัฒนา ใน ต.บ้านเวียง อ.ร้องกวาง จ.แพร่  ตั้งแต่ปี 2521 จนถึงปัจจุบัน เป็นเวลากว่า 30 แล้ว ซึ่งเพื่อนบ้านทุกคนในหมู่บ้านก็ทราบมาโดยตลอด แต่ลุงบุญยืนเพิ่งได้ทำการเพิ่มชื่อ[7]ในทะเบียนบ้านสำหรับบุคคลที่อาศัยอยู่ในราชอาณาจักรในลักษณะชั่วคราว(ท.ร.13) และได้รับการกำหนดเลขประจำตัวประชาชนเป็น  6-xxxx-01xxx-xx-x สำเร็จเมื่อวันที่ 5 กรกฎาคม พ.ศ. 2546 หลังจากผ่านการต่อสู้กับความไม่เข้าใจของเจ้าหน้าที่มาหลายปี[8] จึงถือได้ว่าลุงบุญยืน มีสถานะเป็นราษฎรไทย ประเภทคนต่างด้าวที่มีสิทธิอาศัยชั่วคราวนับตั้งแต่ได้รับการเพิ่มชื่อในทะเบียนบ้าน(ท.ร.13)เป็นต้นมา

กรณีศึกษา ว่าด้วยราษฎรไทยประเภทคนต่างด้าว ซึ่งเกิดในประเทศไทย แต่มีสัญชาติของรัฐต่างประเทศ และมีสิทธิเข้าเมืองและสิทธิอาศัยในลักษณะชั่วคราวในประเทศไทย: กรณีนางสาวฟองจันทร์ สุขเสน่ห์[9]

ฟองจันทร์เป็นนักศึกษาปริญญาตรีคณะสังคมวิทยา มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เกิดเมื่อวันที่ 7 มีนาคม พ.ศ.2526 ที่รพ.แมคคอมิค อ.เมือง จ.เชียงใหม่ เป็นบุตรของนายบุญยืน หรือนายยูจีน โรเบิร์ต ลอง คนสัญชาติอเมริกัน และนางวาสนา หรือนางแมรี่ อี ลอง คนสัญชาติอเมริกัน  ฟองจันทร์จึงมีสัญชาติอเมริกันโดยหลักบุคคลโดยการสืบสายโลหิตจากบิดามารดา อย่างไรก็ดีแม้ว่าฟองจันทร์จะเกิดในประเทศไทยแต่ก็ไม่ได้สัญชาติไทยโดยการเกิดโดยหลักดินแดน เนื่องจากในขณะที่ฟองจันทร์เกิดนั้นความมีผลของประกาศคณะปฏิวัติที่ 337 ทำให้บุคคลที่เกิดในประเทศไทยโดยบิดามารดามีสถานะเป็นคนต่างด้าวที่มีสิทธิอาศัยชั่วคราว ไม่ได้สัญชาติไทย ฟองจันทร์ได้รับแจ้งเกิดตามกฎหมายไทย และได้รับการเพิ่มชื่อในทะเบียนราษฎรอเมริกันทันทีภายหลังการเกิด ต่อมาเมื่อปี พ.ศ.2546 ได้รับการเพิ่มชื่อในทะเบียนบ้านประเภทคนอยู่ชั่วคราว ท.ร.13 ตามระเบียบสำนักทะเบียนกลางว่าด้วยการจัดทำทะเบียนราษฎร พ.ศ.2535 จึงมีสถานะเป็นราษฎรไทยนับตั้งแต่บัดนั้นเป็นต้นมา

2.1.1.2  ราษฎรไทยที่เป็นคนต่างด้าวไร้สัญชาติ

ผู้ศึกษาวิทยานิพนธ์พบว่ามีราษฎรไทยส่วนหนึ่งแม้ไม่มีสัญชาติของรัฐใดเลย แต่ก็ได้รับการยอมรับว่าเป็นราษฎรไทย ได้แก่ 

กรณีศึกษา ว่าด้วยราษฎรไทยประเภทคนต่างด้าวไร้สัญชาติ ซึ่งเข้าเมืองมาโดยชอบด้วยกฎหมายก่อนวันที่ 11 กรกฎาคม พ.ศ.2470  และมีสิทธิอาศัยถาวร: กรณีนางจุ้ยม่วย[10]

แม่จุ้ยม่วยเกิดที่เมืองไซแด มณฑลฮกเกี้ยน ในประเทศจีนเมื่อปี พ.ศ. 2464 และได้เข้ามาประเทศไทยพร้อมครอบครัวเมื่อ พ.ศ. 2468 ในช่วงนั้นรัฐจีนเองก็ยังไม่ได้จัดการระบบทะเบียนราษฎร ยังไม่มีการบันทึกตัวราษฎร แม่จุ้ยม่วยและครอบครัวจึงออกจากประเทศจีนมาโดยไม่มีเอกสารพิสูจน์ตน ด้วยเหตุนี้เองทำให้แม่จุ้ยม่วย ตกเป็นคนไร้รัฐ ทั้งที่โดยข้อเท็จจริงจะมีสัญชาติจีน[11]จึงไม่น่าแปลกใจที่แม่จุ้ยม่วยจะไม่มีถือหนังสือเดินทางที่ออกโดยรัฐจีน ในขณะเดียวกันเมื่อเข้ามาในประเทศไทย แม่จุ้ยม่วยและครอบครัวก็ไม่ต้องผ่านการตรวจประทับลงตราตามกฎหมายไทยอย่างเช่นปัจจุบันนี้ เนื่องจากในช่วง พ.ศ.2468 ที่แม่จุ๋ยม่วยเข้ามาในประเทศไทยนั้นรัฐไทยเองก็ยังไม่ได้มีกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมืองที่เป็นลายลักษณ์อักษร อาศัยเพียงมูลนิติธรรมประเพณี อันเป็นจารีตประเพณีที่สืบต่อกันมา ดังปรากฎในคำพิพากษาฎีกาที่ 153/2509[12] ด้วยเหตุที่กล่าวมาแม่จุ้ยม่วยจึงอยู่ในประเทศไทยในฐานะคนต่างด้าวซึ่งเข้าเมืองโดยชอบด้วยกฎหมายตลอดมา จนกระทั่งอายุได้ 12 ปี แม่จุ้ยม่วยจึงได้ไปแสดงตนเพื่อขอรับใบสำคัญถิ่นที่อยู่ตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมืองและรับใบสำคัญประจำตัวคนต่างด้าวตามกฎหมายว่าด้วยการทะเบียนคนต่างด้าว[13] จะเห็นได้ว่าแม่จุ้ยม่วยเริ่มปรากฎตัวในทะเบียนราษฎรไทยในฐานะคนต่างด้าวที่มีสิทธิอาศัยถาวร

กรณีศึกษา ว่าด้วยราษฎรไทยประเภทคนต่างด้าวไร้สัญชาติ ซึ่งเข้าเมืองมาโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และต่อมาได้รับอนุญาตให้มีสิทธิอาศัยถาวร: นายสามแสง นายนวล

นายสามแสง นายนวล เป็นชนชาติพันธุ์ไทลื้อ เกิดที่เมืองตูม ประเทศพม่า เดินทางเข้ามาในประเทศไทยทางหินแตก อำเภอแม่จัน จังหวัดเชียงรายเมื่อ พ.ศ.2526 นายสามแสงตั้งบ้านเรือนอยู่ที่แต่ในทะเบียนประวัติชุมชนบนพื้นที่สูงตามแผนแม่บทฯ ฉบับที่ 2 และใบสำคัญประจำตัวคนต่างด้าว ระบุว่าเข้ามาเมื่อ “พ.ศ.2524” เมื่อวันที่ 22 มีนาคม 2550 นายสามแสงได้รับใบสำคัญถิ่นที่อยู่ซึ่งออกให้โดยตม.ฝาง จ.เชียงใหม่ และใบสำคัญประจำตัวคนต่างด้าวเลขที่ 8/50  ซึ่งออกให้โดยสถานีตำรวจภูธร อ.แม่อาย และต่อมาในวันที่ 23 มีนาคม 2550 ได้รับการเพิ่มชื่อในทะเบียนราษฎร (ท ร.14) และได้รับการกำหนดเลขประจำตัวประชาชนคือ 8-xxxx-01xxx-xx-x

ผู้ศึกษาวิทยานิพนธ์ขอตั้งข้อสังเกตต่อกรณีการได้รับใบสำคัญประจำตัวคนต่างด้าว และใบสำคัญถิ่นที่อยู่ ว่าแท้จริงแล้วนายสามแสงควรจะได้รับเอกสารดังกล่าวตั้งแต่ วันที่ 29  สิงหาคม 2543 อันเป็นวันที่มีมติ ครม.ซึ่งออกตามมาตรา 17 แห่ง พ.ร.บ.คนเข้าเมือง พ.ศ. 2522 ให้สถานะคนต่างด้าวเข้าเมืองถูกกฎหมายและให้สิทธิอาศัยถาวรแก่คนต่างด้าวซึ่งเข้ามาในประเทศไทยก่อนวันที่ 3 ตุลาคม 2528[14] แต่นายสามแสงกลับได้รับเอกสารดังกล่าวในปี 2550 ซึ่งผู้ศึกษาวิทยานิพนธ์จะได้ศึกษาถึงปัญหาดังกล่าวในบทที่ 4 ต่อไป[15]

นอกจากนี้ผู้ศึกษาวิทยานิพนธ์ยังมีข้อสังเกตต่อคนต่างด้าวที่เป็นราษฎรไทย 3 ประการดังนี้

ประการแรก แม้ว่าผู้ทำวิทยานิพนธ์ไม่ได้ยกตัวอย่างกรณีศึกษาว่าด้วย “คนต่างด้าวไร้สัญชาติ ซึ่งเข้าเมืองมาโดยชอบด้วยกฎหมาย” แต่ในความเป็นจริงแล้วคนต่างด้าวกลุ่มนี้มีตัวตนอยู่ในสังคมไทย เนื่องจากเขาเหล่านั้นได้กลายเป็นอดีตคนไร้รัฐซึ่งได้รับการขจัดความไร้รัฐไปโดยประเทศที่สามแล้ว อาทิ กรณีคนต่างด้าวซึ่งอยู่ในค่ายผู้ลี้ภัยซึ่งได้เดินทางออกไปยังประเทศที่สาม และได้รับอนุญาตให้ถือหนังสือเดินทางของรัฐผู้รับ แล้วเดินทางกลับเข้ามาอาศัยอยู่ในประเทศไทยอีกครั้ง

ประการที่สอง นอกจากกรณีตัวอย่างแล้ว จากการศึกษาค้นคว้ายังปรากฎว่ามีราษฎรไทยจำนวนหนึ่งที่ถูกบันทึกว่ามีสัญชาติไทยทั้งที่โดยข้อกฎหมายแล้วไม่อาจฟังได้ว่ามีสัญชาติไทย หรืออีกนัยหนึ่งคือ คนต่างด้าวโดยข้อกฎหมายที่ถูกบันทึกเป็นคนสัญชาติไทย ปรากฏการณ์นี้เกิดขึ้นในสถานการณ์ที่คนต่างด้าวต้องการใช้ประโยชน์จากการมีสัญชาติไทยจึงได้ตัดสินใจสวมตัวเป็นคนสัญชาติไทยโดยการร่วมมือกับเจ้าหน้าที่รัฐทำการสวมตัวแทนบุคคลที่เสียชีวิตแล้ว เราจัดว่าคนกลุ่มนี้เป็น “คนไทยเทียม” ซึ่งจะได้ยกตัวอย่างในส่วนของนิยามของคนต่างด้าว และกล่าวถึงการนำคนต่างด้าวกลุ่มนี้ออกจากทะเบียนราษฎร รวมทั้งปัญหาและอุปสรรคในบทที่ 3 และบทที่ 4ต่อไป

และประการที่สาม ในทางตรงข้ามเราพบว่ามีคนสัญชาติไทยจำนวนไม่น้อยที่ได้รับการบันทึกเป็นต่างด้าว ทัง้ที่โดยข้อกฎหมายแล้วบุคคลเหล่านี้มีสัญชาติไทย เพียงแต่กำลังอยู่ระหว่างการพิสูจน์ตน เราเรียกคนกลุ่มนี้ว่า “คนต่างด้าวเทียม” ซึ่งผู้ศึกษาวิทยานิพนธ์จะได้ยกตัวอย่างในส่วนของนิยามของคนต่างด้าว และกล่าวถึงการนำคนต่างด้าวกลุ่มนี้ออกจากทะเบียนราษฎร รวมทั้งปัญหาและอุปสรรคในบทที่ 3 และบทที่ 4ต่อไป

---

[1] พจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ.2525 พิมพ์ครั้งที่ 5 พ.ศ.2538 หน้า 388 และอาจารย์กาญจนา นาคสกุล ได้ให้ความหมายของ “ราษฎร” ไว้ว่า “ราษฎร หมายถึง พลเมืองของประเทศ... เป็นคำที่มาจากภาษาสันสกฤตว่า ราษฎร แปลว่า แว่นแคว้น บ้านเมือง ประเทศ ตรงกับคำว่า ราฏฺฐ ในภาษาบาลี ไทยใช้คำว่า รัฐ ตามความหมายเดิม แต่ใช้คำว่า ราษฎร หมายถึง ผู้ที่อยู่ในรัฐ หรือคนในรัฐ และเป็นคำที่ใช้แทนคำว่า ประชาชนได้...”

[2] Bryan A. Garner ,Black’s Law Dictionary, 8^th ed. (St. Paul, Minn.: Thomson/West, 2004), p. 262.

[3] Ibid, p.263.