การจะแก้ปัญหาการขาดประสิทธิภาพและคุณภาพของระบบการศึกษาต้องแก้ด้วยระบบบริหารจัดการใหม่ที่มีประสิทธิภาพสูง

ยุทธศาสตร์การขับเคลื่อนการปฏิรูปการเรียนรู้

           ดร. สีลาภรณ์ ส่งบทความชิ้นนี้มาให้   โดนใจจริงๆ  จึงเอามาเผยแพร่   เพื่อขอ feedback ครับ   แฟนานุแฟนโปรดช่วยกันแนะนำวิธีปฏิบัติด้วยนะครับ

วิจารณ์ พานิช

๒๗ เม.ย. ๕๒

การปฏิรูปการเรียนรู้ : ยุทธศาสตร์การขับเคลื่อน

                                                                                                                                               ดร.สีลาภรณ์ บัวสาย

  รองผู้อำนวยการ สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย

 

ปัญหาการศึกษา : มุมมองเชิงระบบ

                ปัญหาการศึกษาทุกวันนี้ (พ.ศ. 2552) หนักกว่าเมื่อ 30 ปีก่อน เมื่อครั้งปฏิรูปการศึกษา ปี 2517 หลายเท่า

                ไม่ใช่เพราะครูไทยแย่ลงอย่างมาก หรือเด็กไทยฉลาดน้อยลงอย่างกระทันหัน แต่เพราะเหตุผล 2 ประการ

                หนึ่ง คือโลกเปลี่ยน ข้อมูลความรู้ท่วมท้นมหาศาลที่สามารถเข้าถึงคนทุกเพศทุกวัยได้รวดเร็วด้วยอำนาจของเทคโนโลยีสื่อสาร ทำให้แม้แต่คนที่ฉลาดที่สุดก็ยังรู้สึกว่าตัวเองไม่รู้และตามไม่ทัน ความรู้ที่เคยคิดว่า “รู้” แล้วทำให้เป็นคนมีค่า(ตัว) หางานดีๆได้นั้น กลายเป็นความรู้ที่ล้าสมัยได้ภายใน 6 เดือน หรืออย่างช้าไม่เกิน 2 ปี สิ่งที่ต้องการสำหรับโลกยุคนี้ไม่ใช่ตัวเนื้อหาความรู้ (body of knowledge) มากเท่ากับความสามารถในการเรียนรู้และเลือกใช้ข้อมูลความรู้ให้เป็น (learning & judgement capability)

                สอง คือระบบไม่เปลี่ยน หรือเปลี่ยนไม่ทันกับ demand ที่เปลี่ยนไป ระบบการศึกษาของไทยเป็นระบบที่ใหญ่มาก มีคนทำงานอยู่กว่า 600.000 คน นับเป็นส่วนที่ใหญ่ที่สุดเกือบหนึ่งในสามของระบบราชการไทย มีแรงเฉื่อยที่ทำให้เคลื่อนที่แบบปรู๊ดปร๊าดไม่ได้ การปรับตัวของระบบจึงช้า หากเปรียบกับเรือก็เหมือนเรือขนาดใหญ่มากที่วิ่งช้าๆ อยู่ในลำน้ำที่แคบ เมื่อมาถึงจุดจะต้องหักเลี้ยว ทุกคนบนเรือก็เห็นว่าจะต้องเลี้ยว แต่มันเลี้ยวไม่ได้ คนที่ทนไม่ไหวก็หันไปต่อเรือลำเล็กแล้วปล่อยลงน้ำแล่นเลี้ยวไปกันเอง คือกลุ่มการศึกษาทางเลือกทั้งหลาย คนที่ยังอยู่บนเรือใหญ่ก็ใช่จะมีความสุข ปัญหาคือไม่รู้จะเริ่มต้นปรับระบบจากจุดไหน เพราะแม้ระบบการศึกษาจะใหญ่โตมาก แต่ก็ได้ทำให้สมาชิกของระบบกลายเป็นมดปลวก ตัวเล็กตัวน้อย มองไม่เห็นความเชื่อมโยงของระบบย่อยในระบบใหญ่และไม่สามารถมีพลังสร้างการเปลี่ยนแปลงระบบทั้งหมดได้ด้วยตัวเอง

                นี่เป็นปัญหาเชิงระบบว่าเมื่อระบบการผลิต(คน)เช่นนี้ตอบสนองความต้องการของตลาดไม่ได้ เราจะเปลี่ยนระบบการผลิตให้มีโครงสร้างอย่างไร จะสร้างกระบวนการเปลี่ยนผ่านอย่างไร จะดึงพลังของด้านดีที่ยังมีอยู่ในตัวสมาชิกของระบบมาเป็นพลังสร้างสรรค์การเปลี่ยนแปลงให้เกิดคุณภาพของคนและการเรียนรู้ได้อย่างไร

                บทวิเคราะห์นี้จะพยายามให้ภาพการวิเคราะห์ปัญหาเชิงระบบ และเสนอยุทธศาสตร์การปรับเปลี่ยนระบบการศึกษาของไทย

1.  ปํญหาการเล็งเป้า

                การเล็งเป้าหมายให้ชัดเป็นเงื่อนไขสำคัญของการเคลื่อนการเปลี่ยนแปลงของระบบ หากเราเล็งเป้าไม่ชัด การทำงานจะไปหยิบเอาเรื่องทุกเรื่องมากองรวมกัน พยายามแก้ทุกจุด ยิ่งแก้ก็ยิ่งพันกันเหมือนลิงแก้แห เป้าหมายจะเป็นตัวให้น้ำหนักกับเรื่องต่างๆเองว่าเรื่องไหนสำคัญกว่าเรื่องไหน เรื่องไหนควรทำก่อนและจะเชื่อมโยงกับอีกเรื่องอย่างไร          

เป้าที่แท้จริงของระบบการศึกษาอยู่ที่ตัวเด็กผู้เรียน หรือถ้าพูดให้ชัดกว่านั้นคือ อยู่ที่คุณภาพของประสบการณ์การเรียนรู้ที่เด็กควรจะได้รับ ไม่ใช่อยู่ที่ครู หลักสูตร สื่อ โรงเรียน เขตพื้นที่การศึกษา หรือกระทรวง ซึ่งเป็นเพียงบางปัจจัยเท่านั้นของการสร้างคุณภาพที่เราต้องการ โครงการพัฒนาการศึกษาทั้งหลายต้องทำงานกับปัจจัยที่แวดล้อมตัวเด็กเหล่านี้ แต่แต่ละโครงการส่งผลโดยตรงต่อเด็กไม่เหมือนกันและไม่เท่ากัน  

 

 

 

ข้อพิจารณาที่สำคัญในการเล็งเป้าให้ตรงนี้คือ การพิจารณาว่าสิ่งที่เราทำ โครงการที่ริเริ่มขึ้น หรือนโยบายที่ผลักดันอยู่นั้น มีเด็กเป็นเป้าที่ได้รับความสำคัญเป็นอันดับแรกหรือเปล่า ทำอย่างไรจะทำให้เด็กได้รับประโยชน์โดยตรงได้เร็วและมีคุณภาพ โดยเสียเวลาและทรัพยากรในการจัดการกับปัจจัยที่แวดล้อมตัวเด็กให้น้อยที่สุด

ตัวอย่างที่ชัดเจนหนึ่งคือนโยบายปฏิรูปการศึกษาเมื่อปี 2540 ที่เน้นเรื่องการปรับโครงสร้างระบบการศึกษาโดยทำเรื่องการสร้าง “ระบบ 5 แท่ง”  แทน “ระบบองค์ชาย 14”ในส่วนกลาง และการทำให้เกิด “เขตพื้นที่การศึกษา” ซึ่งก็เป็นความพยายามหนึ่งในการทำให้ขนาดของระบบเล็กลงพอที่จะดูแลคุณภาพการศึกษาที่จัดให้กับเด็กได้ แต่ปรากฏว่า พอทำไปแล้วกลับต้องมาทุ่มเทเวลา คน ทรัพยากรกับการปรับโครงสร้างเขตพื้นที่เสียจนลืมเด็กไปเลย จนกลายเป็นยิ่งปฏิรูปยิ่งมีนักบริหารมากขี้น มีคนได้ตำแหน่งระดับ  9 10 11 เพิ่มขึ้นเยอะมาก ครูเก่งจำนวนหนึ่งกลายไปเป็นผู้บริหาร ทรัพยากรถูกเทลงไปเพื่อปรับและสร้างเขตพื้นที่การศึกษาให้ทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ  ซึ่งย่อมหมายถึงว่าทรัพยากรที่จะลงไปสู่การปรับคุณภาพของการจัดกระบวนการเรียนรู้ กิจกรรม สื่อต่างๆให้เด็กย่อมจะมีน้อยลงเพราะถูกแบ่งแย่งไป เด็กจึงอยู่ในสภาพที่ลีบลง ถูกทอดทิ้งและขาดโอกาสการได้รับประสบการณ์การเรียนรู้ที่ดี

เราคงไม่ปฏิเสธว่าการทำให้ระบบมีขนาดเล็กลงเป็นเรื่องสำคัญและจำเป็น แต่รูปแบบและแนวทางในการทำให้ระบบมีขนาดเล็กลงจะต้องมองเห็นเด็กอยู่ตรงเป้าศูนย์กลางอยู่ตลอดเวลา มิฉะนั้นแล้วเวลายิงอะไรออกไปก็ตามจะไม่เข้าเป้า เพราะเราไม่ได้เล็งเป้านั้นไว้ตั้งแต่แรก เรื่องของขนาดของระบบนี้เป็นประเด็นสำคัญซึ่งจะได้กล่าวถึงต่อไป

อันที่จริงแล้ว เวลาที่มีการริเริ่มโครงการพัฒนาการศึกษาใหม่ๆทุกครั้ง ก็มักจะอ้างว่าทำเพื่อพัฒนาการศึกษาสำหรับเด็ก บ้างก็โดยตรง บ้างก็โดยอ้อม ปัญหามักจะอยู่กับโครงการ “โดยอ้อม”  ซึ่งมักจะวิ่งอ้อมไปจนหมดแรงหมดเงินหมดเวลาไปกับการวิ่งอ้อมนี้  เราน่าจะลองเอาโครงการพัฒนาการศึกษาที่มีอยู่มากมายหลากหลายมาวิเคราะห์และทาบบนแผนภาพเป้าหมายที่มีเด็กอยู่ตรงศูนย์กลางนี้ เพื่อดูว่าโครงการเหล่านั้นพุ่งตรงไปหาเด็กหรือเปล่า อยู่ใกล้หรือไกลเป้าเพียงใด ซึ่งจะทำให้เห็นได้เองว่าเรื่องนั้นๆ สมควรทำหรือไม่ หรือควรปรับอย่างไรเพื่อให้ส่งผลดีไปถึงตัวเด็ก/คุณภาพการเรียนรู้ของเด็กได้โดยตรง และถ้าจำเป็นต้องวิ่งอ้อม เราควรจะให้เวลากับการวิ่งอ้อมนี้ไม่เกินเท่าไรจึงจะยอมรับได้ว่าไม่ได้วิ่งไปผิดทาง

 

2. ปัญหาครูดีครูเก่งหลุดออกจากระบบ

การปฏิรูประบบราชการที่เน้นการลดกำลังคนในระบบราชการส่งผลกระทบที่รุนแรงต่อระบบการศึกษา เพราะในจำนวนข้าราชการ ราว 2 ล้านคนนั้น เป็นครูเสียประมาณ 6 แสน หรือเกือบ 1 ใน 3 ทีเดียว มีครูจำนวนมากที่สมัครเข้าโครงการ Early Retire  การลดขนาดของระบบราชการนี้ได้ส่งผลกระทบอย่างรุนแรงต่อคุณภาพการศึกษา  กระทรวงศึกษาธิการเองก็ยอมรับว่าได้เสียครูดีครูเก่งไปเป็นจำนวนมากภายใต้โครงการนี้ ปัญหาคงไม่ได้อยู่ที่โครงการ Early Retire  แต่คำถามคือ ทำไมครูดีครูเก่งไม่อยากอยู่ในระบบอีกต่อไป และคว้าโอกาสแรกที่ลอยมาถึงในการออกไปเสียจากระบบ  มันเกิดอะไรขึ้นในระบบนี้

“คน” เป็นองค์ประกอบที่สำคัญที่สุดของ “ระบบ” เพราะเป็นทั้งผู้สร้างระบบและผู้พัฒนาระบบ ยิ่งโลกหมุนเข้าสู่ยุคขัอมูลความรู้ท่วมท้น ระบบและองค์กรยิ่งต้องอาศัย “คน” ในการเรียนรู้และปรับตัวเพื่อพัฒนาองค์กร เราจะเห็นองค์กรในภาคธุรกิจที่ต้องปรับตัวเร็วพูดถึงแนวคิดเช่น Learning organization, teamwork, systems thinking, shared vision ฯลฯ ซึ่งล้วนเป็นเรื่องเกี่ยวกับคน คนและประสบการณ์ของเขาที่สั่งสมผ่านการทำงานมาหลายๆปีกลายเป็นสินทรัพย์ที่สำคัญขององค์กร องค์กรที่จะก้าวไปกับโลกยุคใหม่จะพยายามหาทางเก็บเกี่ยวดอกผลจากประสบการณ์ของคนทำงานเพื่อหาข้อเสนอต่อการปรับปรุงและพัฒนาองค์กร

แต่ “ครู” ในฐานะกำลังและสินทรัพย์ที่สำคัญของระบบการศึกษาไม่ได้ถูกมองเช่นนั้น

ในระบบการศึกษาไทย ครูอยู่ที่ปลายด้านล่างสุดของสายอำนาจสั่งการ ระบบไม่ได้เอื้อให้ครูสร้างนวัตกรรมได้ง่ายๆ ครูที่กล้าแหวกแนวและรักเด็กจริงๆเท่านั้นจึงจะสามารถสร้างนวัตกรรมในการจัดการเรียนการสอนได้ ยิ่งไปกว่านั้น ครูที่ได้รับการยกย่องมีจำนวนน้อย และแม้เมื่อได้รับการยกย่อง ก็ไม่ได้รับการหนุนเสริมให้นวัตกรรมของครูท่านนั้นได้ขยายวงเรียนรู้กับครูอื่นๆ และไม่ได้ยกระดับขึ้นไปอีก สรุปสั้นๆว่า ระบบไม่ได้ให้การหนุนเสริมครูดีครูเก่งทั้งโดยการสร้างแรงจูงใจและโดยการหนุนเสริมกระบวนการขยายผลและยกระดับการเรียนรู้ของครู

ยิ่งไปกว่านั้น ครูที่จะได้รับการเลื่อนขั้นเลื่อนตำแหน่งยังต้องเอาเวลามานั่งเขียนผลงาน และเป็นที่รู้กันว่าครูน้อยต้องเขียนผลงานให้ครูใหญ่ด้วย ระบบได้วางเงื่อนไขของการเลื่อนขั้นตำแหน่งของครูให้แย่งเวลาของครูไปจากเด็ก และทำผลงานปลอมๆ ที่ฝืนกับมโนธรรมสำนึกของครู จึงไม่แปลกที่ครูดีครูเก่งไม่อยากอยู่ในระบบ

นอกจากนี้ ในโรงเรียนขนาดกลาง-เล็ก (มีนักเรียนต่ำกว่า 235 คน)ราว 20,000 โรง ยังอยู่ในสภาพการทำงานที่ทารุณ เพราะมีครูไม่ถึง 10 คน ที่จะคุมชั้นเรียน 10 ชั้นได้ในเวลาเดียวกัน โรงเรียนเหล่านี้เมื่อได้รับการประเมินจาก สมศ. ก็มักจะไม่ผ่าน เรามีครูที่อยู่ในสภาพการทำงานเช่นนี้เกือบ 200,000 คน ต้องสอนควบชั้น สอนไม่ตรงวิชาที่เรียนมา สอนแทนกัน เสาร์อาทิตย์ก็ต้องไปอบรม

สภาพการทำงานเหล่านี้ทำให้ครูดีครูเก่งที่ทนระบบอันใหญ่โตเทอะทะไม่ไหวลาออกไปก่อน ยิ่งระบบไม่ได้แสดงให้เห็นว่าเห็นคุณค่าของความรู้ประสบการณ์และความเสียสละทุ่มเทของเขา ระบบยิ่งไม่สามารถรักษาครูดีครูเก่งเอาไว้ได้ ซึ่งส่งผลโดยตรงต่อคุณภาพการจัดการเรียนการสอนกับเด็ก

 

3. ปัญหาของระบบปิด

                ระบบการศึกษาปิดหูตัวเองจากเสียงเรียกร้องของสังคมและการเปลี่ยแปลงของโลกภายนอก

                ปรากฎการณ์นี้เห็นได้ชัดมากในระดับอุดมศึกษา มหาวิทยาลัยเปิดสอนวิชาแปลกพิสดารอย่างไรก็ได้ถ้ามีคนสอนและมีคนเรียน ส่วนคนเรียนแล้วจะเอาไปทำงานได้แค่ไหนไม่ใช่เรื่องของอาจารย์หรือมหาวิทยาลัย เป็นปัญหาที่หน่วยงานหรือบริษัทต้องไปหาทางพัฒนาเจ้าหน้าที่พนักงานเอาเอง เกิดต้นทุนในการพัฒนาคนนอกระบบการศึกษาซ้ำซ้อนขึ้นมา  ระบบการศึกษาไม่ต้องรับผิดชอบกับการผลิตคนที่ทำงานไม่ได้ เช่นขาดการคิดเชิงตรรกะเหตุผลเพราะอ่อนคณิตศาสตร์ เขียนรายงานการประชุมไม่ได้เพราะวิชาเรียงความไม่มีการสอบหรือข้อสอบเป็นปรนัย  คิดไม่เป็นระบบวางแผนไม่เป็นเพราะขาดการฝึกคิด นอกจากนี้ ระบบการศึกษายังไม่ต้องรับผิดชอบด้วยเมื่อผลผลิตของระบบหางานทำไม่ได้

                ยิ่งเมื่อโลกเปลี่ยน ทุกหน่วยงานแหล่งจ้างงานล้วนต้องการพนักงานที่มีทักษะการเรียนรู้สูงขึ้น มากกว่าเพียงมีความรู้เฉพาะด้านเฉพาะสาขาที่เรียนมา หมายถึงมีทักษะการตั้งคำถาม การหาข้อมูล การตรวจสอบความน่าเชื่อถือของข้อมูล การสรุป การสังเคราะห์ การวิเคราะห์ระบบและความเชื่อมโยง เหล่านี้เป็นทักษะที่จำเป็น และเป็นสิ่งที่โลกภายนอกเรียกร้องจากระบบการศึกษา

                ข้อเรียกร้องหลักจากสังคมไทยตั้งแต่ยุคปฏิรูปการศึกษาไทยในสมัยรัชกาลที่ 5  คือการผลิตคนที่ก้าวทันโลกและความรู้สากลวิทยาการก้าวหน้า ต่อมาในช่วงตั้งแต่ราว พ.ศ. 2535 เป็นต้นมาก็เริ่มมีเสียงเรียกร้องให้ระบบการศึกษาเน้นการเรียนรู้ในชีวิตจริงที่สัมพันธ์กับท้องถิ่นและปฏิบัติการจริงให้มากขึ้น ข้อเรียกร้องนี้ถ้าเรียกให้เก๋ก็เรียกว่า “มือแตะดาว เท้าติดดิน”

                อย่างไรก็ตาม การตอบสนองจากระบบการศึกษากลับอยู่ในสภาพครึ่งๆ กลางๆ  เราจะเห็นลูกคนกรีดยางที่เมื่อเรียนจบชั้นมัธยมแล้วกรีดยางไม่เป็น มุ่งแต่จะไปหางานทำในเมือง เพราะไม่ได้ถูกฝึกให้มีฝีมือที่จะมีอาชีพหรือสร้างอาชีพในท้องถิ่นของตนได้ เด็กอีกจำนวนหนึ่งก็ไปเรียนต่อเพราะความรู้ที่จบชั้นมัธยมมาทำให้เขาลงไปติดดินก็ไม่ได้ จะคว้าดาวก็ไม่ถึง แต่แม้จะจบมหาวิทยาลัยแล้วก็ยังไม่มีทักษะการเรียนรู้ที่ดี ทำให้หางานได้ยาก หรือมิฉะนั้นนายจ้างก็ต้องเอาไปฝึกใหม่เอาเอง ปัจจุบันเราจะเห็นบริษัทหรือธุรกิจใหญ่ๆ เริ่มสร้างโรงเรียนฝึกคนของตัวเอง เช่น ปูนซีเมนต์ไทย เครือเจริญโภคภัณฑ์ เป็นต้น นี่เป็นสัญญาณบ่งบอกที่ชัดเจนว่าระบบการศึกษาตอบสนองการสร้างคุณภาพคนตามที่ภาคการผลิตต้องการไม่ได้

นอกจากนี้ ระบบการศึกษายังสร้างเกราะคุ้มกันให้สถานศึกษาไม่จำเป็นต้องแข่งขันกันพัฒนาคุณภาพด้วย ยกเว้นสถานศึกษาของเอกชน ในด้านหนึ่งเราจะเห็นเด็กไทยที่เรียนประถม 4 แล้วยังอ่านหนังสือไม่แตก ขณะที่เด็กไทยอีกกลุ่มหนึ่งก็ไปคว้ารางวัลโอลิมปิกวิทยาศาสตร์มาทุกปี โรงเรียนของรัฐมีหลากหลายคุณภาพแต่ไม่ต้องแข่งกันพัฒนาคุณภาพ ตรงกันข้าม เด็กต่างหากที่ต้องแข่งกันหาทางให้ได้เข้าเรียนในโรงเรียนที่มีชื่อว่ามีคุณภาพ           

สภาพเหล่านี้สะท้อนให้เห็นปัญหาของการขาดกลไกและพื้นที่ที่บังคับให้ระบบต้อง “ฟัง” เสียงจากข้างนอก ให้สังคมภายนอกได้ให้ข้อมูลป้อนกลับเพื่อปรับปรุงการจัดการศึกษาของสถานศึกษาโดยตรง และขาดการสร้างแรงจูงใจให้สถานศึกษาพยายามพัฒนาคุณภาพเพื่อตอบสนองต่อข้อเรียกร้องเหล่านั้น โดยผูกให้โยงกับความเป็นความตายของสถานศึกษา  เช่น หากสถานศึกษาจัดการศึกษาได้ไม่ดี เด็กไม่มีคุณภาพ จบแล้วไม่มีงานทำ ผู้ปกครองก็จะส่งลูกหลานไปที่อื่นแทน และโรงเรียน(หรือภาควิชา)จะต้องถูกยุบ นี่เป็นการสร้างวงจร ( loop) เพื่อบังคับให้การจัดการศึกษาต้องมีคุณภาพ มิฉะนั้นจะต้องยุบตัวไปเอง

 

ยุทธศาสตร์การสร้างการเปลี่ยนแปลง

1. ยุทธศาสตร์สร้างความร่วมมือในพื้นที่ (Area-Based Collaboration)

การจะปฏิรูประบบการศึกษาอันใหญ่โตเทอะทะที่ไม่ค่อยฟังเสียงจากสังคมและผู้จ้างงานได้นั้น จำเป็นต้องทำให้ระบบมีขนาดเล็กลงพอที่จะจัดการได้ (manageable size) และมีเวทีและโอกาสให้ภาคส่วนต่างๆ เข้ามาร่วมกำหนดทิศทาง ร่วมสนับสนุน และร่วมรับผิดชอบผลที่เกิดขึ้น ภายใต้ยุทธศาสตร์นี้ มีประเด็นสำคัญที่ต้องทำความเข้าใจ คือ 1) เรื่องของขนาดพื้นที่ และ 2) เรื่องของการระดมทรัพยากรในพื้นที่มาร่วมกันพัฒนาคุณภาพการศึกษา

1) เรื่องของขนาดพื้นที่  ต่อตอนที่ ๒   ตอนที่ ๓