'เงินคง' คลังเหือด ระวัง! ความเสี่ยง ยกชั้นเป็นวิกฤติ

ภายใต้สถานการณ์ชะลอตัวของเศรษฐกิจไทยซึ่งเหลือความหวังสุดท้ายที่จะผลักดันอัตราการเติบโตทางศรษฐกิจ (จีดีพี) ปี 2552 ให้เป็นบวกได้ คือ การเร่งใช้จ่ายเงินของรัฐบาล แม้ว่าโดยสถานะด้านการคลังขณะนี้ เรียกได้ว่า มีเสถียรภาพใต้กรอบความยั่งยืนทางการคลัง 50-15-25 หรือสัดส่วนหนี้สาธารณะคงค้างต่อจีดีพีไม่เกิน 50% ภาระหนี้ต่องบประมาณไม่เกิน 15% และสัดส่วนงบลงทุนต่องบประมาณอยู่ที่ 25% โดยในปี 2552 คาดว่าสัดส่วนหนี้สาธารณะจะอยู่ที่ 39.3% ภาระหนี้ต่องบประมาณ 10.8% และสัดส่วนงบลงทุนต่องบประมาณอยู่ที่ 22.2%

แต่ข่าว ‘เงินคงคลัง’ ลดลงเหลือแค่ 1 เท่าเศษของรายจ่ายประจำเดือน ช่วยเติมข่าวร้ายต่อ ฐานะการคลังที่ออกมาอย่างต่อเนื่องในช่วงที่ผ่านมานับแต่ประมาณการจัดเก็บรายได้ปี 2552 ที่ต่ำกว่าเป้าหมาย 10% (ประมาณการจัดเก็บรายได้สุทธิตามเอกสารงบประมาณปี 2552 อยู่ที่ 1,585,500 ล้านบาท หรือ ลดลงประมาณ 130,000 ล้านบาท เหลือจัดเก็บรายได้จริง 1,455,500 ล้านบาท)  คำถาม คือ เงินคงคลัง ณ สิ้นปี 2551 ที่เหลืออยู่ 52,000 ล้านบาท แปลว่า คลังกำลังจะถังแตกจริงหรือไม่ และเป็นปัญหาหรือกระทบต่อการจ่ายเงินเดือนข้าราชการที่รัฐบาลมีภาระจ่ายเดือนละกว่า 30,000 ล้านบาทหรือเปล่า

ทั้งนี้ เงินคงคลัง ตกเป็นเป้าความสนใจ หลัง ‘ศุภรัตน์ ควัฒน์กุล’ ปลัดกระทรวงการคลัง เปิดเผยสถานะล่าสุดรายงานต่อคณะกรรมาธิการพิจารณารายจ่ายเพิ่มเติมประจำปี 2552เมื่อไม่กี่วันมานี้ ชี้ฐานะเงินคงคลังที่เหลืออยู่ 52,000 ล้านบาท หรือคิดเป็นประมาณ 1 เท่ากว่าของค่าใช้จ่ายต่อเดือนของรัฐบาล จากที่ควรจะอยู่ไม่ต่ำกว่า 2 เท่าหรืออย่างน้อย 100,000 ล้านบาท

ข้อมูลจากปลัดกระทรวงการคลังถูกนำไปขยายความ ในแง่มุมต่าง ๆ อาทิ อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ‘พิเชษฐ พันธุ์วิชาติกุล’ จากพรรคประชาธิปัตย์เอง เห็นว่าเงินคงคลังที่ระดับดังกล่าวต้องระวัง สอดรับกับความเห็นของ ‘พฤติชัย ดำรงรัตน์’ รมช.คลัง ในฐานะผู้กำกับดูแลกรมบัญชีกลาง ที่ให้ความเห็นว่า เงินคงคลังที่มีอยู่เพียงพอ เพียงแต่ต้องมีการบริหารจัดการเงินรายรับและรายจ่ายให้ดี ความเห็นดังกล่าวเหมือนกันตอกย้ำว่า ฐานะการคลังกำลังมีปัญหาถึงขั้นถังแตก เพราะไม่มีเงินเดือนจ่ายข้าราชการ

หาก "กรณ์ จาติกวณิช" รัฐมนตรีคลังออกมาตอบโต้ทุกประเด็นอย่างแข็งขันว่า ฐานะการคลังปกติและการลดลงของตัวเลขเงินคงคลังเป็นเพียงการปรับแนวบริหารเงินคงคลังในระดับที่เหมาะสม เพราะเงินคงคลังที่เหลืออยู่มากเกินความจำเป็น หมายถึง ภาระดอกเบี้ยที่รัฐบาลต้องจ่าย หรือภาษีของประชาชน

กรณ์ ยกข้อมูลระดับของเงินคงคลังในอดีต เช่น เดือนพฤศจิกายน 2549 ที่เคยอยู่ในระดับ 4,000 ล้านบาทซึ่งล่อแหลมต่อการขาดเงินแต่ก็ไม่เคยถึงขั้นเงินคงคลังติดลบโดยที่เงินคงคลังที่เคยสูงถึง200,000ล้านบาทในเดือนฤศจิกายน 2551 นั้น  รัฐบาลมองว่าเกินความจำเป็นและถูกนำไปใช้เพื่อการชำระหนี้ระยะสั้นประมาณ 60,000 กว่าล้านบาท บวกกับรายได้จากการจัดเก็บภาษีในช่วงดังกล่าว (ต.ค.-ธ.ค.2551) ต่ำกว่าเป้าหมาย ทำให้ตัวเลขเงินคงคลังลดลงมาเรื่อย ๆ "เงินคงคลังที่เหลือในปัจจุบันที่อยู่ในระดับนี้ถือว่ากระทรวงการคลังยังไม่ถังแตกและที่เงินคงคลังลดลงต้องเข้าใจว่ากระทรวงการคลัง และรัฐบาลได้ทำงบขาดดุลในปี 2552 รวม 350,000 ล้านบาท เพื่อนำงบประมาณ
ดังกล่าวไปกระตุ้นเศรษฐกิจ ส่งผลให้เงินคงคลังในระบบลดลงจาก 200,000 ล้านบาท จนในปัจจุบันเหลือเพียง 52,000 ล้านบาท ซึ่งถือว่าไม่ใช่เรื่องแปลก "รมว.คลัง ยืนยันหนักแน่น พร้อมกับชี้ว่าการตั้งงบประมาณปี 2552 ขาดดุลรวม 350,000 ล้านบาท (ขาดดุล 249,500 ล้านบาท บวกด้วยขาดดุลเพิ่มเติมกลางปี 100,000 ล้านบาท)คงไม่สามารถเลี่ยงวิธีการกู้เงินได้ แต่ต้องบริหารการกู้ให้เกิดขึ้นเรื่อย ๆ ตามความจำเป็นของการใช้เงิน "เอาแบบปลอดภัยที่สุด เพราะถ้ากู้มาทีเดียวก็แบกภาระภาษีบานเบอะ"

คำชี้แจงของกรณ์ถือว่า รับฟังได้ เพราะเงินคงคลังมีสถานะแตกต่างจาก กระแสเงินสดในมือของบริษัท หรือ รัฐวิสาหกิจ เพราะเงินคงคลัง หรือ เงินสดเหลือจ่ายของรัฐบาลเป็นรายได้จากภาษีอากรของรัฐบาลส่วนที่เกินจากการจับจ่ายของรัฐบาล ยิ่งพิจารณาอำนาจตามกฎหมายของรัฐบาลตามพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) เงินคงคลัง พ.ศ. 2491 ยิ่งเห็นภาพความสัมพันธ์ระหว่างเงินคงคลังกับรัฐบาลชัดขึ้น เพราะตามกฎหมายกำหนดให้ รัฐบาลใช้เงินคงคลังได้5 ประการคือ 1. ชดเชยขาดดุลงบประมาณ  2. ใช้ชำระหนี้ต่างประเทศ  3. ซื้อสินทรัพย์ที่เป็นเงินตราต่างประเทศ  4.ไถ่ถอนพันธบัตรรัฐบาลก่อนกำหนด และ 5. กรณีต้องปฏิบัติตามกฎหมายแต่ไม่ได้ตั้งงบประมาณแผ่นดินไว้และไม่สามารถทำอย่างอื่นได้  ฉะนั้นการที่เงินคงคลังพร่องลงจนน่าตกใจ นอกจากเป็นผลจากการปรับเปลี่ยนวิธีการบริหารเงินคงคลังตามที่รัฐมนตรีคลังชี้แจงแล้ว ส่วนหนึ่งยังสะท้อนให้เห็นถึงผลที่เกิดจากการที่รัฐบาลจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2552 ขาดดุลถึง 3.5 แสนล้านบาท (รวมงบกลางปี 1.15 แสนล้านบาท) คลังจึงต้องกู้มาชดเชยการขาดดุลงบประมาณ  อย่างไรก็ดีแม้รัฐมนตรีคลังยืนยันระหว่างการให้สัมภาษณ์ผ่านสื่อ ตลอดช่วงสัปดาห์ที่ผ่านมาว่าเงินคงคลังไม่ได้มีปัญหาและไม่มีวันที่รัฐบาลจะไม่สามารถจ่ายเงินเดือนข้าราชการทั่วประเทศประมาณ 30,000 ล้านบาท เพราะรัฐบาลสามารถหมุนเงินผ่านการกู้ด้วยตั๋วเงินคลังได้อยู่แล้ว แต่คำยืนยัน และสถานะการคลังล่าสุด มิใช่หลักประกันว่าจะไม่เกิดวิกฤติการคลัง ขึ้นในอนาคต

ทั้งนี้ฐานข้อมูลของสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) ซึ่งทำระบบสัญญาณเตือนภัยทางด้านการคลัง โดยมีตัวชี้วัดความเสี่ยงด้านการคลัง ประกอบด้วย รายได้จัดเก็บเงินคงคลัง ดุลเงินสด เงินคงคลังและตั๋วเงินคงค้างการให้สินเชื่อสุทธิแก่ภาคสาธารณะ และภาษีเงินได้นิติบุคคล โดยประมวลข้อมูลตั้งแต่ปี 2540-2551 พบว่าเงินคงคลัง ซึ่งถือเป็นหนึ่งในปัจจัยที่เป็นตัวชี้วัดความเสี่ยงด้านการคลัง มีทั้งที่อยู่ในภาวะปกติ ผิดปกติ และรุนแรง ซึ่งปกติหมายถึงไม่ส่งสัญญาณความเสี่ยง ผิดปกติ หมายถึง ส่งสัญญาณผิดปกติ และรุนแรง หมายถึง ส่งสัญญาณ

ผิดปกติรุนแรง โดยที่ในปี 2551 ตลอดทั้งปีสถานะของเงินคงคลังอยู่ในภาวะ ‘ปกติ’ มาโดยตลอด ยกเว้นเดือนมกราคม 2551 ที่อยู่ในภาวะ ‘รุนแรง’

ขณะเดียวกันดัชนีชี้วัด โอกาสที่จะเกิดวิกฤติการคลัง ได้เพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง นับตั้งแต่ครึ่งหลังของปี 2551 เป็นต้นมา เห็นได้จาก 6 เดือนแรกของปี 2551 ซึ่งความเป็นไปได้ในการเกิดวิกฤติด้านการคลัง อยู่ที่ 0.05 แต่ในเดือนพฤศจิกายน และธันวาคม 2551 อยู่ที่ 0.60 ซึ่งเป็นระดับของความน่าจะเป็นที่สูงที่สุดนับตั้งแต่มีนาคม 2545 ซึ่งความเป็นไปได้อยู่ที่ 0.60 จากก่อนหน้าซึ่งความเป็นไปได้ที่ระดับ 1.00 ในเดือนกันยายน 2541 ที่มีความน่าจะเป็นในการเกิดวิกฤติด้านการคลัง  เช่นเดียวกับจำนวนตัวชี้วัดที่ส่งสัญญาณเตือนภัยด้านการคลัง จากการเปิดเผยข้อมูลของสำนักนโยบายการคลัง สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.)เดือนพ.ย. 2551 มีตัวชี้วัดเตือนภัยการคลังถึง 6 ตัวที่มีสัญญาณ และเดือนธันวาคมอยู่ที่ 5 ตัว

แม้ดัชนีชี้วัดความเสี่ยงข้างต้น ตลอดจนคำยืนยันจาก รัฐมนตรีคลังว่าทำไมต้องบริหารเงินคงคลังแบบพอดี ๆ ถือเป็นความเสี่ยงทางเทคนิค หรืออธิบายแบบ วิชาการว่าการที่รัฐต้องกู้เงินมาชดเชยการขาดดุลจนทำให้ตัวเลขเงินคงคลังไม่สดสวย แต่ในทางเศรษฐศาสตร์ การบริหารการคลังเช่นนี้ทำให้เงินไหลออกจากแบงก์ชาติ ส่งผลให้ปริมาณเงินในระบบเพิ่มขึ้น ซึ่งจะช่วยประคองเศรษฐกิจไม่ให้ชะลอตัวเร็วเกินไป  แต่มิได้หมายความว่า ความเสี่ยงทางเทคนิคเหล่านั้นจะไม่ยกระดับเป็นวิกฤติการคลังในอนาคต อย่างน้อยที่สุด ณ เวลานี้มีปัจจัยบอกเหตุ 2 ด้านด้านหนึ่งเป็นผลพวงจากการที่รัฐบาลต้องสวมบทหัวหอกกระตุ้นเศรษฐกิจด้วยการทำ งบประมาณขาดดุลมาตั้งแต่ปี 2548 และคาดว่าจะต้องทำต่อเนื่องไปจนถึงปี 2555 หรือจนกว่าเศรษฐกิจจะฟื้นตัวใน 2 หรือ 3 ปีข้างหน้า ซึ่งหมายความว่าจะต้องมีการกู้เงินมาชดเชยการขาดดุลงบประมาณต่อเนื่องหลายปี ยิ่งผนวกกับความต้องการใช้เงินเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจของรัฐบาลที่ล่าสุด เห็นได้จากล่าสุดเมื่อวันที่ 3 กุมภาพันธ์ที่ผ่านมา  คณะรัฐมนตรี (ครม.)มีมติเห็นชอบตามกรอบวงเงินกู้ที่กระทรวงการคลังเสนอกู้เงินจากต่างประเทศ 70,000 ล้านบาท นำมาใช้กระตุ้นเศรษฐกิจ จากแหล่งเงินกู้ 3 แหล่ง คือ ธนาคารโลก ธนาคารพัฒนาเอเชีย (เอดีบี) และองค์การความร่วมมือระหว่างประเทศแห่งญี่ปุ่น (ไจก้า)

นายกฯ อภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ให้เหตุผลที่กู้เงินจากต่างประเทศก้อนดังกล่าวทำนองว่า เป็นการเตรียมกระแสเงินสดในมือ เผื่อมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจ ที่อัดเข้าไปแล้วเศรษฐกิจยังไม่โงหัวก็จะใช้เงินก้อนดังกล่าวอัดซ้ำเข้าไป ซึ่งหมายความว่าอาจจะใช้หรือไม่ใช้ แต่อย่างไรก็ตาม เมื่อรวมภาระเงินกู้ในส่วนดังกล่าวแล้ว สัดส่วนหนี้สาธารณะปี 2552 เพิ่มจากระดับ 36% ของจีดีพี ไปอยู่ที่ 42% ของจีดีพี  แม้ยังอยู่ในเกณฑ์ที่รับได้ แต่ก็ใกล้ชนเพดานเสี่ยงเต็มที เช่นเดียวกับสถานการณ์ จัดเก็บรายได้ที่ออกอาการมาตั้งแต่ไตรมาสแรกปีงบประมาณ 2552 ( ตุลาคม-ธันวาคม 2551) ที่คลังมียอดจัดเก็บรวม 272,837 ล้านบาท ต่ำกว่าประมาณการตามเอกสารงบประมาณถึง 52,334 ล้านบาท และแนวโน้มไตรมาสถัดไปก็ไม่สดใสนักเพราะหลายสถาบันออกมา ฟันธงแล้วว่า เศรษฐกิจไตรมาสแรกมีโอกาสติดลบ ซึ่งเท่ากับตอกย้ำว่าเป้าจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลในปีงบประมาณนี้ยากจะบรรลุเป้าหมายซึ่งจะเป็นการเติมความเสี่ยงให้กับการคลังโดยปริยาย ภายใต้เงื่อนไขเช่นนี้ โอกาสที่ความเสี่ยงทางเทคนิคจะยกระดับขึ้นเป็นวิกฤติในอนาคตจึงมีพอกับไม่มี หากรัฐบาลบริหารการคลังโดยมุ่งกระตุ้นเศรษฐกิจแต่เพียงด้านเดียวจนลืมวินัย หรือ

ถ้าโชคร้ายยุคน้ำมันแพง หวนกลับมาอีกครั้งจนนำไปสู่ปัญหาดุลการค้าและค่าครองชีพ วิกฤติการคลังหวนกลับมาแน่นอน

ถึงแม้ว่า ‘เงินคงคลัง’ ขอด จะยังไม่ใช่ดัชนีสะท้อนว่าฐานะการคลังใกล้วิกฤติ แต่ทางการคงไม่สามารถประมาทได้ เพราะนอกเหนือจากดัชนีเงินคงคลัง ที่เป็นตัวสะท้อนตัวหนึ่งได้แล้ว ยังมีตัวสะท้อนจากรายได้จัดเก็บดุลเงินสด ภาษีเงินได้นิติบุคคล ซึ่งปัจจัยเหล่านี้ต่างมีแนวโน้มลดลงเรื่อย ๆ ซึ่งทางการต้องมองอย่างรอบด้าน

นอกจากนี้ ยังมีความเห็นของภาคเอกชนโดย ‘สันติ วิลาสศักดานนท์’ ประธานสภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย (ส.อ.ท.) ในฐานะประธานคณะกรรมการร่วมภาคเอกชน 3 สถาบัน (กกร.) ที่เสนอความเห็นต่อรัฐบาลควรดำเนินการอย่างใดอย่างหนึ่งเป็นมาตรการชั่วคราวหรือระยะสั้น เช่น แก้กฎหมายเพดานกู้เงินจากต่างประเทศเพื่อนำมาใช้กระตุ้นเศรษฐกิจ หรือ แก้กฎหมายเพื่อนำเงินทุนสำรองของประเทศที่มีอยู่กว่า 100,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐออกมาใช้

ทางออกต่อกรณีเงินคงคลังที่ลดลงอย่างต่อเนื่องนั้น มาจากทั้งรายได้จากการจัดเก็บภาษีมูลค่าเพิ่ม (แวต)ที่ยังเข้ามาในแต่ละเดือน รวมทั้งภาษีสรรพสามิต และภาษีศุลกากร การจัดเก็บรายได้จากภาษีเงินได้นิติบุคคลที่จะเข้ามาในเดือนพฤษภาคม รวมถึงการออกตั๋วเงินคลังเพื่อที่จะรักษาระดับของเงินคงคลังไว้ ซึ่ง รมว.คลังเห็นว่าเงินคงคลังที่ระดับ 50,000 กว่าล้านบาทนั้น เป็นระดับที่เหมาะสมแล้ว

อย่างไรก็ตาม สิ่งที่ต้องจับตามอง คือ แนวโน้มรายได้จากภาษีมูลค่าเพิ่มและรายได้จากภาษีเงินได้นิติบุคคลที่จะเข้ามานั้น เป็นไปตามที่คลังคาดการณ์หรือไม่ เมื่อไตรมาสแรกของปีงบประมาณ 2552 (ต.ค.-ธ.ค. 2551) ตัวเลขจัดเก็บรายได้สุทธิของรัฐบาลอยู่ที่ 272,837 ล้านบาท ต่ำกว่าประมาณการตามเอกสารงบประมาณ 52,334 ล้านบาท หรือ 16.1% โดยมีสาเหตุหลักมาจากภาษีน้ำมัน และภาษีมูลค่าเพิ่มที่จัดเก็บได้ต่ำกว่าประมาณการ แต่ภาษีเงินได้นิติบุคคลยังเก็บได้สูงกว่าประมาณการ

ฐานเศรษฐกิจ  9 ก.พ. 52