ระบบเวสต์มินสเตอร์กับกฎหมายเชิงจริยธรรมของสหราชอาณาจักร
สหราชอาณาจักรเป็นหนึ่งในไม่กี่ประเทศในโลกที่มีประมวลกฎสำหรับควบคุมจริยธรรมทางการได้อย่างมีประสิทธิภาพ ในขณะที่ แคนาดา ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ รวมทั้งประเทศไทยซึ่งเป็นประเทศที่มีรูปแบบการปกครองแบบรัฐสภาเช่นเดียวกับอังกฤษ กำลังปฏิเสธหลักการการใช้ประมวลกฎเหล่านี้ และมุ่งสู่แนวโน้มที่จะใช้ตัวบทกฎหมายเข้ามาควบคุมจริยธรรมทางการเมือง บทความนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อวิเคราะห์ว่าโครงสร้างของสถาบันการเมืองแบบรัฐสภาของสหราชอาณาจักร และเฉพาะสหราชอาณาจักรเท่านั้น ที่ทำให้กฎหมายเชิงจริยธรรมของประเทศนี้ซึ่งส่วนใหญ่มีสภาพเป็นเพียงประมวลกฎ (code of conduct) หรือคู่มือความประพฤติเท่านั้นสามารถทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ
หลักการโดยทั่วไปของการควบคุมเชิงจริยธรรมของสหราชอาณาจักร
หลักการทั่วไปของระบบจริยธรรมในรัฐบาลและผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองของสหราชอาณาจักรไม่ได้อยู่ในรูปแบบที่เป็นกฎหมาย แต่อยู่ในรูปแบบของ “ประมวลกฎ” เพื่อกำหนดแนวปฏิบัติที่ถูกที่ควรให้แก่รัฐมนตรี สมาชิกรัฐสภา ตลอดจนข้าราชการแล้ว ตลอดจนเปิดโอกาสให้ประชาชนได้ตรวจสอบรัฐบาล ซึ่งช่วยให้เกิดความโปร่งใสในการดำเนินงานของรัฐบาล ในแง่นี้ระบบจริยธรรมในรัฐบาลของสหราชอาณาจักรจึงมีประสิทธิภาพในรูปแบบของ “ประมวลกฎ” และเป็นเพียงแค่แนวทางในการประพฤติปฏิบัติตน หาได้เป็นกฎระเบียบที่ต้องปฏิบัติตามอย่างเคร่งครัด มีบทลงโทษอย่างชัดเจนและมีประสิทธิภาพในตัวเองแต่อย่างใด เนื่องจากสภาพบังคับของกฎดังกล่าวนั้นเป็นเพียงมาตรการทางการเมือง ซึ่งขึ้นอยู่กับดุลพินิจของนายกรัฐมนตรี ในฐานะหัวหน้าคณะรัฐมนตรี ในการตัดสินใจว่าจะลงโทษรัฐมนตรีหรือไม่ประการใดในกรณีที่พบว่ามีการฝ่าฝืนกฎข้อใดข้อหนึ่งจริง จะมีการตั้งคณะสอบสวนเป็นคราว ๆ ไป “การลงโทษจึงเป็นมาตรการทางการเมือง มิใช่มาตรการทางกฎหมาย”
แม้ว่ากฎหมายว่าด้วยจริยธรรมของสหราชอาณาจักรจะเป็นมาตรการทางการเมือง ไม่มีสภาพบังคับ แต่ก็มีประสิทธิภาพในการเป็นคู่มือให้แก่ทั้งรัฐบาล นักการเมือง ข้าราชการ สื่อมวลชน และประชาชนในการตรวจสอบความประพฤติของรัฐมนตรี โดยบทบาทของสื่อมวลชนนั้นมีความสำคัญ ด้วยเหตุที่สื่อมวลชนอังกฤษมีเสรีภาพในการนำเสนอข่าวสูง และประชาชนให้ความสนใจเกี่ยวกับการเมืองมาก เมื่อมีการออกข่าวเกี่ยวกับความประพฤติที่ไม่ถูกต้องตามกฎความประพฤติของรัฐมนตรีท่านใด แรงกดดันจากสื่อก็เพียงพอที่จะบั่นทอนความน่าเชื่อถือของรัฐมนตรีผู้นั้นในสายตาของประชาชนและเป็นเหตุให้รัฐมนตรีผู้นั้นต้องตัดสินใจลาออกไปด้วยตนเองอย่างรวดเร็ว
ค่าที่มีเพียงลักษณะเป็นกฎความประพฤติ หรือการตรวจสอบที่เข้มข้นจากระบบนอกรัฐสภาจะไม่สามารถทำให้เกิดสถาบันการควบคุมทางการเมือง (accountability institutions) คือ ไม่อาจทำให้รัฐมนตรีต้องพ้นจากตำแหน่งได้เลย สาเหตุที่กลไกของสถาบันการเมืองสามารถทำงานได้นั้นเกิดจากความเข้มแข็งของระบบรัฐสภาแบบเวสต์มินส์เตอร์ (Westminster System) ด้วยเหตุนี้รัฐมนตรีที่ทำผิดกฎ แม้ในเรื่องเล็กน้อย หากมีแรงกดดันจากภายในคณะรัฐมนตรี ภายในพรรค และด้วยแรงเสริมจากสื่อมวลชนมากพอ รัฐมนตรีผู้นั้นก็จะต้องขอลาออกไปเอง โดยไม่มีระบบไต่สวน ระบบตรวจสอบ ระบบ Check and Balance เช่นแบบในสหรัฐอเมริกา
กลไกที่ผลักดันให้เกิดสถาบันการควบคุมทางการเมืองได้แก่รัฐสภาในระบบเวสต์มิสเตอร์ ก็คือรัฐมนตรีและนายกรัฐมนตรีต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภา และสมาชิกรัฐสภามีสิทธิที่จะเลือกลงคะแนนไม่ไว้วางใจรัฐบาลของตนเองอย่างเป็นอิสระโดยไม่จำเป็นต้องฟังเสียงวิป เพราะสมาชิกรัฐสภามีความผูกพันกับเขตเลือกตั้งของตนเอง นอกจากนี้รัฐมนตรีทั้งคณะมีความรับผิดชอบร่วมกันจะกดดันรัฐมนตรีคนใดคนหนึ่งที่มีเรื่องอื้อฉาวให้ลาออก ด้วยเหตุนี้การใช้ประมวลกฎที่ได้กล่าวมาจึงมีความเพียงพอที่จะควบคุมความประพฤติเชิงจริยธรรมของผู้บริหารภาครัฐในสหราชอาณาจักรดังต่อไปนี้
การเมืองการปกครองของสหราชอาณาจักร
สหราชอาณาจักรประกอบด้วยเขตการปกครองสำคัญสี่เขต ได้แก่ อังกฤษ สกอตแลนด์ เวลส์ และไอร์แลนด์เหนือ มีสมเด็จพระนางเจ้าอลิซาเบ็ธที่สองทรงเป็นประมุข รัฐธรรมนูญอยู่ในรูปแบบไม่เป็นลายลักษณ์อักษร (unwritten constitution) อันเป็นกฎเกณฑ์ที่เป็นแนวทางการปกครองอยู่ในเอกสารหลายฉบับ องค์ประกอบของรัฐธรรมนูญเริ่มจาก Magna Carta (1215), Petition of Rights (1628), Bill of rights (1689) และ Act of Settlement (1701) ตลอดจนกฎหมายอีกหลายฉบับที่พัฒนาในเวลาต่อมา มีฝ่ายตุลาการเป็นอิสระจากรัฐบาลและฝ่ายนิติบัญญัติ ประกอบไปด้วยสามศาลแยกออกจากกันคือ กฎหมายอังกฤษ (English Law) กฎหมายไอร์แลนด์เหนือ (Northern Ireland Law) และกฎหมายสกอตส์ (Scots Law) ตามสนธิสัญญายูเนียน (Treaty of Union) ที่รับประกันความเป็นอิสระของอำนาจศาลในสามดินแดนนี้ ส่วนฝ่ายนิติบัญญัติหรือรัฐสภาประกอบด้วยสภาขุนนาง (House of Lords) และสภาสามัญ (House of Commons) โดยกฎหมายจะถูกร่างขึ้นมาจากสภาสามัญ ส่วนสภาขุนนางมีหน้าที่ตรวจสอบและกลั่นกรองกฎหมาย และฝ่ายบริหารได้แก่รัฐมนตรีและนายกรัฐมนตรีซึ่งมีที่มาจากรัฐสภา
สหราชอาณาจักรปกครองด้วยระบบรัฐสภา ซึ่งหมายความตรงตัวว่ารัฐสภาเป็นใหญ่ คือ รัฐสภาควบคุมการบริหารงานของรัฐบาลซึ่งเป็นผู้บริหารประเทศ มีหัวหน้าฝ่ายบริหารได้แก่นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีจากสภาสามัญ
รัฐสภาในระบบเวสต์มินสเตอร์
ในปัจจุบัน มีหลายประเทศที่ใช้ระบบการปกครองแบบรัฐสภา แต่ระบบรัฐสภาของสหราชอาณาจักรมีความเป็นพิเศษตรงที่ได้ผ่านวิวัฒนาการมาหลายศตวรรษ จนตกตะกอนกลายเป็นระบบที่เรียกว่าเวสต์มินสเตอร์ (the Westminster System) ซึ่งโดยเหตุของที่มาแล้ว รูประบบเวสต์มินสเตอร์นี้ผ่านการวิวัฒนาการมาหลายศตวรรษ และตกตะกอนจนเป็นระบบที่มีประสิทธิภาพอย่างมากในช่วง ค.ศ. 1880 - 1914 ในระบบดังกล่าวประกอบด้วยฝ่ายบริหาร ได้แก่คณะรัฐมนตรีที่เป็นผู้นำทางการเมืองอาวุโส 16 คน มีนายกรัฐมนตรีเป็นหัวหน้า แต่โดยความสัมพันธ์เชิงอำนาจแล้วนายกรัฐมนตรีไม่ได้เป็นหัวหน้าในลักษณะที่กำหนดส่วนได้ส่วนเสีย หรือผลประโยชน์แก่สมาชิกคณะรัฐมนตรีได้ เพราะการดำเนินงานในคณะรัฐมนตรีจะเป็นแบบไม่เป็นทางการ ไม่มีการเสนอรายงานจากข้าราชการหรือพิจารณาในเรื่องรายละเอียด นอกจากนี้บุคคลที่อยู่ในข่ายได้รับการรับเลือกเป็นรัฐมนตรีมักเป็นบุคคลที่มีฐานะ บุคคลที่มีชื่อเสียงในทางสังคมหรือทางการค้าอยู่แล้ว การดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีในประเทศอังกฤษจึงไม่ใช่เรื่องมุ้งหรือโควต้า แต่เป็นเรื่องที่นายกจะไปเชิญผู้ที่เป็นผู้ใหญ่ให้มาดำรงตำแหน่ง นายกรัฐมนตรีจึงไม่มีอำนาจชี้นำหรือให้คำแนะนำ มีเพียงแต่การชักจูงใจ และการปลดรัฐมนตรีจากตำแหน่งเป็นสิ่งที่ไม่จำเป็น เพราะรัฐมนตรีต่าง ๆ ที่เป็นบุคคลที่มีชื่อเสียงพร้อมที่ลาออก หากมีปัญหาในประเด็นนโยบาย
ผลลัพธ์ของระบบดังกล่าวต่อการตรวจสอบจริยธรรมภาครัฐก็คือ
1. นายกรัฐมนตรีไม่ได้มีอำนาจเหนือรัฐมนตรี ในตัวอำนาจหน้าที่แล้วรัฐมนตรีมีหน้าที่เพียงการกำหนดนโยบายกว้าง ๆ และคอยตอบการซักถามในรัฐสภา ส่วนในเรื่องของการรับผิดชอบนั้นรัฐมนตรีต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภาเช่นเดียวกับนายกรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรีเพียงบุคคลที่หนึ่งในระหว่างบุคคลที่เท่าเทียมกัน (The first among equal) ซึ่งเป็นรูปแบบของความสัมพันธ์ทางอำนาจในระบบอุปถัมภ์ที่สืบเนื่องมาจากยุคกลาง ก่อนการสร้างรัฐสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่ Overlord ไม่ได้มีอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดเหนือ Lord เพียงแต่เป็นบุคคลที่หนึ่งในระหว่างบุคคลที่เท่าเทียมกัน จะเห็นได้ว่านายกรัฐมนตรีมีอำนาจต่างจากประธานาธิบดี ที่บรรดารัฐมนตรีว่าการกระทรวงต่างๆ ได้รับการแต่งตั้งจากประธานาธิบดี รัฐมนตรีจึงต้องรับผิดชอบโดยตรงต่อประธานาธิบดี และมีอำนาจเพียงสนองนโยบายของประธานาธิบดีประดุจเลขานุการของประธานาธิบดีเท่านั้น
2. ความเป็นอิสระของสมาชิกสภาสามัญ สมาชิกรัฐสภาในระบบเวสต์มินสเตอร์มีอำนาจมีอิสระในการลงคะแนนโหวตให้รัฐมนตรีออกจากตำแหน่งโดยไม่ยึดติดกับมติของพรรคของพรรค ความเป็นอิสระของสมาชิกสภาสามัญมีความสำคัญมากในระบบเวสต์มินสเตอร์ เพราะสมาชิกสภาสามัญรับผิดชอบกับเขตการเลือกตั้งของตน และเข้าร่วมพรรคการเมืองในกรณีที่เห็นว่านโยบายหลักของพรรคการเมือง พ้องตรงกับอุดมการณ์ของตนและผลประโยชน์ของเขตเลือกตั้ง ในกรณีนี้หากรัฐบาลมีเรื่องอื้อฉาวที่ขัดต่อหลักจริยธรรมที่จะทำให้เขตเลือกตั้งของตนไม่พอใจหรือฝ่ายค้านมีทีท่าว่าจะประสบความสำเร็จในประเด็นข้อโต้แย้ง สมาชิกสภามีอิสระที่จะปฏิเสธและออกเสียงไปในทางตรงข้ามกับหัวหน้าพรรคของตน ดังนั้นรัฐสภาจึงมีอำนาจอย่างมากในการสนับสนุนหรือไม่สนับสนุนรัฐมนตรี รัฐมนตรีจึงมีแนวโน้มที่จะขอลาออกหากมีเรื่องอื้อฉาวเกิดขึ้น
3. หลักการความรับผิดชอบร่วมกันต่อรัฐสภา (collective responsibility) อำนาจหน้าที่ของรัฐมนตรีไม่ได้เป็น “เจ้า” กระทรวงที่จะสั่งชี้เป็นชี้ตายในทุก ๆ กรณีที่เกี่ยวข้องกับกระทรวงของตน และมีหลายกรณีที่คณะรัฐมนตรีทั้งคณะร่วมกันจะร่วมกันตัดสินใจ ด้วยเหตุนี้ไม่ใช่ว่ารัฐมนตรีกระทรวงหนึ่งจะมีหน้าที่ตัดสินนโยบายที่สำคัญ ๆ โดยลำพัง หลักการความรับผิดชอบร่วมกันต่อรัฐสภานี้เองที่ทำให้รัฐมนตรีต้องสนับสนุนซึ่งกันและกัน เพราะหากรัฐมนตรีคนใดได้รับข่าวลือว่าไม่ได้รับความไว้วางใจ ตำแหน่งรัฐมนตรีทั้งคณะก็จะตกอยู่ในอันตราย
โดยสรุป รัฐสภาในระบบเวสต์มินสเตอร์ ทำให้รัฐสภามีอำนาจมาก นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีจะต้องรับผิดชอบโดยตรงต่อรัฐสภา และมีหน้าที่ตอบคำถามของรัฐสภา ซึ่งหากรัฐสภาไม่ให้ความไว้วางใจต่อรัฐมนตรี หรือนายกรัฐมนตรี ก็จะลงคะแนนเสียงไม่ไว้วางใจ (vote of no confidence) และเมื่อนั้นรัฐบาลหรือนายกรัฐมนตรีต้องรับผิดชอบโดยการลาออก หรือยุบสภาเพื่อให้มีการเลือกตั้งใหม่ ในทางปฏิบัติแล้วหากมีเรื่องอื้อฉาวใด ๆ รัฐมนตรีมักจะชิงลาออกในช่วงที่โดนกระแสจากรัฐสภากดดันนั่นเอง ซึ่งหมายความว่าสหราชอาณาจักรมีระบบตรวจสอบผู้บริหารภาครัฐในรัฐสภา ซึ่งแตกต่างจากสถาบันการเมืองของไทย ซึ่งแม้ว่าเราจะปกครองด้วยระบบรัฐสภาเหมือนกัน แต่เราพยายามปฏิรูปสถาบันการเมืองให้มุ่งสู่แนวโน้มการตรวจสอบนอกรัฐสภา โดยตั้งแต่รัฐธรรมนูญปี 2540 เป็นต้นมา ได้ให้องค์กรภาคประชาชน องค์กรอิสระต่าง ๆ เข้ามาควบคุมรัฐบาล และผู้ดำรงตำแหน่งสาธารณะ และในฉบับล่าสุดคือปี 2550 ได้เพิ่มอำนาจให้กับองค์กรนอกรัฐสภา และยังขยายไปสู่ฝ่ายตุลาการให้เข้ามาควบคุมรัฐบาลด้วย
ความเห็น (6)
ขอบคุณสำหรับการให้ความรู้ทางกฏหมายในครั้งนี้ครับ
ชอบเป็นการส่วนตัวครับ ..
น่าลองให้ประเทศไทยมีกฏหมายเชิงจริยธรรมแบบนี้ น่าจะช่วยอะไรได้มากในสถานการณ์ปัจจุบันครับ
ขอบคุณมากครับ :)
กฏหมายเป็นส่วนหนึ่ง คุณภาพของคน จิตสำนึกของคนเป็นสิ่งสำคัญ
นักการเมืองไทยไม่มีใครยอมออก หากศาลไม่ตัดสินชัด หรือ ไม่มีปืนจี้ข้างหลัง
ยอมตายคาเก้าอี้ครับ...รัฐบาลนี้ได้สร้างบรรทัดฐานที่แย่ๆไว้ด้านจริยธรรมให้สังคมไทย
ขอบคุณสำหรับบทความดีๆนะครับ
ยังคิดว่า หากนำกฎหมายนี้มาใช้บ้านเรา
กฎหมายนี้จะปรับแปร ไปอย่างไรหนอ ...
เพราะดูเหมือนว่า ระบบอุปถัมภ์ยังฝังรากอยู่ :)
... จิตสำนึก ความคิด คุณภาพคน คงต้องปรับอย่างหนักค่ะ ...
ปรับมาใช้แล้วค่ะ หลายปีแล้ว และก็เกิดปัญหาพัวพันไม่รู้จบ
ระบบรัฐสภาในประเทศไทย... ที่เป็นอยู่ไง
แต่ปัญหาก็เป็นเป็นเช่นนั้นจริงๆ ระบบอุปถัมภ์ที่มาผูกกับทุนนิยม ทำให้ตำแหน่งรัฐมนตรี เป็นตำแหน่งที่คนแย่งกันเป็น แบบที่เค้าเรียกว่า Buffet cabinet รัฐมนตรีไม่ได้ผูกพันกับประชาชนที่เลือกเขามา ดังนั้นไม่ต้องแคร์ หากจะมีเสียงต่อต้านการทุจริตของเขา รัฐมนตรีเหล่านั้น เพียงผูกพันกับทุนที่ให้ลงให้เขามาเป็นสมาชิกสภา ฯ และเป็นรัฐมนตรีได้
* ขอบคุณค่ะ อ๋อ ใช้ชื่อต่างกัน
* ...
* ก็คงต้องสร้าง เด็กรุ่นใหม่ นี่กระมังค่ะ
* น่าจะมีการปลูกฝัง การเรียนตั้งแต่เล็กๆ
* เอาด้านนี้เฉพาะไปเลย แต่ต้องพยายาม
* อย่าให้ถูกกลืนแล้วกัน 5 5 ... และไม่
* ควรมีอาชีพเสริมใดๆ ทั้งสิ้น มันพัวพัน ?
* ...
จรรยาบรรณ ... มีศักดิ์ศรี ... อิสระ ...