ภาคนิยม การพัฒนาที่ยั่งยืน ความสมดุลของการพัฒนาภาค

การถอดความ “regionalism” เป็น “ภาคนิยม” เพื่อสื่อถึงแนวคิดของการพัฒนาเชิงพื้นที่ในที่นี้ ต้องการเลี่ยงความสับสนกับทฤษฎีการค้าระหว่างประเทศซึ่งมักพูดถึงการรวมกลุ่มในระดับ ”ภูมิภาค” ซึ่งมีทั้งภูมิภาคนิยมแบบเก่าและแบบใหม่เช่นกัน แต่นั่นเป็นการพัฒนาทฤษฎีเพื่ออธิบายการรวมกลุ่มระดับภูมิภาค เนื่องจากการใช้ทฤษฎีแบบเก่าไม่เพียงพอนักที่จะนำมาใช้กำหนดยุทธศาสตร์ในการเจรจารวมกลุ่มการค้าระหว่างประเทศ และไม่สอดคล้องต่อโลกแห่งความเป็นจริง ซึ่งข้อจำกัดดังกล่าวนี้ได้มีการศึกษาเพิ่มเติมในทฤษฎีการค้าและการรวมกลุ่มในระดับภูมิภาคแบบใหม่

เมื่อขีดวงขอบเขตของเรื่องตรงกันแล้ว เราก็จะได้เข้าเรื่องราวของหลักการและแนวคิดภาคนิยมใหม่ ซึ่งอันที่จริงก็ไม่ใหม่สมชื่อเท่าไหร่นัก การใช้คำว่า “ใหม่” กับ “เก่า” น่าจะเป็นการเน้นย้ำให้เป็นถึงความแตกต่างบางประการและเป็นเสมือนการกลับมาที่ไม่เหมือนเดิมประมาณนั้น เพราะคำว่า “ภาคนิยม” หรือภาคนิยมเก่าได้ถือกำเนิดขึ้นมาตั้งแต่ต้นคริสต์ศตวรรษที่ 20 โดยเป็นการวางแผนเชิงพื้นที่ที่ครอบคลุมมากกว่าเขตการปกครองหนึ่งเขตปกครองใด อันเป็นความกดดันสมัยกรุงลอนดอนที่เกิดภาวะแออัดคับคั่ง สุขลักษณะของเมืองเสื่อมโทรมลง จึงจำเป็นต้องหาทางกระจายคน กระจายกิจกรรมทางเศรษฐกิจไปยังชานเมือง และที่เป็นรู้จักกันดีของนักผังเมืองคือแนวทางการสร้างเมืองใหม่หรือเมืองบริวาร พร้อมๆกับริ้วสีเขียวของเมือง ซึ่งหลักการอันนี้ยังปรากฏในผังเมืองรวมของเมืองไทยเกือบทุกผังก็ว่าได้

หลังจากที่แนวคิดดังกล่าวแพร่หลายตั้งแต่ฟากตะวันตกมายังตะวันออก จนกลายเป็นเรื่อง “คลาสสิค” สำหรับนักผังเมือง นำไปสู่การปฏิบัติหลายที่หลายแห่ง สำเร็จบ้างไม่สำเร็จบ้าง ประเด็นที่เป็นปัญหาหลักก็คือ การควบคุมริ้วสีเขียวซึ่งมักไม่ค่อยได้ประสบผล ทำให้ขยายเนื้อเมืองออกไปมากขึ้นๆ จนผนวกรวมชานเมืองกลายเป็นเมืองขนาดใหญ่ไปซะงั้น (ที่พอเป็นตัวอย่างได้ในปัจจุบันก็คือเกาหลีใต้ น่าทึ่งที่ควบคุมริ้วสีเขียวได้เป็นอย่างดี) ตอนปลายคริสต์ศตวรรษที่ 20 แนวคิดภาคนิยมก็ค่อยๆ ลดความนิยมลงไป แม้ว่าไม่ได้จากหายไปไหน เพียงแต่แนวคิดอื่นอาจมาแรงกว่าในเวลาต่อๆมา

จนกระทั่งสหรัฐอเมริกาเริ่มมีปัญหากับสภาวะเบี้ยหัวแตกของท้องถิ่นที่ต่างก็เป็นตัวของตัวเอง มีแนวทางการพัฒนาที่ต่างๆ กัน พบกับความลำบากที่จะขับเคลื่อนยุทธศาสตร์การพัฒนาภาคเพื่อศักยภาพการแข่งขัน หรือในเรื่องของการรักษาสมดุลสิ่งแวดล้อม ตลอดจนกระทั่งความเท่าเทียมกันในสังคม สภาพ “หยักตื้นติดกึก หยักลึกติดกัก”นี้ ได้กลายเป็นหนทางกลับมาของ “ภาคนิยม” เมื่อสิบปีที่ผ่านมา ซึ่งแน่นอนว่าได้ทำการปัดฝุ่น เติมเต็มสิ่งที่บกพร่องจากบทเรียนในอดีต แต่ที่คงไว้เป็นหลักไม่ว่าจะเป็นภาคนิยมเก่าหรือภาคนิยมใหม่ก็ยังเป็นการให้ความสำคัญในการวางแผนภาค หรือจะกล่าวให้ชัดในบริบทของอเมริกาก็คือ ภาคนคร (Urban Region หรือ Regional City) บนสมมุติฐานที่ว่า สภาพเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อมภายในเมืองและพื้นที่รอบข้างมีความสัมพันธ์กันอย่างมาก การวางแผนในระดับภาคเท่านั้นที่จะทำให้เกิดความสอดคล้องกัน โดยเฉพาะความสอดคล้องระหว่างปัจจัย 3E คือ สภาพเศรษฐกิจ (Economy) ความเท่าเทียมกัน (Equity) และสิ่งแวดล้อม (Environment)

กระนั้น ครั้นจะใช้อำนาจของรัฐบาลกลางจัดการซะเลย ก็จะเป็นเรื่องผิดธรรมเนียมการปกครองของสหรัฐอเมริกาที่รัฐบาลท้องถิ่นค่อนข้างแข็งแรงและมีพัฒนาการมานมนาน การที่จะให้ท้องถิ่นหันหน้ามาจับมือกัน ร่วมมือกัน เป็นพันธมิตรหรือหุ้นส่วนในการพัฒนา ต้องอาศัย “ตัวกลาง” หรือองค์กรที่เป็นจุดร่วมให้ได้ ในที่นี้ก็คือการร่วมกันจัดตั้งองค์กรวางแผนระดับภาคขึ้นมา (Metro Council)ซึ่งการพัฒนาใดใดในภาคนครจะอยู่ในความดูแลรับผิดชอบขององค์กรนี้ทั้งหมด เครื่องมือหนึ่งที่ใช้ในการบริหารจัดการในระดับภาคตามแนวคิดนี้คือ การแบ่งรายได้จากการเก็บภาษีระหว่างเขตการปกครองในพื้นที่ภาคนคร เพื่อใช้ในการลงทุนและบริหารจัดการด้านโครงสร้างพื้นฐาน ตัวอย่างที่ประสบความสำเร็จ อาทิเช่น ภาคนคร Portland มลรัฐ Oregon    ทั้งนี้สิ่งที่ได้จากกรณีสหรัฐอเมริกา นักวิชาการได้สังเคราะห์เป็นแนวทางของภูมิภาคนิยมใหม่ก็คือ การให้ความสำคัญของบริหารจัดการที่ดี (Governance) มากกว่าจัดการตามสายการปกครองปกติ (Government)

การบริหารจัดการที่ดีดังกล่าวนับเป็นเรื่องหนึ่งที่ “ใหม่” สำหรับแนวคิดของภาคนิยม ทั้งนี้เชื่อว่าการพัฒนาภาคให้ประสบความสำเร็จได้นั้นมาจากการอาศัยหลายภาคส่วนในสังคมหนุนเนื่องกัน และไม่ใช่ภาครัฐเพียงถ่ายเดียวที่เป็นตัวนำเสมอไป บางกรณีเกิดจากการริเริ่มของภาคเอกชน เช่นในกรณีของ Silicon Valley ในแคลิฟอร์เนีย หรืออาจจะเป็นองค์กรพัฒนาเอกชนใน Cleveland มลรัฐ Ohio ที่ปลุกกระแสการอภิปรายนโยบายการพัฒนาภาค ด้วยเหตุนี้การใช้หลักการบริหารจัดการที่ดีจึงเป็นเสมือนการเฉลี่ยความรับผิดชอบไปในทุกภาคส่วนต่อการพัฒนาเพื่อคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นหรือตลอดจนสร้างศักยภาพในการแข่งขันของภูมิภาค ยิ่งไปกว่านั้นยังเป็นการแบ่งปันทรัพยากรและใช้ความสามารถของพันธมิตรในการขับเคลื่อนยุทธศาสตร์การพัฒนาให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์อีกด้วย

ในเชิงสาระของการพัฒนา ภาคนิยมใหม่ไม่เน้นการกระจายแหล่งที่ตั้งของกิจกรรมเศรษฐกิจและที่อยู่อาศัยดังเช่นแนวคิดภาคนิยมเก่า แต่มุ่งเน้นไปที่การฟื้นฟูพื้นที่เขตเมืองที่มีอยู่เดิมไปพร้อมกับการบริหารการเติบโตของเมือง โดยพัฒนาให้พื้นที่เมืองมีความกระชับ (CompactCity) มากยิ่งขึ้น แนวความคิดในส่วนนี้ของภาคนิยมใหม่มีความคล้ายคลึงกับแนวคิดการเติบโตอย่างฉลาด (Smart Growth) ซึ่งเน้นการควบคุมทิศทางและขอบเขตการเติบโตของเมือง เพื่อไม่ให้เกิดการพัฒนาเมืองแบบกระจัดกระจาย (Urban Sprawl)

และส่งผลกระทบต่อสภาพแวดล้อมและระบบนิเวศในพื้นที่ต่อเนื่อง โดยสอดคล้องต้องกันกับการรณรงค์ด้านสิ่งแวดล้อมเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development) อันเป็นที่ยอมรับกันอย่างกว้างขวางและได้พัฒนาขึ้นอย่างต่อเนื่องในหมู่นักวางแผนทั่วโลกตั้งแต่ช่วงต้นคริสต์ทศวรรษที่ 1990

ดัวยเหตุนี้ ภาคนิยมใหม่จึงดูเหมือนจะเป็น “แพคเกจ” ของการพัฒนา เพราะเกี่ยวเนื่องกับแนวคิดหลักๆ มากมายตั้งแต่การสร้างบรรยากาศความมือร่วมใจกันของ CollaborativeGovernance ในทุกภาคส่วนสังคมการใช้ประโยชน์ของพื้นที่เมืองที่มีอยู่เดิมให้เป็นเมืองแบบกระชับแบบ Compact City ซึ่งการทำให้กระชับได้นั้นต้องทำให้พื้นที่นั้นมีความน่าอยู่น่าอาศัยสำหรับชุมชนเมืองก่อน ก็จำเป็นอีกนั้นแหล่ะที่ต้องนำ New Urbanism มาปรับใช้ เมื่อต้องการกำหนดทิศทางการขยายตัวพร้อมๆ ไปกับการรักษาสภาพแวดล้อมและระบบนิเวศของชานเมือง แนวคิดของ Smart Growth, Urban Sprawl และ Sustainable Development จึงถูกผนวกรวมเข้าไปเมื่อเอ่ยถึงหลักการและแนวคิดของภาคนิยมใหม่ในที่สุด

นอกเหนือไปจากด้านสิ่งแวดล้อม ในส่วนการพัฒนาเศรษฐกิจนั้นแนวคิดภาคนิยมใหม่ถือว่าการจัดสร้างและให้บริการด้านโครงสร้างพื้นฐานในระดับภาคนั้นมีประสิทธิภาพและมีความคุ้มทุนมากกว่าในกรณีที่แต่ละเขตการปกครองแยกจัดการเอง นอกจากนี้แล้วท่ามกลางกระแสทุนนิยมโลกาภิวัฒน์จำเป็นที่ต้องมีการร่วมกลุ่มกันภายในภาคเพื่อให้สามารถแข่งขันกับภาคอื่นและประเทศอื่นได้ ในด้านความเท่าเทียมทางสังคมนั้น แนวคิดภาคนิยมใหม่เน้นความเชื่อมโยงระหว่างประเด็นด้านสิ่งแวดล้อมกับความเท่าเทียมทางสังคม โดยมุ่งไปที่นโยบายและการปฏิบัติของภาครัฐและเอกชนที่ส่งผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมต่อกลุ่มคนด้อยโอกาสในสังคม เพราะความเป็นธรรมในการพัฒนาคือจุดเริ่มต้นที่ขาดไม่ได้ หากจะมีการพัฒนาที่สมดุลและยั่งยืนเกิดขึ้นได้จริง การต่อรองที่เท่าเทียมกัน คนกลุ่มต่างๆต้องมีอำนาจดังกล่าวที่อาจใช้เพื่อต่อรองในการวางแนวพัฒนาอย่างเสมอภาค

ในทางปฏิบัติ การดำเนินการเพื่อให้เกิดสภาพความสมดุลระหว่างการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ การสร้างความเท่าเทียมทางสังคม และการสงวนรักษาไว้ซึ่งสภาพแวดล้อมทางธรรมชาติ ตามแนวความคิดภาคนิยมใหม่ (New Regionalism หรือ 3E) จะประกอบด้วยแนวทางสำคัญ 5 ประการได้แก่

·       การสงวนรักษาและการฟื้นฟูสภาพทางธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (Greensward) ซึ่งได้แก่การสงวนรักษาและการฟื้นฟูพื้นที่ป่าไม้ ป่าชายเลน ฯลฯ เพื่อให้มีปริมาณ ที่เพียงพอต่อการดำรงรักษาสมดุลและความอุดมสมบูรณ์ของสภาพทางธรรมชาติ

·       การพัฒนาบริเวณการตั้งถิ่นฐาน (Centers) ซึ่งได้แก่เมืองและชุมชนในขนาดและบทบาทต่างๆ ทั้งทางเศรษฐกิจและสังคม เพื่อให้สามารถแสดงบทบาทการเป็นศูนย์กลางทางเศรษฐกิจและสังคมของเมืองและชุมชนเหล่านั้นได้อย่างมีประสิทธิภาพ

·       การพัฒนาระบบความเชื่อมโยง (Mobility) โดยโครงข่ายการคมนาคมและขนส่งที่สมบูรณ์และมีประสิทธิภาพระหว่างศูนย์กลางการตั้งถิ่นฐานที่เป็นเมืองและชุมชนในระดับต่างๆและกับพื้นที่ภูมิภาคโดยรอบ

·       การพัฒนาด้านกำลังแรงงาน (Workforce) หรือการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์เพื่อให้มีความรู้และทักษะที่มีความเหมาะสม เพื่อให้มีความเหมาะสมและสอดคล้องกับเป้าหมายในการพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคมของภูมิภาค

·       การพัฒนาระบบการบริหารจัดการเชิงพื้นที่ (Governance) เพื่อให้มีการวางแผนการพัฒนาและการบริหารจัดการร่วมกันระหว่างภาคีการพัฒนาต่างๆ อย่างเป็นเอกภาพ มีธรรมมาภิบาล

ภาคนิยมใหม่จึงเป็นความพยายามในการวางแผนเชิงพื้นที่ระดับภาคที่ครอบคลุมประเด็นการพัฒนาทั้งในด้านสิ่งแวดล้อม เศรษฐกิจ และความเท่าเทียมทางสังคม ซึ่งจะนำไปสู่การยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชนในบั้นปลายของการพัฒนา

รายการอ้างอิง

Wheeler S.M. (2002) The New Regionalism: Key Characteristics of an Emerging Movement. Journal of the American Planning Association, Vol. 68, No.3, p.267-278.

Yaro R.D. and Hiss T. (1996) A region at risk: The third Regional Plan for the New York-New Jersey-Connecticut Metropolitan Area. New York: Regional Plan Association.

สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (2550) รายงานฉบับสมบูรณ์: โครงการเสริมสมรรถนะการวิเคราะห์วางแผนพื้นที่และประสานเชื่อมโยงการจัดการเชิงพื้นที่ทุกระดับ.กรุงเทพฯ, ศูนย์บริการวิชาการแห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.

http://en.wikipedia.org/wiki/Regionalism_%28politics%29