๑๑ องค์ความรู้ที่สังคมไทยควรรู้เกี่ยวกับ “คนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลในรัฐไทย” ตอนที่ ๑

๑๑ องค์ความรู้ที่สังคมไทยควรรู้เกี่ยวกับ “คนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลในรัฐไทย”

โดย อาจารย์ชลฤทัย แก้วรุ่งเรือง

เมื่อวันจันทร์ที่ ๓๐ มิถุนายน พ.ศ. ๒๕๕๑

บทความอันเป็นผลมาจากการค้นคว้าเพื่อทำวิทยานิพนธ์ระดับปริญญาโท

เสนอต่อคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เมื่อ พ.ศ.๒๕๕๑

----------------------------------------------------------------------------------------

          บทความฉบับนี้เขียนขึ้นเพื่อสรุปข้อค้นพบประการสำคัญที่ผู้เขียนค้นพบในการศึกษาวิทยานิพนธ์สาขากฎหมายระหว่างประเทศ ในหัวข้อ “คนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลในรัฐไทย” ซึ่งเป็นการศึกษาที่มุ่งแสวงหาองค์ความรู้ในการให้ความช่วยเหลือทางกฎหมาย(Legal Method of Legal Aid) แก่คนไร้รัฐไร้สัญชาติในประเทศไทย (Stateless Person) ในกรณีที่ตกเป็นคนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคล โดยมีวิธีการศึกษาผ่านกรณีศึกษาคนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลในสังคมไทย ทั้งนี้ โดยใช้แนวคิดพื้นฐานด้านมานุษยวิทยาทางกฎหมาย (Legal Anthropology)  และโดยการทำห้องทดลองทางสังคม (Social Lab) ร่วมกับบุคคลที่ยอมตนเป็นกรณีศึกษาและบุคคลที่เกี่ยวข้องมากมาย ซึ่งเมื่อจบการศึกษาผู้เขียนได้พบข้อค้นพบจำนวนมาก แต่สามารถสรุปข้อค้นพบที่สำคัญที่สังคมไทยควรรู้เกี่ยวกับคนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลได้ ๑๑ ประการ ดังนี้

 

องค์ความรู้ประการแรก : คนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลในรัฐไทย คือ คนที่ไม่เคยถูกบันทึกตัวในทะเบียนราษฎรของรัฐไทยหรือรัฐใดๆ เลย

          คนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคล คือ คนที่ไม่เคยถูกบันทึกตัวบุคคลในทะเบียนราษฎรของรัฐใดๆ ทำให้ไม่เคยได้รับการรับรองจากรัฐใดๆ ว่าเป็นบุคคลที่มีตัวตนตามกฎหมายมหาชนของรัฐ  การไม่เคยปรากฏตัวตนของตนเองต่อรัฐทำให้รัฐที่เกี่ยวข้องกับคนไร้เอกสารฯ นั้นไม่เคยรู้จักหรือมีข้อมูลใดๆ เกี่ยวกับบุคคลนั้น ขณะที่คนไร้เอกสารฯ เองก็อาจจะต้องเผชิญกับการไม่สามารถเข้าถึงสิทธิขั้นพื้นฐานที่รัฐมีไว้เพื่อตนเองได้เนื่องจากยังไม่ถูกรัฐให้การรับรองตนเองว่าเป็นบุคคลผู้มีสิทธินั้นได้ หรือตลอดจนการไม่สามารถแสดงตนหรือพิสูจน์ตนเองในสิทธิในสถานะบุคคลต่อรัฐที่ตนเองมีความเกี่ยวข้องได้ “การไร้เอกสารพิสูจน์ตนหรือการไม่เคยถูกบันทึกตัวตนจากรัฐใดๆ” จึงทำให้คนไร้เอกสารพิสูจน์ตนมีชีวิตไม่ต่างไปจากหมูหมากาไก่ในสังคม เนื่องจากเป็นมนุษย์ที่ไม่เคยได้รับการรับรองจากรัฐว่าเป็น “บุคคลตามกฎหมาย” 

ทั้งนี้การไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลยังอาจเกิดขึ้นกับบุคคลที่เคยได้รับการรับรองจากรัฐแต่ภายหลังได้ถูกเพิกถอนการรับรองนั้น หรือตลอดจนกับบุคคลที่รัฐยังให้การรับรองอยู่แต่มีความเสี่ยงสูงมากที่รัฐจะเพิกถอนการรับรองต่อไปในอนาคต[1] หากว่ารัฐไม่มีการรองรับบุคคลดังกล่าวไว้ในทะเบียนราษฎรใดๆ ภายหลังการเพิกถอนนั้น บุคคลนั้นก็จะตกเป็นคนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลต่อไปได้เช่นกัน

นอกจากนี้ การไม่เคยถูกรับรองจากรัฐใดๆ ว่าเป็นบุคคลตามกฎหมายย่อมมีความหมายว่าบุคคลนั้นเป็นคนที่ “ไร้รัฐ” และ “ไร้สัญชาติ” เนื่องจากเป็นบุคคลที่ไม่มีรัฐใดยอมรับเป็น “รัฐเจ้าของตัวบุคล” เลย ไม่ว่าจะเป็นรัฐเจ้าของตัวบุคคลในฐานะรัฐเจ้าของภูมิลำเนา หรือรัฐเจ้าของสัญชาติก็ตาม ดังนั้นคนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลทุกคนจึงเป็นทั้ง “คนไร้รัฐ” และ “คนไร้สัญชาติ” โดยทันที

กรณีศึกษาตัวอย่างของคนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลที่ผู้เขียนจะขอนำมาอธิบายในที่นี้ คือ กรณีศึกษาของนายอับดุลเลาะห์หรือพี่เลาะห์ : นายอับดุลเลาะห์ เกิดเมื่อปี ๒๕๑๐ในสวนยางพาราในเมืองเบอซู จังหวัดตรังกานู ในประเทศมาเลเซีย จากบิดาและมารดาที่มีสัญชาติมาเลเซีย เมื่อเกิดมาพี่เลาะห์ไม่เคยได้รับการแจ้งเกิดในประเทศมาเลเซีย พ่อและแม่ชาวมาเลเซียนำพี่เลาะห์มายกให้เป็นลูกของป้ากะแมะคนสัญชาติไทยที่ไปรับจ้างกรีดยางในประเทศมาเลเซีย เมื่อป้ากะแมะกลับมาบ้านที่อ.สายบุรี จ.นราธิวาส ก็นำพี่เลาะห์กลับมาด้วย แล้วพี่เลาะห์ก็เติบโตและอาศัยอยู่ในประเทศไทยจนถึงปัจจุบัน โดยที่ไม่เคยปรากฏว่ามีชื่ออยู่ในทะเบียนราษฎรของรัฐไทยหรือรัฐมาเลเซียเลย เป็นบุคคลที่ไม่เคยมีการบันทึกตัวตนหรือรับรองความเป็นบุคคลตามกฎหมาย

 

องค์ความรู้ประการที่สอง : ความไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลมักเกิดกับคนในพื้นที่ห่างไกลเมือง

          จากโจทก์คำถามที่ว่า “คนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลนั้นเกิดขึ้นได้อย่างไร” ผู้เขียนจึงได้ทำการศึกษาถึงสาเหตุของการตกเป็นคนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลในรัฐไทย ซึ่งพบว่าสาเหตุประการสำคัญที่ทำให้มนุษย์คนหนึ่งกลายเป็นคนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลในรัฐไทยได้เนื่องจาก “การเป็นคนที่อาศัยอยู่ในพื้นที่ห่างไกลเมือง” สาเหตุประการนี้ทำให้เข้าใจได้ว่า แม้ว่าประเทศไทยจะมีการพัฒนาระบบทะเบียนราษฎรมาเป็นอย่างดีมาตลอดตั้งแต่ปี พ.ศ.๒๔๙๙ แต่ก็มีคนในประเทศไทยจำนวนมากที่ตกหล่นจากการบันทึกตัวบุคคลไว้ในทะเบียนราษฎรไทย ได้แก่ คนที่ตกหล่นจากทะเบียนราษฎรเนื่องจากเกิดก่อนระบบทะเบียนราษฎรในพื้นที่ คือ คนที่เกิดในเขตเมืองก่อนปี พ.ศ. ๒๔๙๙ หรือหลังจากนั้นมาอีกร่วม ๒๐ ปีสำหรับคนที่เกิดในเขตชนบท เนื่องจากในช่วงเริ่มต้นของระบบการทะเบียนราษฎรจะเริ่มจากเขตเมืองและกระจายตัวออกไปในชนบท คนเหล่านี้เมื่อเกิดมาจึงไม่เคยได้รับการแจ้งเกิด และเมื่อราชการออกไปสำรวจเพื่อบันทึกตัวบุคคลที่เกิดก่อนการทะเบียนราษฎร คนที่อยู่ในพื้นที่ห่างไกลเมืองเหล่านี้ก็ตกหล่นไปจากบันทึกตัวบุคคลของรัฐไทยอีกเนื่องจากตนเองไม่อยู่ในพื้นที่ในเวลาที่เจ้าหน้าที่เข้าไปสำรวจ และการสำรวจแบบปิดตายเฉพาะช่วงเวลาที่เจ้าหน้าที่เข้าไปในหมู่บ้าน ทำให้บุคคลในครอบครัวเดียวกันอาจตกหล่นจากทะเบียนราษฎรของรัฐไทยได้เป็นจำนวนมาก

            ต่อมา แม้เป็นคนที่เกิดในช่วงที่มีระบบทะเบียนราษฎรในพื้นที่แล้วก็ตาม แต่ความเป็นผู้ที่อาศัยอยู่ห่างไกลตัวเมืองที่สำนักงานทะเบียนของรัฐไทยตั้งอยู่ ก็ทำให้คนในพื้นที่ห่างไกลไม่สามารถเข้าสู่ทะเบียนราษฎรของรัฐไทยได้ เช่น การเดินทางจากหมู่บ้านกลางป่าหรือจากดอยสูงมาในตัวเมืองที่บางพื้นที่ใช้รวมถึงกว่า๘ ชั่วโมง ทำให้จนถึงปัจจุบันคนในพื้นที่ห่างไกลเมืองตามชนบทต่างของประเทศไทย ยังคงตกหล่นจากทะเบียนราษฎรอยู่อีกเป็นจำนวนมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งคนในพื้นที่ห่างไกลซึ่งเป็นคนยากจน คนหาเช้ากินค่ำ คนที่ได้รับการศึกษาน้อย หรือ คนกลุ่มชาติพันธุ์[2]  ที่ไม่มีความรู้หรือไม่มีความตระหนักต่อการปรากฎตัวในทะเบียนราษฎรของรัฐไทย หรือ เมื่อคนเหล่านี้ไปปรากฎตัวต่อรัฐไทยแล้วถูกปฏิเสธการบันทึกตัวบุคคลจากเจ้าหน้าที่เพราะความไม่รู้ของเจ้าหน้าที่ที่มองว่าพวกเขาเป็นต่างด้าว และความไม่รู้ว่ารัฐไทยก็จำเป็นต้องบันทึกตัวบุคคลทุกคนในประเทศไทยแม้เค้าเป็นต่างด้าว ทำให้คนในพื้นที่ห่างไกลเมืองดังกล่าวยังคงไม่ได้รับการรับรองจากรัฐไทยว่ามีความเป็น “บุคคลตามกฎหมายจำนวนมาก” ดังเช่นกรณีศึกษาของ นางคำ อินหลู่ : นางคำ เกิดเมื่อปี ๒๔๘๒ ที่บ้านท่าตอน อำเภอฝาง ซึ่งปัจจุบันแยกเป็นอำเภอแม่อาย นางคำไม่เคยได้รับการแจ้งเกิด เพราะเกิดก่อนที่จะมีระบบทะเบียนราษฎร จนเมื่อเกิดระบบทะเบียนราษฎรแล้วและในปี ๒๕๐๖ ที่เจ้าหน้าที่รัฐจากอำเภอฝางมาสำรวจและจัดทำบัตรประจำตัวคนสัญชาติไทยให้แก่คนในตำบลท่าตอน นางคำก็ไปเฝ้าไร่อยู่ในพื้นที่เหนือตำบลท่าตอนขึ้นไปทางชายแดนจึงตกสำรวจจากรัฐไทย ต่อมานางคำคลอดลูกสาวคนโต คือ นางบุญ (อินหลู่)พงษ์มาในปี ๒๕๐๘ ก็ไม่ได้ไปแจ้งเกิดให้กับลูกที่อำเภอฝาง เพราะอยู่ห่างไกล ต่อมาเมื่อกิ่งอำเภอแม่อายตั้งขึ้นในปี ๒๕๑๐ และเป็นอำเภอในปี ๒๕๑๖ คนในอำเภอแม่อายจำนวนมากอย่างนางคำและนางบุญ จึงตกเป็นคนไร้เอกสารพิสูจน์ตนมาตลอดและไม่เคยได้รับการบันทึกตัวบุคคลในช่วงที่การทะเบียนราษฎรยังไปไม่ถึงที่อำเภอแม่อายและเป็นไปอย่างไม่ทั่วถึง

 

องค์ความรู้ประการที่สาม : ความไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลมักเกิดกับคนหนีภัยความตาย

            นอกจากสาเหตุของความเป็นคนอาศัยอยู่ห่างไกลพื้นที่เมืองแล้วจะทำเสี่ยงต่อการตกเป็นคนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลแล้ว ยังปรากฏพบว่ามีคนอีกกลุ่มนี้หนึ่งที่ตกเป็นคนไร้เอกสารพิสูจน์ตนในรัฐไทยจำนวนมาก นั่นคือ กลุ่มคนที่อพยพมาจากรัฐต่างประเทศเพราะการหนีภัยความตาย อันเนื่องมาจากว่าการหนีภัยความตายของคนเหล่านี้เป็นการหนีภัยมาในช่วงที่ยังไม่มีระบบการทะเบียนราษฎรของประเทศต้นทาง หรือ ระบบการทะเบียนราษฎรของประเทศดังกล่าวยังไม่ทั่วถึง เช่น กลุ่มคนที่มาจากประเทศจีนแผ่นดินใหญ่โดยทางเท้าผ่านประเทศพม่าหรือโดยทางเรือสำเภาในอดีต ผู้อพยพจากสงครามอินโดจีนฯลฯ  โดยธรรมชาติของการหนีภัยความตายนั้นย่อมเป็นไปไม่ได้ที่คนเหล่านี้จะสามารถมีเอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลใดๆ จากรัฐต้นทาง และคนหนีภัยความตายเกือบทั้งหมดนี้จะสูญเสียความสามารถในการพิสูจน์ตนกับรัฐต้นทางในภายหลังได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งคนหนีภัยความตายที่เป็นปฏิปักษ์หรือไม่ได้รับการยอมรับจากประเทศต้นทาง เช่น ผู้อพยพหนีภัยความความตายจากประเทศพม่าที่รัฐพม่าไม่ยอมรับตัวบุคคลไว้ในทะเบียนราษฎร เมื่อรัฐไทยเองก็ไม่รีบทำการบันทึกคนเหล่านี้ไว้ในทะเบียนราษฎรไว้อีก พวกเขาก็จะตกเป็นคนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลในรัฐไทยที่รัฐอาจกล่าวอ้างได้ยากต่อไปในอนาคตว่าพวกเขาเป็นคนที่มาจากประเทศพม่า กรณีศึกษาตัวอย่างของคนหนีภัยความตาย คือ อาจารย์อายุ นามเทพ : อาจารย์อายุ เกิดในประเทศพม่า จากบิดาและมารดาที่มีสัญชาติพม่า แต่บิดาของอ.อายุ คือ ดร.ยอร์ช แมนชรา โพ ผู้เป็นปฏิปักษ์กับรัฐบาลพม่าในอดีต ดร.ยอร์ช พาอ.อายุและครอบครัวหนีภัยความตายเข้ามาในประเทศไทยเมื่อปี ๒๕๐๒ ขณะที่อ.อายุมีอายุได้ ๒ ขวบ รัฐบาลไทยในสมัยได้พิจารณาเห็นว่าดร.ยอร์ช และครอบครัวเป็นผู้หนีภัยความตายจริงจึงอนุญาตให้อาศัยอยู่ในประเทศไทยได้ แต่ไม่ได้ทำการบันทึกตัวบุคคลของครอบครัวนี้ไว้ในทะเบียนราษฎรของรัฐไทย อ.อายุจึงเติบโตอยู่ในประเทศไทยโดยไม่เคยได้รับการรับรองตัวบุคคลจากรัฐไทย และจากการเป็นผู้หนีภัยความตายที่ไม่ได้รับการยอมรับเป็นบุคคลของรัฐพม่า อ.อายุและคนในครอบครัวโพทุกคนจึงตกเป็นคนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลมากว่า ๕๐ ปี

---

[1] เช่น กรณีของบุคคลที่เข้าสู่การรับรองในทะเบียนราษฎรของรัฐอย่างทุจริตหรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย ก็จะถูกรัฐเพิกถอนเอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลเมื่อระบบของรัฐตรวจพบเจอ

[2] กลุ่มคนเหล่านี้หากอยู่ในเขตพื้นที่เมืองแล้ว แม้จะมีลักษณะเป็นคนยากจน คนหาเช้ากินค่ำ เป็นคนการศึกษาน้อย หรือ เป็นคนชาติพันธุ์  แต่หากเมื่ออาศัยในเขตเมืองก็จะไม่ตกเป็นคนไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคล