ข้อสังเกตในถ้อยคำว่าด้วย "การส่งเสริมอาชีพ" ในบทบาทภารกิจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นปัจจุบัน

23 เมษายน 2563

: Phachern Thammasarangkoon & Woothi Pati : ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก (ท้องถิ่น)

รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 หมวด 14 การปกครองส่วนท้องถิ่น

มาตรา 250 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่และอำนาจดูแลและจัดทำบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นตามหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน รวมทั้งส่งเสริมและสนับสนุนการจัดการศึกษาให้แก่ประชาชนในท้องถิ่น ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ”

ฉะนั้น การจัดทำ "บริการสาธารณะ" (Public Service) ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) จึงมีสองนัยยะ ตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 มาตรา 250 วรรคหนึ่ง คือ (1) การจัดทำบริการสาธารณะ และ (2) การจัดกิจกรรมสาธารณะ

  ด้วยมีข้อสังเกตว่า "ภารกิจ หน้าที่และอำนาจ" ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) นั้นมีขอบเขตเพียงใด เพราะปรากฏว่ามีส่วนราชการ และหน่วยงานต่าง ๆ ก็มีหน้าที่ในการ "พัฒนาและส่งเสริมอาชีพ การฝึกอาชีพแก่ประชาชน" ด้วย หลายหน่วยงาน อาทิเช่น

  กรมการพัฒนาชุมชน (พช.) กรมส่งเสริมการเกษตร กรมพัฒนาที่ดิน กรมหม่อนไหม กรมโรงงานอุตสาหกรรม กรมพัฒนาฝีมือแรงงาน กรมการศึกษานอกโรงเรียนสอนวิชา “กลุ่มสนใจ” (การอาชีพได้ประเภทหนึ่ง) ฯลฯ ที่ยังไม่รวมหน่วยงานเฉพาะอื่น เช่น กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นที่ไม่มีหน้าที่หรือบุคคลากรในด้านการส่งเสริมอาชีพเลย หรือ สำนักงานคณะกรรมการพิเศษเพื่อประสานงานโครงการอันเนื่องมาจากพระราชดำริ (สำนักงาน กปร.) หรือ สำนักงานประสานงานโครงการอันเนื่องมาจากพระราชดำริและความมั่งคงกองทัพบก (สปร.ทบ.) หรือ หน่วยทหารพัฒนา เป็นต้น โดยเฉพาะภารกิจหน้าที่งานกรมการพัฒนาชุมชน และงานกรมส่งเสริมเกษตรนั้น ถือว่าซ้ำซ้อนใกล้ชิดกับภารกิจของ อปท. มาก

พิจารณาจาก “อำนาจและหน้าที่” ตามกฎหมาย ของ อปท. ตัวแม่บทคือ พรบ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 หมวด 2 การกำหนดอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะ มาตรา 16 ให้เทศบาล เมืองพัทยา และองค์การบริหารส่วนตำบลมีอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเองดังนี้ … (6) การส่งเสริม การฝึก และประกอบอาชีพ … 

มีข้อสังเกตเกี่ยวกับ “การส่งเสริม การฝึก และการประกอบอาชีพ” ของประชาชน ดังนี้

(1) กฎหมายใช้ถ้อยคำแตกต่างกันเล็กน้อย คือ (1.1) "หน้าที่และอำนาจ" ตามกฎหมายรัฐธรรมนูญ (1.2) “หน้าที่” ตามกฎหมายเทศบาล หรือ (1.3) “อำนาจหน้าที่” ตามกฎหมาย อบต. กฎหมายเมืองพัทยา และกฎหมาย กทม. ซึ่งพิจารณาดูทั่วไปแล้วเห็นว่า จะเป็น “หน้าที่อาจจัดทำ” ของ อปท. (ไม่บังคับว่าเป็น “หน้าที่ต้องทำ”)

(2) พรบ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ใช้คำว่า “การกำหนดอำนาจและหน้าที่ฯ” และใช้คำว่า  “การส่งเสริม การฝึก และการประกอบอาชีพ” แม้ตาม พรบ.จัดตั้ง อปท.ใช้ถ้อยคำว่า “บำรุงและส่งเสริม” ซึ่งคำว่า “บำรุง” แปลว่า ทำให้งอกงาม ทำให้เจริญ (ของมีอยู่แล้วทำให้ดีขึ้น) “ส่งเสริม” แปลว่า เกื้อหนุน ช่วยเหลือ สนับสนุน

ดังนั้น พอสรุปได้ว่า “การบำรุงและส่งเสริม” การประกอบอาชีพของราษฎร หรือ การบำรุงส่งเสริมการทำมาหากิน และการส่งเสริมการประกอบอาชีพที่ อปท. “อาจดำเนินการ” นั้น เป็นหน้าที่เข้าไปส่งเสริมสนับสนุนในอาชีพที่มีอยู่แล้วให้เจริญงอกงาม ให้ดีกว่าเก่า อาจจะด้วยการให้ความรู้ทางด้านวิชาการ การผลิต การจำหน่าย การตลาด ฯลฯ ซึ่งยังไม่ใช่เข้าไปดำเนินการให้ หรือทำเอง ลงทุนเอง และเป็นคนละกรณีกับ “การช่วยเหลือ” ในกรณีที่ประชาชนเดือดร้อน ด้วยเหตุสาธารณภัย เพราะนั่นคือ “อำนาจหน้าที่” ในการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ประกอบกับการพัฒนาคุณภาพชีวิต หรือการสงเคราะห์ฯ

NB : สรุปกฎหมายใช้ถ้อยคำแตกต่างกันเล็กน้อย คือ

(1) “หน้าที่และอำนาจ” ตามกฎหมายรัฐธรรมนูญ 2560

(2) “หน้าที่” ตามกฎหมายเทศบาล 2496 หรือ

(3) “อำนาจหน้าที่” ตามกฎหมาย อบต. 2537 กฎหมายเมืองพัทยา 2542 และกฎหมาย กทม. 2528

(4) ส่วน กฎหมาย อบจ. 2540 ใช้คำว่า “อบจ.มีอำนาจหน้าที่ สนับสนุน อปท.อื่นในเขต อบจ....”

และ

(5) กฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 2542 ใช้คำว่า “การกำหนดอำนาจและหน้าที่ฯ”

เป็นการใช้ถ้อยคำ “กฎหมาย” ที่หลากหลาย ไม่เหมือนกัน ซึ่งนายมีชัย ฤชุพันธ์ (2548)เคยให้ความเห็นไว้ว่า ควรใช้คำว่า “หน้าที่และอำนาจ” เพื่อเตือนสติให้คนที่มีหน้าที่จึงใช้อำนาจ

อ้างอิง

(1) พรบ.สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 “อำนาจหน้าที่อาจจัดทำ” มาตรา 68(7) “บำรุงและส่งเสริมการประกอบอาชีพของราษฎร”

ดู พรบ.สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 รวมแก้ไข (ฉบับที่ 7) พ.ศ. 2562 (ฉบับสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีการวบรวม), http://www.pasanglocal.go.th/athf/law/20190604153515.pdf

(2) พรบ.เทศบาล พ.ศ. 2496 “หน้าที่อาจจัดทำกิจการ” เทศบาลตำบล มาตรา 51(5) “บำรุงและส่งเสริมการทำมาหากินของราษฎร” เทศบาลเมือง มาตรา 54(3) “บำรุงและส่งเสริมการทำมาหากินของราษฎร” และ เทศบาลนคร มาตรา 57 “เทศบาลนครอาจจัดทำกิจการอื่น ๆ ตามมาตรา 54 ได้”

ดู พรบ.เทศบาล พ.ศ. 2496 รวมแก้ไข (ฉบับที่ 14) พ.ศ. 2562 (ฉบับสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีการวบรวม), http://www.samkor.net/wp-content/uploads/2019/07/%E0%B9%80%E0%B8%97%E0%B8%A8%E0%B8%9A%E0%B8%B2%E0%B8%A5%E0%B8%89-1-14-1.pdf

(3) พรบ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 มาตรา 45 “มีอำนาจหน้าที่ สนับสนุน อปท.อื่นในเขต อบจ.ในการพัฒนาท้องถิ่น จัดทำกิจการใด ๆ อันเป็นอำนาจหน้าที่ของราชการส่วนท้องถิ่นอื่นที่อยู่ในเขต อบจ.”

ดู พรบ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 รวมแก้ไข (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2562 (ฉบับสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีการวบรวม), http://web.krisdika.go.th/data/law/law2/%CD16/%CD16-20-9999-update.pdf 

(4) พรบ.ระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2542 ไม่ได้บัญญัติเรื่องการส่งเสริมการประกอบอาชีพไว้ แต่บัญญัติรวมไว้ใน มาตรา 62 ภายใต้บังคับแห่งบทบัญญัติของกฎหมาย เมืองพัทยามีอำนาจหน้าที่ดำเนินการในเขตเมืองพัทยาในเรื่องดังต่อไปนี้ ... (14) อำนาจหน้าที่อื่นตามที่กฎหมายกำหนดให้เป็นของเทศบาลนครหรือของเมืองพัทยา คือ เมืองพัทยามีอำนาจหน้าที่ “บำรุงและส่งเสริมการทำมาหากินของราษฎร” ด้วย

ดู พรบ.ระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2542 รวมแก้ไข (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2562 (ฉบับสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีการวบรวม), http://web.krisdika.go.th/data/law/law2/%C342/%C342-20-9999-update.pdf 

(5) พรบ.ระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 กทม. มีอำนาจหน้าที่ ตามมาตรา 89(25) ”การส่งเสริมการประกอบอาชีพ”

ดู พรบ.ระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 รวมแก้ไข (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2550 และ พรบ.ระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2562 (ฉบับราชกิจจานุเบกษา), http://www.donlocal.go.th/donlocal/mainfile/tmv51ygqz.pdf & http://wiki.kpi.ac.th/images/b/bd/BANGKOK6.pdf  

(6) พรบ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 รวมแก้ไข (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2549 (ฉบับสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีการวบรวม), http://web.krisdika.go.th/data/law/law2/%A1100/%A1100-20-9999-update.pdf

(7) กฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมการพัฒนาชุมชน กระทรวงมหาดไทย พ.ศ. 2552 ลงวันที่ 24 มีนาคม พ.ศ. 2552, ประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม 126 ตอนที่ 23 ก วันที่ 8 เมษายน 2552 หน้า 14-21, http://www.moi.go.th/pls/portal/docs/PAGE/MOI_2555/MOI/ABOUT%20THE%20MINISTRY/ATHORITY/STRU_CDD.PDF

(8) กฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย พ.ศ. 2551, ประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม 125 ตอนที่ 125 ก วันที่ 26 พฤศจิกายน 2551 หน้า 2-8, http://www.dla.go.th/visit/2551.pdf

& กฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2559, ประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม 133 ตอนที่ 6 ก วันที่ 18 มกราคม 2559 หน้า 33-36, http://www.dla.go.th/visit/2559.pdf 

(9) "อำนาจหน้าที่ อำนาจและหน้าที่ หรือหน้าที่และอำนาจ", สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา, คุยกับ ดร. มีชัย ฤชุพันธุ์ มือปั้นร่างธรรมนูญสุขภาพ ในกฤษฎีกา, เวทีปฏิรูป สิ่งพิมพ์เผยแพร่ของสำนักงานปฏิรูปสุขภาพแห่งชาติ (สปรส) ปีที่ 5 ฉบับที่ 41 มกราคม-กุมภาพันธ์ 2548, หน้า 3, http://web.krisdika.go.th/acknowledgeDetail.jsp?code=16