สิทธิในสัญชาติของ “บุคคลไร้รากเหง้า” ในกฎหมายสัญชาติของรัฐต่างประเทศ

จากการค้นคว้ากฎหมายสัญชาติของรัฐต่างประเทศจากทวีปอเมริกา ยุโรป แอฟริกา เอเชีย ทั้งสิ้น 25 ประเทศ ผู้ศึกษาพบว่าทุกประเทศที่เลือกศึกษานั้นล้วนมีความพยายามในการแก้ไขปัญหาสัญชาติของบุคคลที่ถูกพบว่าโดนทอดทิ้ง ไม่ปรากฏบิดามารดา และไม่อาจจะสืบทราบความเป็นมาของตัวเองและบุพการี หากมีการกำหนดแนวทางในการแก้ไขปัญหาอย่างหลากหลายขึ้นอยู่กับบริบทของแต่ละประเทศ

สิทธิในสัญชาติของ “บุคคลไร้รากเหง้า” ในกฎหมายสัญชาติของรัฐต่างประเทศ

โดย บงกช นภาอัมพร[1]

จากการค้นคว้ากฎหมายสัญชาติของรัฐต่างประเทศจากทวีปอเมริกา ยุโรป แอฟริกา เอเชีย ทั้งสิ้น 25 ประเทศ[2] ผู้ศึกษาพบว่าทุกประเทศที่เลือกศึกษานั้นล้วนมีความพยายามในการแก้ไขปัญหาสัญชาติของบุคคลที่ถูกพบว่าโดนทอดทิ้ง ไม่ปรากฏบิดามารดา และไม่อาจจะสืบทราบความเป็นมาของตัวเองและบุพการี[3] หากมีการกำหนดแนวทางในการแก้ไขปัญหาอย่างหลากหลายขึ้นอยู่กับบริบทของแต่ละประเทศ

ประเทศโดยส่วนใหญ่มักจะบัญญัติให้ “สัญชาติโดยการเกิด” กับบุคคลไร้รากเหง้าที่พบว่าถูกทอดทิ้งอยู่ในดินแดนของรัฐ โดยไม่ได้คำนึงว่าบุคคลดังกล่าวจะต้องเกิดในประเทศ อย่างไรก็ตาม ประเทศเหล่านี้มักจะใช้ “อายุ” ของผู้ทรงสิทธิที่แตกต่างกันเป็นเงื่อนไขในการให้สัญชาติ

ในกลุ่มที่เป็นเด็กโดยเฉพาะเด็กแรกเกิด ประเทศส่วนใหญ่มักจะบัญญัติให้สัญชาติโดยการเกิดโดยพลัน แม้บางครั้งรัฐอาจจะไม่แน่ใจว่าเด็กจะเกิดในดินแดนของรัฐตนหรือไม่ ทั้งนี้เพื่อเป็นการให้ความคุ้มครองแก่เด็กอย่างทันท่วงนี้ ในทางกลับกัน ในกรณีบุคคลไร้รากเหง้าที่บรรลุนิติภาวะแล้ว หลายประเทศจะกำหนดเงื่อนไขเพิ่มเติม เช่น อาจจะให้ได้สัญชาติโดยการแปลงสัญชาติ หรือ หากอนุญาตให้ได้สัญชาติโดยการเกิดก็อาจจะต้องมีหลักฐานการเกิดในประเทศมาแสดงด้วย เป็นต้น

จากการศึกษาบทบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับสิทธิในสัญชาติของบุคคลที่ถูกพบว่าโดนทอดทิ้ง (ซึ่งต่อไปในเอกสารฉบับนี้จะเรียกว่า “บุคคลไร้รากเหง้า”) ในกฎหมายสัญชาติของแต่ละประเทศทำให้ผู้ศึกษาเข้าใจถึงความหลากหลายของความพยายามในการแก้ไขปัญหาของแต่ละประเทศ และสามารถแบ่งแนวทางการแก้ไขปัญหาบุคคลไร้รากเหง้าของแต่ละประเทศออกเป็น 4 กลุ่มใหญ่ โดยจะอธิบายในรายละเอียด ดังต่อไปนี้

1. กลุ่มประเทศที่มีบทบัญญัติให้สัญชาติกับบุคคลไร้รากเหง้าที่ถูกพบว่าโดนทอดทิ้งในดินแดนของรัฐโดยไม่จำเป็นต้องเกิด/มีหลักฐานว่าเกิดในรัฐ

ตัวอย่างของประเทศในกลุ่มที่ 1 ได้แก่ สหรัฐอเมริกา เบลีซ ออสเตรีย โครเอเชีย เดนมาร์ก ฟินแลนด์ ฮังการี อิตาลี สวีเดน ศรีลังกา และ ลาว

ประเทศในกลุ่มที่ 1 มีการกำหนดเงื่อนไขเกี่ยวกับ “อายุ” ของผู้ทรงสิทธิที่เป็นบุคคลไร้รากเหง้าที่แตกต่างกันออกไป ดังต่อไปนี้

กฎหมายสัญชาติของประเทศ เบลีซ ฟินแลนด์ สวีเดน และ ศรีลังกา กำหนดให้บุคคลไร้รากเหง้ามีสิทธิในสัญชาติของประเทศทันที เพียงแต่บุคคลเหล่านี้จะต้องเป็น “เด็กแรกเกิด” ในขณะที่พบว่าถูกทอดทิ้งเท่านั้น และเป็นที่น่าสังเกตว่า กฎหมายสัญชาติของประเทศ เบลีซ และ ศรีลังกา ยังกำหนดเป็นพิเศษให้บุคคลไร้รากเหง้าซึ่งเป็นเด็กแรกเกิดที่ถูกพบว่าโดนทอดทิ้งนั้นได้ “สัญชาติโดยหลักสืบสายโลหิต”

ในขณะที่ประเทศ อย่างเช่น โครเอเชีย เดนมาร์ก ฮังการี อิตาลี และ ลาว บัญญัติในกฎหมายสัญชาติ โดยกำหนดให้ ผู้ทรงสิทธิในสัญชาติประเภทนี้ เป็น บุคคลไร้รากเหง้าซึ่งเป็น “เด็ก” เท่านั้น อย่างไรก็ตาม เราจำต้องคำนึงถึงคำนิยามของคำว่า “เด็ก” ตามกฎหมายภายในของแต่ละประเทศเพื่อนำมาใช้ประกอบการพิจารณาด้วย

ส่วนกฎหมายสัญชาติของประเทศ สหรัฐอเมริกา และ ออสเตรีย มีการกำหนดเงื่อนไขเกี่ยวกับอายุของบุคคลไร้รากเหง้าซึ่งเป็นผู้ทรงสิทธิไว้ว่า ในขณะที่พบตัว บุคคลไร้รากเหง้าจะต้องมี “อายุภายในเกณฑ์กำหนด” จึงถือว่าจะมีสิทธิในสัญชาติตามกฎหมาย

2. กลุ่มประเทศที่มีบทบัญญัติให้สัญชาติกับบุคคลไร้รากเหง้าเฉพาะบุคคลที่เกิด/มีหลักฐานแสดงว่าเกิดในรัฐเท่านั้น

ตัวอย่างของประเทศในกลุ่มที่ 2 ได้แก่ อินโดนีเซีย โมซัมบิค กรีซ และ อินเดีย

ในกฎหมายสัญชาติของประเทศ อินโดนีเซีย กำหนดอย่างชัดเจน ว่าบุคคลไร้รากเหง้าที่มีสิทธิในสัญชาติของรัฐตนจะต้องเป็นบุคคลที่เกิดในรัฐเท่านั้น และยังกำหนดเงื่อนไขอีกว่าบุคคลไร้รากเหง้าที่จะมีสิทธิดังกล่าวจะต้องเป็น “เด็กแรกเกิด” อีกด้วย

ในประเทศ โมซัมบิก ไม่มีการกำหนดอายุของบุคคลไร้รากเหง้า เพียงแต่กำหนดว่าจะต้องเป็น “บุคคลที่เกิดในดินแดนของรัฐ” เท่านั้น

ส่วนในประเทศ กรีซ และ อินเดีย มีการกำหนดบทบัญญัติที่ให้ “สัญชาติโดยหลักดินแดนให้กับบุคคลที่เกิดในดินแดนของรัฐ” ซึ่งบทบัญญัติดังกล่าวส่งผลให้บุคคลไร้รากเหง้าที่สามารถพิสูจน์ได้ว่าเกิดในประเทศกรีซและอินเดียได้รับประโยชน์ไปด้วย

อย่างไรก็ตาม ตามกฎหมายของประเทศอนเดีย บุคคลไร้รากเหง้าที่จะได้รับประโยชน์จากบทบัญญัติในลักษณะดังกล่าว ก็คือ บุคคลที่เกิดในช่วงที่กฎหมายสัญชาติปีค.ศ.1950 มีผลบังคับใช้ (กล่าวคือ นับตั้งแต่วันที่ 26 มกราคม ค.ศ.1950 จนถึง วันที่ 1 กรกฎาคม ค.ศ.1987 เท่านั้น) ภายหลังที่มีการแก้ไขกฎหมายในปี ค.ศ.1986 เป็นต้นมา อินเดียไม่มีการกำหนดบทบัญญัติในกฎหมายสัญชาติที่เอื้อประโยชน์ต่อการแก้ปัญหาเด็ก/บุคคลที่พบว่าถูกทอดทิ้งในดินแดนของรัฐตนอีกเลย

3. กลุ่มประเทศที่มีบทบัญญัติให้สัญชาติกับบุคคลไร้รากเหง้า โดยใช้ข้อสันนิษฐานตามกฎหมายว่าบุคคลไร้รากเหง้าที่ถูกพบว่าโดนทอดทิ้งในดินแดนของรัฐให้ถือว่าเกิดในรัฐ เว้นแต่มีข้อพิสูจน์เป็นอย่างอื่น

ตัวอย่างของประเทศในกลุ่มที่ 3 ได้แก่ สหราชอาณาจักร บัลแกเรีย และ แคนาดา

ในกฎหมายของทั้ง 3 ประเทศ ได้วางข้อสันนิษฐานที่เป็นคุณแก่บุคคลไร้รากเหง้าที่แม้จะไม่ได้เกิดหรือไม่อาจหาหลักฐานพิสูจน์ได้ว่าเกิดในดินแดนของรัฐ กฎหมายก็ให้ถือเสมือนว่าบุคคลไร้รากเหง้าเหล่านี้เกิดในรัฐและให้ได้สัญชาติโดยหลักดินแดน

อย่างไรก็ตาม ใน 3 ประเทศมีการกำหนดเงื่อนไขเกี่ยวกับ “อายุ” ของผู้ทรงสิทธิที่เป็นบุคคลไร้รากเหง้าที่แตกต่างกันออกไป

กฎหมายสัญชาติของ สหราชอาณาจักร กำหนดว่า บุคคลไร้รากเหง้าที่เป็นผู้ทรงสิทธิในสัญชาติในลักษณะนี้ต้องเป็น “เด็กแรกเกิด” เท่านั้น

ในขณะที่กฎหมายสัญชาติของ บัลแกเรีย กำหนดเพียงแค่ว่า ผู้ทรงสิทธิ เป็น บุคคลไร้รากเหง้าซึ่งเป็น “เด็ก”

ส่วนใน แคนาดา กฎหมายสัญชาติระบุเงื่อนไขเรื่องอายุของเด็กไร้รากเหง้าว่าต้องเป็น “เด็กที่มีอายุต่ำกว่า 7 ปี” ในขณะที่ถูกพบว่าโดนทอดทิ้ง อีกทั้งยังกำหนดเงื่อนไขในกรณีที่ปรากฏหลักฐานอื่นอันแสดงว่าเด็กอาจจะมีสัญชาติอื่นภายใน 7 ปีนับจากวันที่พบตัวเด็ก ก็ให้เด็กเสียสัญชาติแคนาดา

4. กลุ่มประเทศที่มีบทบัญญัติให้สัญชาติกับบุคคลไร้รากเหง้าแบบผสมผสาน

ตัวอย่างของประเทศในกลุ่มที่ 4 ได้แก่ สเปน อัลจีเรีย อียิปต์ อิรัก คูเวต เกาหลีใต้ และ กัมพูชา

ประเทศในกลุ่มนี้เลือกที่จะนำแนวทางการแก้ไขปัญหาบุคคลไร้รากเหง้าทั้ง 3 ลักษณะข้างต้นมาผสมผสาน เพื่อให้ครอบคลุมผู้ทรงสิทธิในลักษณะต่างกันมากขึ้น ทั้งกลุ่มที่เป็น “เด็ก” “เด็กแรกเกิด” และ “บุคคลทั่วไป” แต่ก็ยังมีการกำหนดเงื่อนไขของการได้สัญชาติในแต่ละกลุ่มให้แตกต่างกัน

ในประเทศ สเปน เกาหลีใต้ อัลจีเรีย กัมพูชา อียิปต์ และ คูเวต เลือกที่จะผสมผสานแนวทางของประเทศกลุ่มที่ 2 และ 3 เข้าด้วยกัน กล่าวคือ มีการกำหนดให้สัญชาติ “เด็ก” หรือ “บุคคลทั่วไป” ที่ไร้รากเหง้าซึ่งเกิดและมีหลักฐานว่าเกิดในรัฐ รวมทั้งยังอนุโลมให้มีการตั้งข้อสันนิษฐาน โดยให้ถือว่า “เด็ก” หรือ “เด็กแรกเกิด” ที่ถูกพบว่าโดนทอดทิ้งในดินแดนของรัฐนั้นเกิดในรัฐอีกด้วย

ส่วนประเทศ อิรัก กลับเปิดกว้างกว่าประเทศอื่นๆ ในเรื่องการแก้ปัญหาบุคคลไร้รากเหง้า โดยผสมผสานแนวทางของประเทศกลุ่มที่ 1 และ 3 ซึ่งหมายความว่า กฎหมายสัญชาติของอิรัก ให้ “บุคคลทั่วไป” ที่ไม่ปรากฏบิดามารดามีสัญชาติอิรัก และยังมีข้อสันนิษฐานที่เป็นคุณกับ “เด็กแรกเกิด” ที่ถูกพบว่าโดยทอดทิ้งในอิรัก โดยให้ถือว่าเด็กนั้นเกิดในอิรักด้วย

[1] เจ้าหน้าที่ฝ่ายความคุ้มครอง ณ สำนักงานข้าหลวงใหญ่ผู้ลี้ภัยแห่งสหประชาชาติ ประจำสำนักงานส่วนภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (UNHCR Regional Office for South-East Asia) โดยได้เริ่มต้นค้นคว้าและยกร่าง เมื่อวันที่ 18 กุมภาพันธ์ 2560 แก้ไขเพิ่มเติมครั้งสุท้าย เมื่อวันที่ 13 มีนาคม 2560 (*เนื้อหาที่ปรากฏในบทความฉบับนี้เป็นบทวิเคราะห์ส่วนตัวของผู้เขียน โดยมิได้เกี่ยวข้องกับ UNHCR แต่อย่างใด ข้อผิดพลาดใดๆ ที่อาจเกิดขึ้นเป็นของผู้เขียนแต่เพียงผู้เดียว)

[2] 25 ประเทศ ประกอบไปด้วย สหรัฐอเมริกา เบลีซ ออสเตรีย โครเอเชีย เดนมาร์ก ฟินแลนด์ ฮังการี อิตาลี สวีเดน ศรีลังกา ลาว อินโดนีเซีย โมซัมบิค กรีซ อินเดีย สหราชอาณาจักร บัลแกเรีย แคนาดา สเปน อัลจีเรีย อียิปต์ อิรัก คูเวต เกาหลีใต้ และ กัมพูชา

[3] ในบริบทของประเทศไทย บุคคลที่อยู่ในสถานการณ์ดังกล่าวถูกนืยามว่าเป็น “บุคคลไร้รากเหง้า”

[4] Belize: Belizean Nationality Act 1981, 28 November 1981, available at: http://www.refworld.org/docid/3ae6b50ac.html

[5] Croatia: Law on Croatian Citizenship (last amended 1993), 26 June 1991, available at: http://www.refworld.org/docid/3ae6b4dc14.html

[6] US: Immigration and Nationality Act, 1952, Title III, Chapter 1 – Nationality at birth and by collective naturalization, available at: https://www.uscis.gov/ilink/docView/SLB/HTML/SLB/0-0-0-1/0-0-0-29/0-0-0-9696.html#0-0-0-375

[7] Finland: Nationality Act (359/2003), 359/2003, 1 June 2003, available at: http://www.refworld.org/docid/3ae6b51614.html

[8] Denmark: Act on the Acquisition of Danish Nationality (last amended 2004), 7 June 2004, available at: http://www.refworld.org/docid/4e5cf36d2.html

[9] Austria: Federal Law Concerning the Austrian Nationality (Nationality Act 1985) (last amended 2006), 30 July 1985, available at: http://www.refworld.org/docid/3ae6b52114.html

[10] Sweden: Swedish Citizenship Act (with amendments up to and including SFS 2006:222), 30 April 2006, available at: http://www.refworld.org/docid/4e6628972.html

[11] Hungary: Act LV of 1993 on Hungarian Citizenship, 1 October 1993, available at: http://www.refworld.org/docid/3ae6b4e630.html

[12] Sri Lanka: Citizenship Act, 15 November 1948, available at: http://www.refworld.org/docid/3ae6b50414.html

[13] Italy: Italian Parliament, Law No.91 of 1992, 15 August 1992, available at: http://www.culture.gouv.fr/entreelibre/Laurette/country/italytxt.html

[14] Lao PDR: Law on Lao Nationality, 2004, available at: http://vientiane.thaiembassy.org/upload/pdf/law/01-protection/12_Nationality2004Eng.pdf

[15] Indonesia: Law of the Republic of Indonesia No.12 on Citizenship of the Republic of Indonesia, 1 August 2006, available at: http://www.refworld.org/docid/4538aae64.html

[16] Mozambique: Nationality Act, 25 June 1975, available at: http://www.refworld.org/docid/3ae6b5238.html

[17] Greece: Greek Nationality Code, Law 3284/2004, 10 November 2004, available at: http://www.refworld.org/docid/4c90edcf2.html

[18] India: Act No. 57 of 1955, Citizenship Act, 1955, 30 December 1955, available at: http://www.refworld.org/docid/3ae6b57b8.html

[19] United Kingdom: British Nationality Act 1981, Chapter 61, 30 October 1981, available at: http://www.refworld.org/docid/3ae6b5b08.html

[20] มาตรา 1(1) พ.ร.บ.สัญชาติอังกฤษ ค.ศ.1981 ระบุว่า “ให้บุคคลที่เกิดในสหราชอาณาจักรภายหลังจากที่กฎหมายฉบับนี้ประกาศใช้เป็นพลเมืองอังกฤษ หากในขณะที่เกิดบิดาหรือมารดา

(a)เป็นพลเมืองอังกฤษ หรือ

(b)มีถิ่นที่อยู่ในสหราชอาณาจักร”

[21] Bulgaria: Law for the Bulgarian Citizenship (last amended February 2013), 5 November 1998, available at: http://www.refworld.org/docid/49622ef32.html

[22] Canada: Citizenship Actม R.S., 1985, c. C-29, 10 July 1985, available at: http://www.refworld.org/docid/48106cf72.html

[23] มาตรา 3(1)(a) ระบุว่า ให้ถือว่าบุคคลที่เกิดในประเทศแคนาดาหลังวันที่ 14 กุมภาพันธ์ ค.ศ.1977 เป็นพลเมืองของประเทศแคนาดา

[24] Spain: Civil Code (approved by Royal Decree of July 24, 1889), available at: http://www.wipo.int/wipolex/en/text.jsp?file_id=221319

[25] Iraq: Law No. (46) of 1963 - Iraqi Nationality, 1963, available at: http://www.refworld.org/docid/3ae6b4ec38.html

[26] Republic of Korea: Law No. 16 of 1948, Nationality Act (last amended 2010), 20 December 1948, available at: http://www.refworld.org/docid/3fc1d8ca2.html

[27] Algeria: Law No. 1970-86, 15 December 1970, Nationality Law, 18 December 1970, available at: http://www.refworld.org/docid/3ae6b4d714.html

[28] Cambodia: Law on Nationality, 9 October 1996, available at: http://www.refworld.org/docid/3ae6b5210.html

[29] Egypt: Law No. 26 of 1975 Concerning Egyptian Nationality, Official Journal No. 22, 29 May 1975, available at: http://www.refworld.org/docid/3ae6b4e218.html[30] Kuwait: Nationality Law, 1959, available at: http://www.refworld.org/docid/3ae6b4ef1c.html