​วิพากษ์ร่าง พรบ. ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ... ตอนที่ 1 : ว่าด้วย “ข้อดี” ที่เป็นคุณ

23 มิถุนายน 2559

ทีมวิชาการ สมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย [1]

9 ปีที่รอคอย “กฎหมายบุคคลท้องถิ่น”

ในทัศนะของคนท้องถิ่นเป็นที่น่าจับตามองยิ่งนัก ในเรื่อง “กฎหมายบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น” ที่ถือเป็นคัมภีร์ในการบริหารจัดการที่สำคัญมากของบุคคลากรประจำท้องถิ่น ตามร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช .... มาตรา 251 [2] ฉบับที่จะออกเสียงประชามติกันในวันที่ 7 สิงหาคม 2559 นี้

สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) มีมติเห็นชอบด้วยคะแนน 163 เสียง ผ่านร่างพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ... เมื่อวันที่ 10 พฤษภาคม 2559 [3] ตามที่คณะกรรมาธิการปฏิรูปประเทศด้านการปกครองท้องถิ่นเสนอ ได้มีเสียงวิพากษ์วิจารณ์กันพอสมควรในหมู่แวดวง “ฝ่ายประจำส่วนท้องถิ่น” หรือ “ข้าราชการส่วนท้องถิ่น” แม้มีหลายกระแสกล่าวทักท้วง คัดค้าน ไม่เห็นด้วย ในหลาย ๆ ประเด็น โดยเฉพาะข้อกล่าวหาที่ว่า “ร่างฉบับนี้ยังมิได้นำความเห็นของผู้มีส่วนได้เสียหรือผู้มีส่วนเกี่ยวข้องมาพิจารณาให้รอบด้าน” [4]

นับถึงเวลานี้ จะว่าใกล้โค้งสุดท้ายก็ว่าได้ เพราะ กาลเวลาได้ผ่านเลยมานับได้เดือนเศษแล้ว วันนี้ผู้เขียนขอมองต่างมุมเฉพาะในส่วนที่เห็นว่าดีกว่า หรือเป็นคุณแก่ฝ่ายประจำท้องถิ่น

สิ่งที่ข้าราชการส่วนท้องถิ่นเรียกร้องมานานจะเป็นจริงเป็นจังมากขึ้น

ด้วยอยู่ในระหว่างขั้นตอนการพิจารณาให้ความเห็นชอบในสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) บุคลากรฝ่ายประจำท้องถิ่นที่เป็นข้าราชการจำนวนเกือบ 2 แสนคน รวมลูกจ้างพนักงานจ้างทั่วประเทศกว่า 4 แสนคน [5] ซึ่งต่างพยายามติดตาม ค้นคว้า หาร่าง พรบ. ฉบับนี้ รวม 156 มาตรา มาศึกษา และวิพากษ์ความเห็น เมื่อศึกษาร่าง พรบ. ฉบับดังกล่าวเบื้องต้นแล้ว โดยส่วนตัวในฐานะข้าราชการส่วนท้องถิ่น มีความรู้สึกส่วนหนึ่งที่ดีใจในความพยายามต่อสู้เรียกร้องกันมานานของข้าราชการส่วนท้องถิ่นในหลายประเด็น จนกระทั่งได้ปรากฏออกมาบัญญัติอยู่ในร่าง พรบ. ฉบับนี้

กว่าจะสำเร็จนับถึงวันนี้ยาวนานกว่า 9 ปี

เริ่มตั้งแต่มีการใช้บังคับ “พระราชบัญญัติบริหารงานบุคคลท้องถิ่น พ.ศ. 2542” [6] เป็นต้นมา ปัญหาการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นมีการล้มลุกคลุกคลานมาตลอด จนกระทั่งถึงคราวที่ต้องเสนอ "ร่างพระราชบัญญัติบริหารงานบุคคลท้องถิ่น" ฉบับใหม่ เพื่ออนุวัตรตามหลักการใหม่ใน มาตรา 288 [7] แห่งรัฐธรรมนูญราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 แต่การตรากฎหมายบุคคลท้องถิ่นไม่คืบหน้า มีการสะดุดหยุดอยู่หลายต่อหลายครั้ง แม้เปลี่ยนรัฐบาลไปหลายชุดก็ไม่คืบหน้า ทำให้ไม่สามารถแก้ไขปัญหาโดยการตรากฎหมาย "การบริหารงานบุคคล" ของท้องถิ่นได้ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2550 ล่วงเลยเวลามาถึงปัจจุบันนับได้ 9 ปี ซึ่งถือว่ายาวนานมาก

เสียงเรียกร้องจากฝ่ายประจำท้องถิ่นดูเหมือนจะเป็นเสียงนกเสียงกาที่ได้รับการตอบสนองจากส่วนกลางที่กำกับดูแลค่อนข้างจะเชื่องช้า มิให้ความสำคัญ และมิได้ตอบสนองอย่างรวดเร็ว ง่ายดายนัก แม้จะตอบสนองก็ประกอบไปด้วยเงื่อนไขที่ค่อนข้างจะยุ่งยาก ซับซ้อน ด้วยมีปัจจัยเกื้อหนุนอื่นมาคอยทักท้วง คัดค้าน บั่นทอน อาทิเรื่อง การเรียกร้องเงินผลประโยชน์ตอบแทนอื่น (โบนัส) การปรับขนาดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) เพื่อความเติบโตก้าวหน้าของข้าราชการสายผู้บริหาร รวมไปถึงการปรับเปลี่ยนระบบการบริหารงานบุคคลมาสู่ระบบแท่ง (Broad Brand) เป็นต้น ทั้งนี้ เป็นผลสืบเนื่องมาจากนโยบาย “การกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” ที่ส่วนกลางยังไม่ได้ปล่อย

ล่าสุดที่ประชุม คณะกรรมการประสานงาน รวม 3 ฝ่าย (คณะรัฐมนตรีสภานิติบัญญัติแห่งชาติ และสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ) ได้มีการประชุมครั้งที่ 19/2559 เมื่อวันที่ 15 มิถุนายน 2559 เห็นชอบให้สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปนำข้อสังเกตและข้อเสนอแนะไปพิจารณาในเรื่อง การบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รวมของกรุงเทพมหานคร (กทม.) และร่างกฎหมายบุคคลดังกล่าวแล้ว [8]

ในที่นี้ขอยกตัวอย่างอย่างง่ายในบางประเด็นหลักตามหลัก “ระบบคุณธรรม” (Merit System) [9] โดยยังมิต้องพลิกไปดูในรายละเอียดปลีกย่อย ที่อาจถือเป็น “ความหวังใหม่” ของบรรดาข้าราชการส่วนท้องถิ่น หรือบุคคลการท้องถิ่นทั้งปวง

(1) คณะกรรมการบริหารงานบุคคลเพียงคณะเดียวหรือที่เรียกว่า ก. เดียว

ให้มีคณะกรรมการบริหารงานบุคคลเพียงคณะเดียวหรือที่เรียกว่า “ก. เดียว” ซึ่งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) ซึ่งเป็นข้อเรียกร้องที่มีมาช้านานแล้ว ด้วยอุปสรรคขั้นตอนการบริหารงานบุคคลที่ยาวยืดยาด ล่าช้า ลักลั่น ไม่เป็นเอกภาพ ไม่เป็นมาตรฐาน มีความแตกต่างในแต่ละ ก.กลาง และ ก.จังหวัด

หลักการ ก. เดียวได้มีปรากฏแล้ว ในร่างฉบับนี้เรียกว่า “คณะกรรมการข้าราชการส่วนท้องถิ่น” เรียกย่อว่า “ก.ถ.” (มาตรา 17) [10] ในระดับจังหวัด ก็มีอนุกรรมการของ ก.ถ. เรียกว่า “คณะอนุกรรมการข้าราชการส่วนท้องถิ่นจังหวัด” เรียกโดยย่อ ว่า “อ.ก.ถ.จังหวัด” (มาตรา 28) [11] เพื่อให้มีมาตรฐานเดียวกัน และเป็นองค์กรเดียวในการบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยมีการกำหนดคุณสมบัติ ผู้ทรงคุณวุฒิ ใน ก.ถ. และ อ.ก.ถ. จังหวัด ไว้อย่างมีมาตรฐาน

(2) อำนาจคณะกรรมการข้าราชการส่วนท้องถิ่น (ก.ถ.) มีอำนาจหน้าที่ในการสรรหาข้าราชการส่วนท้องถิ่น เพื่อสร้างระบบคุณธรรมท้องถิ่น

การให้อำนาจคณะกรรมการข้าราชการส่วนท้องถิ่น (ก.ถ.) ตามมาตรา 24 [12] มีอำนาจหน้าที่กำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไข เช่น ในการสรรหาข้าราชการส่วนท้องถิ่น การสอบแข่งขัน เพื่อบรรจุบุคคลเป็นข้าราชการส่วนท้องถิ่น สอบคัดเลือก การสอบคัดเลือกเปลี่ยนสายงานต่างๆ การสอบคัดเลือกข้าราชการส่วนท้องถิ่นซึ่งดำรงตำแหน่งประเภทอำนวยการท้องถิ่น และประเภทบริหารท้องถิ่นให้ดำรงตำแหน่งในระดับสูงขึ้น และ การสรรหาบุคคลมาบรรจุเข้ารับราชการต้องเป็นไปตามระบบคุณธรรม (มาตรา 43) [13]

มีบัญญัติไว้ในร่าง มาตรา 43 –60 ซึ่งปัญหาการบริหารงานบุคคลท้องถิ่นเดิมเกิดความไม่มีมาตรฐานในการสรรหา การจัดสอบไม่ว่าจะเป็นการสอบแข่งขัน หรือสอบคัดเลือก หรือการคัดเลือก ของท้องถิ่น มีเสียงวิพากษ์วิจารณ์ว่า มีการทุจริตในการสอบ การเรียกรับผลประโยชน์ตอบแทนในการสอบ โดยเฉพาะ “การสอบแข่งขัน และการสอบคัดเลือกหรือการคัดเลือกตำแหน่งสายบริหารท้องถิ่น” ต่อจากนี้ไป ปัญหาความไม่มีมาตรฐานหรือการทุจริตดังกล่าวคงจะหมดไป และเกิดความสบายใจมั่นใจแก่บุคคลากรท้องถิ่นได้ในระดับหนึ่ง

(3) การแบ่งแยกอำนาจบังคับบัญชาข้าราชการเป็นลำดับ เพื่อสร้างดุลยภาพในการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น

มีการแบ่งแยกอำนาจบังคับบัญชาข้าราชการส่วนท้องถิ่นเป็นลำดับ ไม่ว่าจะเป็นอำนาจเฉพาะของผู้บริหารท้องถิ่น (นายก อปท.) หรือ อำนาจร่วมของผู้บริหารท้องถิ่นและปลัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (มาตรา 51) [14]

นายก อปท. เป็นผู้มีอำนาจบังคับบัญชาปลัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ส่วนผู้อำนวยการ ข้าราชการระดับอื่นรวมไปถึงบุคลากรทางการศึกษาและผู้อำนวยการสถานศึกษา ต้องเป็นไปตามที่ปลัด อปท. เสนอ ตรงจุดนี้ก็ถือว่าเป็นการแบ่งมอบอำนาจในการบริหารงานบุคคลที่จะแก้ปัญหาได้หลายประการ เพราะที่ผ่านมาอำนาจในการบริหารบุคคลท้องถิ่นอยู่ที่ “นายก อปท.” เพียงผู้เดียว ที่มีอำนาจล้วงลูกข้าราชการฝ่ายประจำจนทำให้ระบบคุณธรรมเสียหาย การตราบัญญัติไว้จึงเป็นเรื่องที่ดีต่อการปฏิบัติหน้าที่ราชการของข้าราชการประจำด้วยความเชื่อมั่นและมั่นใจมากยิ่งขึ้น ด้วยมีระบบการตรวจสอบถ่วงดุลการใช้อำนาจดุลพินิจของฝ่ายการเมืองท้องถิ่นให้ยู่ในกรอบของระบบคุณธรรมมากขึ้น

(4) หลักประกันความยุติธรรมความเป็นธรรม โดยคณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรมท้องถิ่น (ก.พ.ถ.)

มีการสร้างหลักประกันความยุติธรรม โดยมีคณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรมท้องถิ่น (ก.พ.ถ.) (มาตรา 119-131) [15] ที่ผ่านมา เรื่องนี้ถือเป็นปัญหาใหญ่ที่สุด เป็นปัญหาโลกแตกของข้าราชการส่วนท้องถิ่นมาตลอด เมื่อมีการกล่าวหาว่า ข้าราชการส่วนท้องถิ่นไม่ได้รับความเป็นธรรม การอุทธรณ์ ร้องทุกข์ ซึ่งร้องต่อคณะกรรมการ ก็คือ “ก. จังหวัด” ซึ่งเป็นคณะกรรมการชุดเดียวกันกับคณะกรรมการชุดที่ได้มีมติลงโทษทางวินัย ฉะนั้น โดยหลักทั่วไป จึงทำให้การอุทธรณ์ไม่เป็นผล เพราะคณะกรรมการชุดเดิมคงยืนยันตามมติเดิม จึงต้องมีบุคคลภายนอก หรือผู้ไม่มีส่วนได้เสียทั้งทางตรงทางอ้อม ที่เป็นผู้ที่มีความยุติธรรม เข้ามาเป็น “คนกลาง” ในการรับและพิจารณาคำอุทธรณ์ ร้องทุกข์ หากข้าราชการที่ถูกลงโทษคิดว่า ตนไม่ได้รับความเป็นธรรม โดย พรบ. ฉบับร่างนี้ได้กำหนดให้แต่งตั้ง ก.พ.ถ. จากบุคคลหลายฝ่าย โดยกำหนดคุณสมบัติ และมาตรฐานไว้ค่อนข้างสูง ที่น่าพิจารณาก็คือ ในหลักประกันการสรรหาคณะกรรมการ ก.พ.ถ. ด้วยวิธีการกระบวนการที่น่าเชื่อถือยิ่งขึ้นกว่าระบบเดิมมาก (มาตรา 122) [16]

จะเห็นได้ว่าหลักการหลายประการตามที่ได้ยกตัวอย่างข้างต้น และได้ถูกบัญญัติบรรจุไว้ในร่าง พรบ. ฉบับนี้แล้ว ล้วนแต่เป็นหลักการใหม่ที่ดีมาก ซึ่งเป็นสิ่งที่ฝ่ายประจำท้องถิ่นขาดหายและได้เรียกร้องมานาน อันเป็นปัญหาอุปสรรคในการปฏิบัติงานบริหารงานท้องถิ่นให้มีประสิทธิภาพ ในอดีตที่ผ่านมาปัญหาดังกล่าวนำไปสู่ “ระบบอุปถัมภ์” (Patronage System) [17] มีการเล่นพรรคเล่นพวก และทุจริตในการบริหารงานบุคคลกันอย่างกว้างขวาง อาทิ การซื้อขายบรรจุ เลื่อนชั้น เลื่อนตำแหน่ง รวมทั้งการโอนย้าย ทั้งแบบสมยอม เรียกรับผลประโยชน์ หรือการสมยอมกันด้วยความสมัครใจเต็มใจทั้งสองฝ่าย

แต่อย่างไรก็ตาม ยังมีรายละเอียดปลีกย่อยอีกมากมาย ที่ร่าง พรบ. ฉบับนี้ อาจจะทำให้คนท้องถิ่น อย่างเช่นข้าราชการฝ่ายประจำผู้ปฏิบัติงานมีความวิตกกังวลในความเติบโตก้าวหน้าในชีวิตราชการ รวมทั้งสิทธิประโยชน์อื่นฯ เพราะในยังมีประเด็นปัญหาอีกหลายประเด็นที่อาจมีปัญหาอุปสรรคมีผลโดยตรงต่อความก้าวหน้า หรือไม่ก้าวหน้าในชีวิตราชการของฝ่ายประจำท้องถิ่น ซึ่งผู้เขียนจะได้นำเสนอต่อไป โดยเฉพาะสิ่งที่ชาวฝ่ายประจำท้องถิ่น คิดว่าอาจจะทำให้ท้องถิ่น “ก้าวเดินต่อไปไม่ได้” และ แม้จะก้าวเดินได้ก็อาจมีปัญหาในอนาคตอย่างแน่นอน ซึ่งจะนำเสนอความเห็นในตอนต่อไป

---

[1] Phachern Thammasarangkoon & Ong-art saibutra & Thawat Petruanthong, Municipality Officer ทีมวิชาการ สมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย, หนังสือพิมพ์สยามรัฐรายวัน ฉบับวันพฤหัสบดีที่ 23 มิถุนายน 2559 ปีที่ 66 ฉบับที่ 23068 หน้า 10, การเมืองท้องถิ่น & หนังสือพิมพ์สยามรัฐสัปดาห์วิจารณ์ ปีที่ 63 ฉบับที่ 40 วันศุกร์ที่ 24 – วันพฤหัสบดีที่ 30 มิถุนายน 2559, หน้า 66, ‎เจาะประเด็นร้อน อปท.

[2] “มาตรา 251 การบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ ซึ่งต้องใช้ระบบคุณธรรมและต้องคำนึงถึงความเหมาะสมและความจำเป็นของแต่ละท้องถิ่นและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบ การจัดให้มีมาตรฐานที่สอดคล้องกัน เพื่อให้สามารถพัฒนาร่วมกันหรือการสับเปลี่ยนบุคลากรระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันได้”

*** ร่างรัฐธรรมนูญฉบับมีชัย 29 มีนาคม 2559, ดู "ร่างรัฐธรรมนูญฉบับลงประชามติ 2559", iLaw.or.th, www.ilaw.or.th/sites/default/files/article_20160329125753.pdf

[3] สปท.ได้ผ่านความเห็นชอบร่างพรบ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ ... , 10 พฤษภาคม 2559, http://www.thailocalgov2013.com/law.php?id=1794& ร่างพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ... , (ฉบับ สปท.), http://www.thailocalgov2013.com/upload/ส่วนที่%20๒%20ร่างพรบ_ฉบับสปท_.pdf

หมายเหตุ.- ร่าง พรบ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. จะถูกส่งไปยังคณะรัฐมนตรี เพื่อให้ความเห็นชอบ หาก ครม.เห็นชอบ ก็จะส่งให้ คณะกรรมการกฤษฎีกา ตรวจดูรายละเอียดของเนื้อหา เมื่อคณะกรรมการกฤษฎีกา เห็นชอบแล้ว ก็จะส่งกลับไปยังคณะรัฐมนตรี และคณะรัฐมนตรีก็จะส่งร่างไปยังสภานิติบัญญัติแห่งชาติ เพื่อเตรียมเสนอที่ประชุม สนช.ให้ความเห็นชอบ หาก สนช.เห็นชอบ ก็จะส่งไปยัง สำนักงานเลขาธิการนายกรัฐมนตรี เพื่อทูลเกล้าลงพระปรมาภิไธย ทั้งหมดนี้ คาดว่า อาจใช้เวลาประมาณ 6 เดือน - 1 ปี (อยู่ที่คณะรัฐมนตรีจะเห็นว่า มีความเร่งด่วนเพียงใดเมื่อเทียบกับร่างกฎหมายอื่นๆ ที่ค้างอยู่ใน สนช.)

[4] นายพิพัฒน์ วรสิทธิดำรง ปลัดองค์การบริหารส่วนตำบล นายกสมาคมข้าราชการท้องถิ่นแห่งประเทศไทย มีจดหมายเปิดผนึก ตามหนังสือ ที่ สขท. 109/2559 ลงวันที่ 7 มิถุนายน 2559 เรียน รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย เรื่อง ขอให้ทบทวนเนื้อหาของร่างพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ...

[5] ข้อมูลกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น กุมภาพันธ์ 2558 จำนวนบุคลากรของ อปท. ดังนี้ ผู้บริหาร และสมาชิกสภา 153,601 คน ข้าราชการ 173,547 คน ลูกจ้างประจำ 19,687 คน พนักงานจ้าง 211,279 คน รวมบุคลากรฝ่ายประจำ 404,513 คน (ข้อมูล ดร.จรัส สุวรรณมาลา, 2557, ข้าราชการท้องถิ่น จำนวน 392,945 คน) รวมบุคลากรทั้งหมด 558,114 คน

[6] พระราชบัญญัตินี้ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เล่ม 116 ตอนที่ 120 ก ลงวันที่ 29 พฤศจิกายน 2542 ดังนั้นเมื่อกำหนดให้มีผลบังคับตั้งแต่วันถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษากฎหมายฉบับนี้จึงมีผลบังคับตั้งแต่วันที่ 30 พฤศจิกายน 2542 เป็นต้นไป

[7] มาตรา 288 การแต่งตั้งและการให้ข้าราชการและลูกจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่ง ต้องเป็นไปตามความเหมาะสมและความจำเป็นของแต่ละท้องถิ่น โดยการบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องมีมาตรฐานสอดคล้องกัน และอาจได้รับการพัฒนาร่วมกันหรือสับเปลี่ยนบุคลากรระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันได้ รวมทั้งต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการข้าราชการส่วนท้องถิ่นซึ่งเป็นองค์กรกลางบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นก่อน ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ

ในการบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต้องมีองค์กรพิทักษ์ระบบคุณธรรมของข้าราชการส่วนท้องถิ่น เพื่อสร้างระบบคุ้มครองคุณธรรมและจริยธรรมในการบริหารงานบุคคล ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ

คณะกรรมการข้าราชการส่วนท้องถิ่นตามวรรคหนึ่งจะต้องประกอบด้วย ผู้แทนของหน่วยราชการที่เกี่ยวข้อง ผู้แทนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ผู้แทนข้าราชการส่วนท้องถิ่นและผู้ทรงคุณวุฒิ โดยมีจำนวนเท่ากัน ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ

การโยกย้าย การเลื่อนตำแหน่ง การเลื่อนเงินเดือน และการลงโทษข้าราชการและลูกจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติมาตรา 288 การแต่งตั้งและการให้ข้าราชการและลูกจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่ง ต้องเป็นไปตามความเหมาะสมและความจำเป็นของแต่ละท้องถิ่น โดยการบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องมีมาตรฐานสอดคล้องกัน และอาจได้รับการพัฒนาร่วมกันหรือสับเปลี่ยนบุคลากรระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันได้ รวมทั้งต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการข้าราชการส่วนท้องถิ่นซึ่งเป็นองค์กรกลางบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นก่อน ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ

ในการบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต้องมีองค์กรพิทักษ์ระบบคุณธรรมของข้าราชการส่วนท้องถิ่น เพื่อสร้างระบบคุ้มครองคุณธรรมและจริยธรรมในการบริหารงานบุคคล ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ

คณะกรรมการข้าราชการส่วนท้องถิ่นตามวรรคหนึ่งจะต้องประกอบด้วย ผู้แทนของหน่วยราชการที่เกี่ยวข้อง ผู้แทนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ผู้แทนข้าราชการส่วนท้องถิ่นและผู้ทรงคุณวุฒิ โดยมีจำนวนเท่ากัน ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ

การโยกย้าย การเลื่อนตำแหน่ง การเลื่อนเงินเดือน และการลงโทษข้าราชการและลูกจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ

[8] ผลการประชุมคณะกรรมการประสานงาน รวม 3 ฝ่าย, 15 มิถุนายน 2559, http://www.thaigov.go.th/index.php/th/government-th1/item/104187-ผลการประชุมคณะกรรมการประสานงาน-รวม-๓-ฝ่าย?tmpl=component&print=1

[9] ระบบคุณธรรม (Merit system) คือ ระบบการคัดเลือกที่ยึดถือความรู้ ความสามารถ ความดีของบุคคลเป็นเกณฑ์ในการตัดสินใจเลือกบุคคล วิธีการที่คัดเลือกตามระบบคุณธรรมคือ การสอบ

[10] มาตรา 17 ให้มีคณะกรรมการข้าราชการส่วนท้องถิ่นคณะหนึ่ง เรียกโดยย่อว่า "ก.ถ." ทำหน้าที่เป็นองค์กรกลางบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น ประกอบด้วย

(1) รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยหรือรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงมหาดไทยที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมอบหมาย เป็นประธานกรรมการ

(2) กรรมการผู้แทนส่วนราชการจำนวนหกคน ประกอบด้วย ปลัดกระทรวงการคลัง ปลัดกระทรวงมหาดไทย เลขาธิการคณะกรรมการข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา เลขาธิการคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ และอธิบดีกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น

(3) กรรมการผู้แทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจำนวนแปดคน ประกอบด้วย

(ก) ผู้แทนผู้บริหารท้องถิ่นจำนวนสี่คนได้แก่ นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดหนึ่งคน นายกเทศมนตรีหนึ่งคน นายกองค์การบริหารส่วนตำบลหนึ่งคน และนายกหรือผู้บริหารท้องถิ่นรูปแบบอื่นที่มีกฎหมายจัดตั้งหนึ่งคน

(ข) ผู้แทนข้าราชการส่วนท้องถิ่นจำนวนสี่คนได้แก่ ข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดหนึ่งคน ข้าราชการเทศบาลหนึ่งคน ข้าราชการองค์การบริหารส่วนตำบลหนึ่งคน และข้าราชการองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบอื่นที่มีกฎหมายจัดตั้งหนึ่งคน

(4) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งมีความรู้ความเชี่ยวชาญ ประสบการณ์และมีผลงานเป็นที่ประจักษ์ในด้านการบริหารงานท้องถิ่น ด้านการศึกษา ด้านการบริหารงานบุคคล ด้านการบริหารและการจัดการ ด้านกฎหมาย และด้านการบริหารราชการแผ่นดิน จำนวนแปดคน โดยให้มีกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิอย่างน้อยด้านละหนึ่งคน

[11] มาตรา 28 ในจังหวัดหนึ่งให้มีคณะอนุกรรมการข้าราชการส่วนท้องถิ่นจังหวัดคณะหนึ่งทำหน้าที่บริหารงานบุคคลสำหรับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกรูปแบบที่อยู่ในเขตจังหวัดนั้น เรียกโดยย่อว่า "อ.ก.ถ.จังหวัด" ประกอบด้วย

(1) ผู้ว่าราชการจังหวัดหรือรองผู้ว่าราชการจังหวัดที่ผู้ว่าราชการจังหวัดมอบหมาย เป็นประธานอนุกรรมการ

(2) อนุกรรมการผู้แทนส่วนราชการในจังหวัดที่เกี่ยวข้อง ซึ่งผู้ว่าราชการจังหวัดประกาศกำหนดจำนวนสี่คน ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่ ก.ถ.กำหนด

(3) อนุกรรมการผู้แทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นภายในเขตจังหวัดจำนวนหกคน ประกอบด้วย

(ก) ผู้แทนผู้บริหารท้องถิ่นจำนวนสามคนได้แก่ นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดหนึ่งคน นายกเทศมนตรีหนึ่งคน นายกองค์การบริหารส่วนตำบลหนึ่งคน

(ข) ผู้แทนข้าราชการส่วนท้องถิ่นจำนวนสามคนได้แก่ ข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดหนึ่งคน ข้าราชการเทศบาลหนึ่งคน ข้าราชการองค์การบริหารส่วนตำบลหนึ่งคน

(4) อนุกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งมีความรู้ความเชี่ยวชาญ ประสบการณ์และมีผลงานเป็นที่ประจักษ์ในด้านการบริหารงานท้องถิ่น ด้านการศึกษา ด้านการบริหารงานบุคคล ด้านการบริหารและการจัดการ ด้านกฎหมาย และด้านการบริหารราชการแผ่นดิน จำนวนหกคน โดยให้มีอนุกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิอย่างน้อยด้านละหนึ่งคน

ให้หัวหน้าสำนักงานส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นจังหวัด เป็นอนุกรรมการและเลขานุการ

ในกรณีที่จังหวัดใดตามวรรคหนึ่งมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบอื่นที่มีกฎหมายจัดตั้งอยู่ในจังหวัด ให้เพิ่มผู้แทนส่วนราชการในจังหวัดสองคน ผู้แทนบริหารท้องถิ่นรูปแบบอื่นที่มีกฎหมายจัดตั้งหนึ่งคน ผู้แทนข้าราชการส่วนท้องถิ่นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบอื่นที่มีกฎหมายจัดตั้งหนึ่งคน และผู้ทรงคุณวุฒิสองคน ประกอบเป็นอนุกรรมการข้าราชการส่วนท้องถิ่นจังหวัด

คุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของอนุกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิตาม (4) ของวรรคหนึ่งให้นำความในมาตรา 19 มาใช้บังคับ เว้นแต่คุณสมบัติตาม ก.3(1) และ (2) ให้ใช้ความต่อไปนี้แทน

(1) เป็นหรือเคยเป็นกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิในคณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด คณะกรรมการพนักงานเทศบาล คณะกรรมการพนักงานส่วนตำบล หรือคณะกรรมการเมืองพัทยา ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542

(2) เคยเป็นข้าราชการตำแหน่งไม่ต่ำกว่าประเภทอำนวยการสูง ประเภทอำนวยการท้องถิ่นสูงหรือประเภทวิชาการเชี่ยวชาญ หรือเป็นผู้มีความรู้ความเชี่ยวชาญหรือมีประสบการณ์ในการทำงานและมีผลงานเป็นที่ประจักษ์ในด้านใดด้านหนึ่ง ตามมาตรา 17(4) เป็นเวลาไม่น้อยกว่าสิบปี นับถึงวันสมัคร

[12]มาตรา 24 ภายใต้บังคับมาตรา 8 ให้คณะกรรมการข้าราชการส่วนท้องถิ่น มีอำนาจหน้าที่ ดังต่อไปนี้

(1) กำหนดทิศทาง นโยบาย ยุทธศาสตร์ หลักเกณฑ์ วิธีการ และมาตรฐานในการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นเพื่อให้การบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละประเภทมีประสิทธิภาพเป็นแนวทางที่สอดคล้องกัน และเพื่อให้เกิดผลสัมฤทธิ์ภารกิจของท้องถิ่นและของรัฐ

(2) ออก กฎ ก.ถ. ประกาศ และระเบียบเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลเพื่อปฏิบัติการตามพระราชบัญญัตินี้ รวมตลอดทั้งการให้คำแนะนำหรือวางแนวทางการปฏิบัติการตามพระราชบัญญัตินี้ แต่เฉพาะ กฏ ประกาศ และระเบียบเกี่ยวกับการเงินและประโยชน์ตอบแทนอื่นให้คำนึงถึงการมีสัดส่วนที่เหมาะสมแก่รายได้และการพัฒนาท้องถิ่น ตามอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นประการสำคัญ กฎ ก.ถ. เมื่อประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ให้ใช้บังคับได้

(3) กำหนดโครงสร้างและกรอบอัตรากำลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

(4) กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการเกี่ยวกับการรับรองคุณวุฒิของผู้ได้รับปริญญา ประกาศนียบัตรวิชาชีพหรือคุณวุฒิอย่างอื่น เพื่อประโยชน์ในการบรรจุและแต่งตั้งข้าราชการส่วนท้องถิ่นและการกำหนดเงินเดือนหรือค่าตอบแทน รวมทั้งระดับตำแหน่ง ตำแหน่งที่มีวิทยฐานะ และประเภทตำแหน่งสำหรับคุณวุฒิดังกล่าว

(5) กำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขการสอบแข่งขัน การสอบคัดเลือก คัดเลือก การบรรจุและแต่งตั้ง การย้าย การโอนข้าราชการส่วนท้องถิ่นระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกับส่วนราชการอื่น หรือการรับโอนข้าราชการอื่นมาเป็นข้าราชการส่วนท้องถิ่น การเลื่อนขั้นเงินเดือน การเลื่อนระดับ การสอบสวน การลงโทษทางวินัย การให้พ้นจากตำแหน่งและการประเมินผลการปฏิบัติงานของข้าราชการส่วนท้องถิ่น

(6) ปรับปรุงเงินเดือน เงินประจำตำแหน่ง เงินเพิ่มค่าครองชีพ และสวัสดิการ ประโยชน์ตอบแทนอื่นเมื่อสภาวะเศรษฐกิจเปลี่ยนแปลงไปจนเป็นเหตุให้เงินดังกล่าว และสวัสดิการประโยชน์ตอบแทนอื่นไม่เหมาะสมต่อค่าครองชีพ

(7) พัฒนาข้าราชการส่วนท้องถิ่นให้มีความรู้ ความสามารถ ความซื่อสัตย์ สุจริต คุณธรรม และมีทัศนคติที่ดี เพื่อการปฏิบัติราชการมีคุณภาพและมีประสิทธิภาพ รวมทั้งส่งเสริมให้ข้าราชการส่วนท้องถิ่นมีคุณภาพชีวิตที่ดี มีขวัญกำลังใจในการปฏิบัติราชการ

(8) กำหนดหลักเกณฑ์และเงื่อนไขในการให้และจัดทุนการศึกษา เพื่อพัฒนาบุคลากรขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้สอดคล้องกับทิศทาง นโยบาย และยุทธศาสตร์การบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น ทั้งนี้ ทุนการศึกษาดังกล่าวให้ใช้จากรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ประสงค์จะให้ทุนการศึกษานั้น

(9) จัดระบบทะเบียนประวัติข้าราชการส่วนท้องถิ่นและการแก้ไขทะเบียนประวัติข้าราชการส่วนท้องถิ่น ตลอดจนควบคุมเกษียณอายุของข้าราชการส่วนท้องถิ่น

(10) กำหนดอัตราค่าธรรมเนียมในการปฏิบัติการเกี่ยวกับการบริหารทรัพยากรบุคคลตามพระราชบัญญัตินี้

(11) กำกับ ติดตาม ตรวจสอบ และประเมินผลเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นและการบังคับการให้เป็นไปตามนโยบาย กฎหมาย กฎ ระเบียบ ประกาศ มาตรฐาน และมติของ ก.ถ. รวมถึงมติคณะรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้อง เพื่อรักษาความเป็นธรรมและมาตรฐานด้านการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น

(12) ตีความและวินิจฉัยปัญหาที่เกิดขึ้น เนื่องจากการใช้บังคับพระราชบัญญัตินี้ รวมตลอดทั้งกำหนดแนวทางปฏิบัติในกรณีที่เป็นปัญหา

(13) กำกับการปฏิบัติงานของสำนักงาน ก.ถ.

(14) ปฏิบัติการอื่นตามที่บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัตินี้หรือกฎหมายอื่น

[13] มาตรา 43 การสรรหาเพื่อให้ได้บุคคลมาบรรจุเข้ารับราชการเป็นข้าราชการส่วนท้องถิ่นและแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่ง หรือให้ได้ข้าราชการส่วนท้องถิ่นเพื่อแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่ง ต้องเป็นไปตามระบบคุณธรรมและคำนึงถึงพฤติกรรมทางจริยธรรมของบุคคลนั้น ตลอดจนความเหมาะสม จำเป็น และประโยชน์ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและทางราชการ ทั้งนี้ ตามที่บัญญัติไว้ในหมวดนี้

[14] มาตรา 51 ผู้บริหารท้องถิ่นมีอำนาจสั่งบรรจุและแต่งตั้ง การโอน การรับโอน การสอบสวน การลงโทษทางวินัย และการให้ออกจากราชการ หรือการอื่นใดที่เกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นของข้าราชการส่วนท้องถิ่น สำหรับการย้าย การเลื่อนระดับ และการเลื่อนขั้นเงินเดือน ให้เป็นอำนาจของผู้บริหารท้องถิ่นและปลัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดังต่อไปนี้

(1) ผู้บริหารท้องถิ่นเป็นผู้มีอำนาจสำหรับข้าราชการส่วนท้องถิ่นสามัญตำแหน่งประเภทบริหารท้องถิ่นที่ดำรงตำแหน่งปลัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

(2) ผู้บริหารท้องถิ่นเป็นผู้มีอำนาจสำหรับข้าราชการส่วนท้องถิ่นสามัญตำแหน่งประเภทบริหารท้องถิ่นที่ดำรงตำแหน่งรองปลัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตำแหน่งประเภทอำนวยการท้องถิ่น และตำแหน่งประเภทวิชาการระดับเชี่ยวชาญขึ้นไป ทั้งนี้ ตามที่ปลัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเสนอ

(3) ผู้บริหารท้องถิ่นเป็นผู้มีอำนาจสำหรับข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาที่ดำรงตำแหน่งผู้บริหารสถานศึกษาหรือตำแหน่งที่มีวิทยฐานะเชี่ยวชาญขึ้นไป ทั้งนี้ ตามที่ปลัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเสนอ

(4) ปลัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้มีอำนาจสำหรับข้าราชการส่วนท้องถิ่นที่ดำรงตำแหน่งอื่นนอกจากตำแหน่งตาม (1) (2) และ (3)

กรณีที่ผู้บริหารท้องถิ่นไม่เห็นด้วยกับการเสนอของปลัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตาม (2) และ (3) ให้ผู้บริหารท้องถิ่นเสนอให้ อ.ก.ถ. จังหวัดเป็นผู้พิจารณา ทั้งนี้ โดยให้ชี้แจงแสดงเหตุผลประกอบความเห็นที่ไม่เห็นด้วยนั้น เมื่อ อ.ก.ถ. จังหวัดพิจารณามีมติเป็นประการใดให้ปฏิบัติไปตามนั้น

การออกคำสั่งบรรจุและแต่งตั้ง การย้ายการโอนการรับโอน และการให้ข้าราชการส่วนท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่งตามวรรคหนึ่ง ต้องได้รับความเห็นชอบจาก อ.ก.ถ. จังหวัด ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์ วิการ และเงื่อนไขที่ ก.ถ. ประกาศกำหนด

[15] มาตรา 119 ให้มีคณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรมท้องถิ่นคณะหนึ่ง เรียกโดยย่อว่า "ก.พ.ถ." ประกอบด้วยกรรมการจำนวนเจ็ดคนซึ่งคณะรัฐมนตรีแต่งตั้งตามมาตรา 122

กรรมการ ก.พ.ถ. ต้องทำงานเต็มเวลา

ให้อธิบดีกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นปฏิบัติหน้าที่เป็นเลขานุการของ ก.พ.ถ. และอาจแต่งตั้งข้าราชการในกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นจำนวนไม่เกินสามคน เป็นผู้ช่วยเลขานุการ

[16] มาตรา 122 ให้มีคณะกรรมการสรรหาและคัดเลือกกรรมการ ก.พ.ถ. ประกอบด้วย ประธานศาลปกครองสูงสุดเป็นประธาน รองประธานศาลฎีกาที่ได้รับมอบหมายจากประธานศาลฎีกาหนึ่งคน กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิใน ก.ถ. หนึ่งคนซึ่งได้รับเลือกโดย ก.ถ. เป็นกรรมการและให้เลขานุการ ก.พ.ถ. เป็นกรรมการและเลขานุการ

ให้คณะกรรมการสรรหาและคัดเลือกกรรมการ ก.พ.ถ. มีหน้าที่สรรหาและคัดเลือกบุคคลผู้มีคุณสมบัติตามมาตรา 120 และไม่มีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 121 จำนวนเจ็ดคนเพื่อเป็นกรรมการ ก.พ.ถ. ให้ผู้ได้รับคัดเลือกตามวรรคสองประชุมเลือกกันเองให้คนหนึ่งเป็นประธานกรรมการ ก.พ.ถ. และให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเสนอคณะรัฐมนตรีแต่งตั้งเพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบ แล้วให้นายกรัฐมนตรีแต่งตั้ง

หลักเกณฑ์และวิธีการสรรหาและคัดเลือกกรรมการ ก.พ.ถ. ให้เป็นไปตามที่คณะกรรมการสรรหาและคัดเลือกกรรมการ ก.พ.ถ. กำหนด

[17] ระบบอุปถัมภ์ (Patronage system) เป็นระบบการคัดเลือกบุคคลเข้าทำงานโดยใช้เหตุผลทางการเมืองหรือความสัมพันธ์เป็นหลักสำคัญ โดยไม่คำนึงถึงความรู้ ความสามารถ และความเหมาะสมเป็นประการหลักลักษณะทั่ว ๆ ไป ของระบบอุปถัมภ์จึงมีลักษณะตรงกันข้ามกับระบบคุณธรรม ระบบนี้มีชื่อเรียกอีกหลายชื่อ เช่น ระบบชุบเลี้ยง (Spoiled system) ระบบพรรคพวกหรือระบบเล่นพวก (Nepotism) หรือระบบคนพิเศษ (Favoritism)