กรณีศึกษานางสาวพรทิพย์ : สิทธิและเสรีภาพในการทำงานในประเทศไทยของคนไร้สัญชาติเพราะไร้รากเหง้าที่มีชื่อในทะเบียนราษฎรของรัฐไทย

กรณีศึกษานางสาวพรทิพย์ : สิทธิและเสรีภาพในการทำงานในประเทศไทยของคนไร้สัญชาติเพราะไร้รากเหง้าที่มีชื่อในทะเบียนราษฎรของรัฐไทย

โดย รศ.ดร.พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร

กรณีศึกษาในวิชากฎหมายระหว่างประเทศแผนกคดีบุคคล

เมื่อวันที่ ๑๑ มิถุนายน พ.ศ.๒๕๕๕

http://www.gotoknow.org/blogs/posts/506615

-----------

ข้อเท็จจริง

------------

พรทิพย์เป็นผู้ร้องขอความเห็นทางกฎหมายคนหนึ่งของโครงการบางกอกคลินิกเพื่อคนไร้รัฐไร้สัญชาติ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

พรทิพย์เล่าข้อเท็จจริงเกี่ยวกับตนเองว่า ตนจำความได้ว่า อาศัยอยู่กับยายนิดที่จังหวัดอุตรดิตถ์ โดยยายนิดเล่าว่า ตนเกิดเมื่อ พ.ศ.๒๕๒๖ จากมารดาซึ่งเป็นคนไทย

ตอนพรทิพย์อายุได้ ๒ ขวบ มารดาของพรทิพย์ได้มาฝากให้ยายนิดซึ่งอาศัยอยู่ไม่ไกลกันช่วยเลี้ยง เพราะว่าจะต้องไปทำงาน โดยมารดาได้แวะมาหาที่บ้านของยายนิดประมาณ ๒ – ๓ ครั้ง จากนั้น มารดาของพรทิพย์ก็หายตัวไป โดยย้ายออกไปจากบ้าน และไม่กลับมาเยี่ยมพรทิพย์อีกเลย

ยายนิดได้พยายามที่จะเสาะหาตัวมารดาของพรทิพย์ แต่ก็ไม่พบแต่อย่างใด และคนในบริเวณนั้นก็ไม่มีใครรู้จักด้วย และด้วยเหตุที่ว่า ตอนที่มารดาของพรทิพย์มาฝากนั้นมารดาไม่ได้ทิ้งเอกสารอะไรของพรทิพย์ไว้ จึงทำให้พรทิพย์ตกเป็นคนไร้รัฐไร้สัญชาติมาตั้งแต่วัยเยาว์ และโรงเรียนก็ไม่ยอมรับเข้าศึกษา จนทำให้พรทิพย์อ่านหนังสือไม่ออก

เมื่อประมาณ พ.ศ.๒๕๓๗ พรทิพย์ก็ได้ย้ายมาอยู่ที่อำเภอบ้านแพรก จังหวัดพระนครศรีอยุธยา โดยมาอาศัยอยู่กับกนกพร ลูกสาวของยายนิด ซึ่งรับอุปการะเลี้ยงดูพรทิพย์ต่อจากยายนิด เนื่องจากชราภาพมากแล้ว

ยายนิดและกนกพรได้พยายามขอเพิ่มชื่อพรทิพย์ในทะเบียนราษฎรไทยมาโดยตลอด แต่ก็ไม่อาจทำได้ เพราะทุกอำเภอที่ยายนิดและกนกพรไปติดต่อปฏิเสธที่จะบันทึกตามคำขอ

เมื่อประมาณ พ.ศ.๒๕๕๑ พรทิพย์ได้พบรักและอยู่กินฉันสามีภริยากับนายคูโดะ ซึ่งมีสถานะเป็นคนสัญชาติญี่ปุ่น ดังปรากฏตามหนังสือเดินทางที่ออกโดยกระทรวงการต่างประเทศญี่ปุ่นซึ่งถือโดยนายคูโดะเพื่อร้องขออนุญาตเข้ามาในประเทศไทยและอาศัยอยู่ชั่วคราวเพื่อประกอบธุรกิจในประเทศไทย การอยู่กินกันฉันสามีภริยาเกิดขึ้นในประเทศไทย ไม่ปรากฏว่า คูโดะร้องขอเพิ่มชื่อในทะเบียนราษฎรของรัฐไทย

จนกระทั่งวันที่ ๑๙ มีนาคม พ.ศ.๒๕๕๓ อำเภอบ้านแพรก จังหวัดพระนครศรีอยุธยาได้บันทึกชื่อพรทิพย์ในทะเบียนประวัติตามกฎหมายการทะเบียนราษฎรไทยที่มีชื่อว่า “บุคคลที่ไม่มีสถานะทางทะเบียน” เมื่อวันที่ ๑๙ มีนาคม พ.ศ.๒๕๕๓ และถือบัตรประจำตัวบุคคลตามกฎหมายการทะเบียนราษฎรไทยที่มีชื่อว่า “บุคคลที่ไม่มีสถานะทางทะเบียน” พรทิพย์มีเลขประจำตัว ๑๓ หลักตามกฎหมายการทะเบียนราษฎรไทยขึ้นต้นด้วยเลข ๐ (ศูนย์) แต่อย่างไรก็ตาม เราพบว่า รัฐไทยก็มิได้บันทึกพรทิพย์ในสถานะคนสัญชาติไทย และไม่ปรากฏว่า มีรัฐอื่นใดรับรองพรทิพย์ในสถานะคนสัญชาติ

ต่อมา เมื่อวันที่ ๑๗ มิถุนายน พ.ศ.๒๕๕๓ พรทิพย์ได้ให้กำเนิดบุตรสาวแก่คูโดะ ๑ คน คือ “เด็กหญิงยูริ” ซึ่งปรากฏตามหนังสือรับรองการเกิด (ท.ร.๑/๑) ซึ่งออกโดยโรงพยาบาลอ่างทองเมื่อวันที่ ๒๘ มิถุนายน พ.ศ.๒๕๕๓ ว่า ยูริเกิดที่โรงพยาบาลอ่างทองเมื่อวันที่ ๑๗ มิถุนายน พ.ศ.๒๕๕๓ โดยระบุชื่อบิดาว่า “คูโดะ” และระบุชื่อมารดาว่า “พรทิพย์”

เมื่อวันที่ ๑๖ มิถุนายน พ.ศ.๒๕๕๔ คูโดะและพรทิพย์ได้จดทะเบียนสมรสตามกฎหมายไทย ณ สำนักทะเบียนอำเภอบ้านแพรก จังหวัดพระนครศรีอยุธยา

เมื่อวันที่ ๑๐ ตุลาคม พ.ศ.๒๕๕๔ คูโดะได้ยื่นเรื่องการบันทึกรายการสัญชาติญี่ปุ่นของยูริต่อสถานกงสุลญี่ปุ่นประจำประเทศไทย และในเวลาต่อมา ยูริก็ได้รับการยอมรับในสถานะคนสัญชาติญี่ปุ่นในทะเบียนราษฎรญี่ปุ่น อันทำให้ยูริได้รับการออกหนังสือเดินทางโดยกระทรวงการต่างประเทศญี่ปุ่นเพื่อรับรองสถานะคนสัญชาติญี่ปุ่น และทำให้ยูริได้รับการตรวจลงตราตามกฎหมายคนเข้าเมืองไทยในสถานะคนต่างด้าวที่มีสิทธิเข้าเมืองไทยถูกกฎหมายและมีสิทธิอาศัยชั่วคราวตามบิดา

อนึ่ง อำเภอบ้านแพรก จังหวัดพระนครศรีอยุธยาได้รับเพิ่มชื่อยูริในทะเบียนบ้านคนอยู่ชั่วคราว (ท.ร.๑๓) ตามกฎหมายการทะเบียนราษฎรไทย โดยมีเลขประจำตัว ๑๓ หลักตามกฎหมายการทะเบียนราษฎรไทยขึ้นต้นด้วยเลข ๗ (เจ็ด)

--------

คำถาม

--------

โดยหลักกฎหมายระหว่างประเทศแผนกคดีบุคคล ถามว่า จะต้องใช้กฎหมายใดบ้างกำหนดสิทธิในการทำงานของพรทิพย์ในประเทศไทย และภายใต้เงื่อนไขใดบ้าง[1]

-------------

แนวคำตอบ

-------------

ในประการแรกที่จะต้องพิจารณาก็คือ ปัญหาสิทธิในการทำงานย่อมเป็นปัญหานิติสัมพันธ์ตามกฎหมายมหาชน ทั้งนี้ เพราะเป็นเรื่องที่ตกอยู่ภายใต้อำนาจอธิปไตยของรัฐเจ้าของดินแดนที่มีการทำงาน ที่จะอนุญาตให้บุคคลใดทำงานบนดินแดนของตนหรือไม่และอย่างไร หากปรากฏว่า พรทิพย์เป็นคนสัญชาติไทยก็จะมีสิทธิทำงานโดยไม่ต้องขออนุญาต สิทธิทำงานอันเป็นเรื่องของการประกอบอาชีพนั้นได้รับการประกันโดยกฎหมายรัฐธรรมนูญ แต่หากพรทิพย์มีสถานะเป็นคนต่างด้าว เขาก็จะต้องขอร้องขออนุญาตทำงานตามกฎหมายไทยว่าด้วยการทำงานของคนต่างด้าว ในปัจจุบัน ก็คือ พ.ร.บ.การทำงานของคนต่างด้าว พ.ศ.๒๕๕๑

ในประการที่สอง จึงต้องมาพิจารณาว่า พรทิพย์มีสถานะเป็นคนสัญชาติไทยหรือคนต่างด้าว เราจะเห็นว่า พรทิพย์ไม่มีพยานหลักฐานใดเลยมาพิสูจน์ได้ว่า เป็นคนเกิดจากมารดาที่มีสถานะเป็นคนสัญชาติไทย ในปัจจุบัน พรทิพย์ได้รับการรับรองรายการสถานะบุคคลในทะเบียนประวัติประเภท “บุคคลที่ไม่มีสถานะทางทะเบียน” หรือ “ท.ร.๓๘ ก” เพราะเธอประสบความไร้รัฐเพราะไม่สามารถที่จะพิสูจน์รากเหง้าอันทำให้สามารถกำหนดจุดเกาะเกี่ยวโดยการเกิดกับรัฐเจ้าของดินแดนที่เกิดและรัฐเจ้าของสัญชาติหรือภูมิลำเนาของบุคคล โดยผลของยุทธศาสตร์เพื่อการจัดการสถานะและสิทธิของบุคคลตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๑๘ มกราคม พ.ศ.๒๕๔๘ จึงทำให้คณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๑๐ มกราคม พ.ศ.๒๕๔๙ ยอมรับให้สิทธิอาศัยชั่วคราวตามมาตรา ๑๗ แห่ง พ.ร.บ.คนเข้าเมือง พ.ศ.๒๕๒๒ แต่มติคณะรัฐมนตรีนี้มิได้ยอมรับให้สิทธิเข้าเมืองแก่พรทิพย ดังนั้น หากเธอจะเดินทางออกนอกพื้นที่ที่มีสิทธิอาศัย เธอจึงต้องร้องขออนุญาตจากเจ้าหน้าที่ของรัฐที่รับมอบอำนาจจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยซึ่งรักษาการตาม พ.ร.บ.คนเข้าเมือง พ.ศ.๒๕๒๒ จึงสรุปในที่สุดว่า พรทิพย์มีสถานะบุคคลตามกฎหมายไทยเป็น “คนต่างด้าวที่เข้าเมืองผิดกฎหมายแต่ได้รับการผ่อนผันให้มีสิทธิอาศัยในประเทศไทยตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง”

จะเห็นได้ว่า เมื่อพรทิพย์มีสถานะเป็น “คนต่างด้าว” พรทิพย์จึงมีหน้าที่จะต้องขออนุญาตใช้สิทธิทำงานในประเทศไทย เขาไม่มีเสรีภาพที่จะทำงานได้เลย และจะทำงานในสาขาอาชีพที่กฎหมายไทยห้ามมิได้

สิทธิในการทำงานของคนต่างด้าวเป็นคนเข้าเมืองผิดกฎหมายเป็นไปตามมาตรา ๑๓ แห่ง พ.ร.บ.การทำงานของคนต่างด้าว พ.ศ.๒๕๕๑ ซึ่งบัญญัติว่า

“คนต่างด้าวซึ่งไม่อาจขอรับใบอนุญาตตามมาตรา ๙ เพราะเหตุดังต่อไปนี้อาจขอรับใบอนุญาตต่อนายทะเบียนเพื่อทำงานตามประเภทที่คณะรัฐมนตรีกำหนดโดยประกาศในราชกิจจานุเบกษาตามข้อเสนอแนะของคณะกรรมการ โดยคำนึงถึงความมั่นคงของชาติและผลกระทบต่อสังคม

(๑) ถูกเนรเทศตามกฎหมายว่าด้วยการเนรเทศและได้รับการผ่อนผันให้ไปประกอบอาชีพ ณ ที่แห่งใดแทนการเนรเทศหรืออยู่ในระหว่างรอการเนรเทศ

(๒) เข้ามาหรืออยู่ในราชอาณาจักรโดยไม่ได้รับอนุญาตตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมืองแต่ได้รับอนุญาตให้อยู่ในราชอาณาจักรเป็นการชั่วคราวเพื่อรอการส่งกลับออกไปนอกราชอาณาจักรตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง

(๓) ถูกถอนสัญชาติตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๓๓๗ ลงวันที่ ๑๓ ธันวาคม พ.ศ. ๒๕๑๕ หรือตามกฎหมายอื่น

(๔) เกิดในราชอาณาจักรแต่ไม่ได้รับสัญชาติไทยตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๓๓๗ ลงวันที่ ๑๓ ธันวาคม พ.ศ. ๒๕๑๕

(๕) เกิดในราชอาณาจักรแต่ไม่ได้รับสัญชาติไทยตามกฎหมายว่าด้วยสัญชาติ

ประกาศตามวรรคหนึ่ง คณะรัฐมนตรีจะกำหนดเงื่อนไขอย่างใดไว้ด้วยก็ได้

การขอรับใบอนุญาตและการออกใบอนุญาตตามวรรคหนึ่ง ให้เป็นไปตามวิธีการที่กำหนดในกฎกระทรวง”

เราอาจวิเคราะห์จากบทบัญญัติข้างต้นได้ว่า คนต่างด้าวที่เข้ามาอยู่ในราชอาณาจักรโดยไม่ได้รับอนุญาตตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง และอยู่ในระหว่างรอการส่งกลับออกนอกราชอาณาจักร อาจทำงานได้ ภายใต้เงื่อนไข ๒ ประการดังต่อไปนี้ (๑) เป็นงานที่คณะรัฐมนตรีกำหนดโดยประกาศในราชกิจจานุเบกษาตามข้อเสนอแนะของคณะกรรมการพิจารณาการทำงานของคนต่างด้าว และ (๒) ผู้ทำงานได้รับใบอนุญาตทำงานแล้วตามวิธีการที่กำหนดในกฎกระทรวง ซึ่งผู้อนุญาตในปัจจุบัน ก็คือ อธิบดีกรมการจัดหางานหรือเจ้าพนักงานซึ่งอธิบดีมอบหมาย

ดังนั้น จะเห็นว่า เมื่อพรทิพย์ซึ่งมีสถานะเป็นทั้งคนต่างด้าว และยังถูกถือเป็น “คนเข้าเมืองโดยผิดกฎหมายแต่ได้รับการผ่อนผันให้อาศัยอยู่ในประเทศไทย” เธอจึงมีสถานะเป็นคนต่างด้าวตามมาตรา (๒) แห่ง พ.ร.บ.การทำงานของคนต่างด้าว พ.ศ.๒๕๕๑ กล่าวคือ เป็นคนต่างด้าวที่ “เข้ามาหรืออยู่ในราชอาณาจักรโดยไม่ได้รับอนุญาตตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมืองแต่ได้รับอนุญาตให้อยู่ในราชอาณาจักรเป็นการชั่วคราวเพื่อรอการส่งกลับออกไปนอกราชอาณาจักรตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง” เธอจึงมีสิทธิที่จะร้องขออนุญาตทำงานตามกฎหมายดังกล่าว

จะเห็นว่า การห้ามมิให้พรทิพย์ทำงานเลยย่อมเป็นสิ่งที่ขัดต่อหลักสิทธิมนุษยชน เพราะการห้ามมิให้ทำงานก็จะทำให้มนุษย์ตกอยู่ในสภาวะไร้ความเป็นไปได้ที่จะทำมาหากินอย่างสุจริต การทำงานเป็นหนทางที่มนุษย์จะสร้างความอยู่รอดให้แก่ชีวิตและนำมาซึ่งคุณภาพในชีวิต การห้ามดังกล่าวอาจทำให้รัฐไทยตกเป็นผู้ละเมิดข้อ ๒๓ แห่งปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน ค.ศ.๑๙๔๘/พ.ศ.๒๔๙๑ ซึ่งบัญญัติว่า

“(๑)	บุคคลมีสิทธิที่จะทำงาน, ที่จะเลือกงานอย่างเสรี, ที่จะมีสภาวะการทำงานที่ยุติธรรมและพอใจ และที่จะได้รับความคุ้มครองจากการว่างงาน. (Everyone has the right to work, to free choice of employment, to just and favourable conditions of work and to protection against unemployment.)
(๒)	บุคคลมีสิทธิในการรับค่าตอบแทนเท่ากันสำหรับการทำงานที่เท่ากันโดยไม่มีการเลือกประติบัติใด ๆ. (Everyone, without any discrimination, has the right to equal pay for equal work.)
(๓)	บุคคลผู้ทำงานมีสิทธิในรายได้ซึ่งยุติธรรมและเอื้อประโยชน์เพื่อเป็นประกันสำหรับตนเองและครอบครัวให้การดำรงชีวิตมีค่าควรแก่ศักดิ์ศรีของมนุษย์, และถ้าจำเป็นก็ชอบที่จะได้รับความคุ้มครองทางสังคมอื่น ๆ เพิ่มเติม. (Everyone who works has the right to just and favourable remuneration ensuring for himself and his family an existence worthy of human dignity, and supplemented, if necessary, by other means of social protection.)
(๔)	บุคคลมีสิทธิที่จะก่อตั้งและเข้าร่วมกับสหภาพแรงงานเพื่อคุ้มครองผลประโยชน์ของตน. (Everyone has the right to form and to join trade unions for the protection of his interests.)
(๑)	บุคคลมีสิทธิที่จะทำงาน, ที่จะเลือกงานอย่างเสรี, ที่จะมีสภาวะการทำงานที่ยุติธรรมและพอใจ และที่จะได้รับความคุ้มครองจากการว่างงาน. (Everyone has the right to work, to free choice of employment, to just and favourable conditions of work and to protection against unemployment.)
(๒)	บุคคลมีสิทธิในการรับค่าตอบแทนเท่ากันสำหรับการทำงานที่เท่ากันโดยไม่มีการเลือกประติบัติใด ๆ. (Everyone, without any discrimination, has the right to equal pay for equal work.)
(๓)	บุคคลผู้ทำงานมีสิทธิในรายได้ซึ่งยุติธรรมและเอื้อประโยชน์เพื่อเป็นประกันสำหรับตนเองและครอบครัวให้การดำรงชีวิตมีค่าควรแก่ศักดิ์ศรีของมนุษย์, และถ้าจำเป็นก็ชอบที่จะได้รับความคุ้มครองทางสังคมอื่น ๆ เพิ่มเติม. (Everyone who works has the right to just and favourable remuneration ensuring for himself and his family an existence worthy of human dignity, and supplemented, if necessary, by other means of social protection.)
(๔)	บุคคลมีสิทธิที่จะก่อตั้งและเข้าร่วมกับสหภาพแรงงานเพื่อคุ้มครองผลประโยชน์ของตน. (Everyone has the right to form and to join trade unions for the protection of his interests.)”

และขอให้ตระหนักว่า การประกันสิทธิในการทำมาหาเลี้ยงชีพดังกล่าวยังได้รับการรับรองในข้อ ๖[2] แห่งกติกาสหประชาชาติว่าด้วยสิทธิทางแพ่ง/พลเมืองและสิทธิทางการเมือง ค.ศ.๑๙๖๖/พ.ศ.๒๕๐๙ ซึ่งผูกพันประเทศไทยในสถานะของบ่อเกิดของกฎหมายระหว่างประเทศที่เป็นลายลักษณ์อักษร เพราะประเทศไทยได้ให้ภาคยานุวัติต่อกติกาดังกล่าวแล้ว

ดังนั้น การกำหนดเงื่อนไขที่เป็นไปได้และเหมาะสมสำหรับการทำงานของคนต่างด้าวที่อาศัยในประเทศของตนมิให้ตกอยู่ในความไร้โอกาสที่จะทำงานอย่างสุจริตจึงเป็นหน้าที่ของรัฐในประชาคมระหว่างประเทศ

ในท้ายที่สุดเราจึงสรุปได้ว่า พรทิพย์อาจจะไม่มีเสรีภาพที่จะเลือกอาชีพตามใจชอบ แต่รัฐไทยก็มีหน้าที่จัดหางานที่พรทิพย์อาจทำได้เพื่อที่พรทิพย์จะสามารถพัฒนาคุณภาพชีวิตของตนได้

---

[1] การสอบความรู้วิชา น. ๔๙๑ กฎหมายระหว่างประเทศ แผนกคดีบุคคล ชั้นปริญญาตรีคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ การสอบภาคแก้ตัว ประจำปีการศึกษา ๒๕๕๔ วิชาบังคับ ชั้นปีที่ ๔ ภาคปกติ เมื่อวันศุกร์ที่ ๔ พฤษภาคม พ.ศ. ๒๕๕๕

[2] ซึ่งบัญญัติว่า

“๑. รัฐภาคีแห่งกติกานี้รับรองสิทธิในการทำงาน ซึ่งรวมทั้งสิทธิของทุกคนในโอกาสที่จะหาเลี้ยงชีพโดยงานซึ่งตนเลือกหรือรับอย่างเสรี และจะดำเนินขั้นตอนที่เหมาะสมในการปกป้องสิทธินี้

๒. ขั้นตอนซึ่งรัฐภาคีแห่งกติกานี้จะต้องดำเนินเพื่อให้บรรลุผลในการทำให้สิทธินี้เป็นจริงอย่างบริบูรณ์ จะต้องรวมถึงการให้คำแนะนำทางเทคนิคและวิชาชีพและโครงการฝึกอบรม นโยบายและเทคนิคที่จะทำให้บรรลุผลในการพัฒนาทางเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรมอย่างสม่ำเสมอ และการจ้างงานอย่างบริบูรณ์และเป็นประโยชน์ภายใต้เงื่อนไขทั้งหลายที่เป็นการปกป้องเสรีภาพขั้นพื้นฐานทางการเมืองและทางเศรษฐกิจของปัจเจกบุคคล”