วิพากษ์ ร่าง พรบ. การจัดซื้อจัดจ้างการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. ... หรือที่เรียกกันอีกอย่างว่า ร่าง “พรบ.เพิ่มความโปร่งใส” ตอนที่ 2 (ปัญหาราคากลางงานจ้างก่อสร้าง)

30 กรกฎาคม 2558

สรณะ เทพเนาว์ สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ [1]

ผลดีประการสำคัญของการตรากฎหมายว่าด้วยการจัดซื้อจัดจ้างให้เป็นกฎหมายในระดับ “พระราชบัญญัติ” [2] ก่อให้เกิดผลดีในแง่การบังคับใช้กฎหมาย (Law enforcement) แต่ในขณะเดียวกันอาจเกิดปัญหาในทางปฏิบัติขึ้นบ้าง โดยเฉพาะองค์กรบริหารท้องถิ่น (อบท.) หรือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ได้ในระยะแรกเริ่ม เนื่องจากท้องถิ่นมีบริบทที่แตกต่างจากราชการบริหารส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค หรือหน่วยงานราชการรัฐวิสาหกิจอื่น และ อปท. มีกระจายอยู่ทั่วประเทศทั้งขนาดเล็ก ขนาดใหญ่ ใน 76 จังหวัด 878 อำเภอ รวมถึง 7,853 แห่ง [3]

สภาพเดิมปัญหาการพัสดุท้องถิ่น

ปัญหาการทุจริตของการจัดซื้อจัดจ้างหรือการพัสดุในวงราชการ แต่เดิม โดยเฉพาะท้องถิ่น จะมีปัญหาเฉพาะโครงการที่มีวงเงินจ้างจำนวนที่ค่อนข้างสูง หรือในวงเงินการจัดซื้อจัดจ้างของ อปท. ทั่วไปครั้งหนึ่งเกินกว่าแสนบาท [4] (เดิมสำหรับ อบต. ตั้งแต่ห้าหมื่นบาทขึ้นไป) หากเป็นโครงการที่มีวงเงินจ้างโครงการเดียว หรือหลายโครงการรวมกันที่สูงเกินกว่าสี่ห้าแสนบาทต่อโครงการหรือต่อครั้งที่มีการประมูลงาน ก็จะเป็นที่หมายตาของผู้ประกอบการหรือผู้รับจ้างหรือผู้รับเหมาขาใหญ่ ที่ผูกขาดอยู่ในพื้นที่ที่จะต้องปกป้องเอางานจ้าง ซึ่งส่วนใหญ่จะเป็น “งานจ้างก่อสร้าง” มาให้ได้หมดทุกโครงการ

ในยุคแรกเริ่มตั้งแต่การยกฐานะสภาตำบลเป็น อบต. ทั่วประเทศ ช่วงปี 2537 – 2540 และการยกฐานะสุขาภิบาลเป็นเทศบาล ในปี 2542 พบว่า ยังไม่มีความซับซ้อนในเทคนิคการฮั้วประมูลงานจ้าง รวมถึงการเอื้อประโยชน์กับพวกพ้องในกรณีต่าง ๆ ก็ยังไม่มีความซับซ้อนเช่นกัน เนื่องจาก อปท. อยู่ในกำกับดูแลใกล้ชิดของนายอำเภอ ผู้ว่าราชการจังหวัด ซึ่งมีการจัดสรรงบประมาณเงินอุดหนุนให้แก่ อปท. ในจำนวนที่ไม่มากนัก โดยมีผู้รับเหมาขาใหญ่ในพื้นที่อาสารับงานจ้างให้ต่อมาส่วนกลางโดยกระทรวงมหาดไทย และกรมบัญชีกลาง ได้มีการตราระเบียบพัสดุที่เข้มงวดกวดขันมากขึ้น โดยเฉพาะในการเปิดเผยข่าวสารข้อมูลงานจ้างเพื่อให้มีผู้ขายหรือผู้รับจ้างจำนวนมากรายได้เข้ามาต่อสู้แข่งขันประมูลงานกัน ก่อให้เกิดการล็อบบี้ ฮั้วงานที่เข้มข้นมากขึ้น แต่ในอีกมุมหนึ่ง ปรากฏว่าเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติฝ่ายราชการ โดยการรู้เห็นเป็นใจของฝ่ายการเมือง หรืออาจเป็นการสนองนโยบายเองของฝ่ายข้าราชการประจำ เพื่อหวังผลประโยชน์เล็กน้อยไปจนถึงผลประโยชน์จากตำแหน่งหน้าที่การงานจากฝ่ายการเมืองผู้บริหารท้องถิ่นที่เป็นผู้บังคับบัญชาโดยตรง จึงอาศัยช่องโหว่ช่องว่างของระเบียบปฏิบัติทางด้านพัสดุ ผนวกผสมกับเทคนิคของผู้ขายหรือผู้รับจ้างขาใหญ่ในพื้นที่ในการฮั้วสมยอมกันเสนอราคา เพราะผู้รับจ้างมักมีการแบ่งโซนแบ่งพื้นที่แบ่งหน่วยงาน อปท. กันไม่ว่าจะโดยปริยายหรือโดยสัญญาสุภาพบุรุษ สำหรับงานขายพัสดุหรือรับงานจ้าง ซึ่งเป็นภาระที่หนักใจของฝ่ายตรวจสอบคือ สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ที่ต้องมาเข้มงวดตรวจสอบทักท้วงในระเบียบขั้นตอนการปฏิบัติของเจ้าหน้าที่ฝ่ายประจำ ในหลายกรณีสามารถจับผิดได้จากขั้นตอนการปฏิบัติที่ไม่ถูกต้อง ไม่เป็นไปตามระเบียบฯ ทำให้ข้าราชการฝ่ายประจำต้องรับผิดในวินัย และความรับผิดทางละเมิดเรียกเงินคืนคลัง และบางกรณีอาจรับผิดทางอาญา และถูกให้ออกจากราชการ โดยที่ฝ่ายการเมืองซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชากลับไม่สามารถเอาผิดได้ หรือต้องครบวาระการดำรงตำแหน่งไป โดยมีผู้บริหารคนใหม่เข้ามาแทน สถานการณ์เช่นนี้ปรากฏทั่วไปใน อปท. หลาย ๆ แห่ง โดยเฉพาะ อปท. ที่ห่างไกล ไร้คู่แข่ง ซึ่งผูกขาดโดยปริยายจากผู้ค้าผู้รับจ้างขาประจำในพื้นที่

ปัญหาทางปฏิบัติของ “ราคากลางงานก่อสร้าง” ตามร่างพรบ. ฉบับใหม่

ผู้เขียนขอยกแง่มุมข้อสังเกตบางประการของท้องถิ่นมานำเสนอ เพื่อเป็นแง่คิดในการปรับปรุงแก้ไขปัญหาทางปฏิบัติที่อาจเกิดขึ้น ดังนี้

(1) ปัญหาเบื้องต้นในการคิดคำนวณราคากลางงานก่อสร้าง

ต่อไปนี้การคิดราคากลางงานก่อสร้างที่ไม่ถูกต้องก็จะไม่มี จะไม่เป็นปัญหาอุปสรรคของช่างเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติและผู้เกี่ยวข้องอีกต่อไป อาทิเช่น ปัญหาการไม่ปรับปรุงราคากลางเดิมให้เป็นปัจจุบัน, การไม่ตรวจสอบรายละเอียดการคำนวณปริมาณงาน หรือการคิดคำนวณปริมาณงานที่บกพร่องหรือผิดพลาดต่าง ๆ, การใช้ราคาพาณิชย์จังหวัดหรือราคาสืบทราบที่ไม่ได้หัก VAT, กรณีสืบทราบราคาวัสดุไม่ได้จัดทำบันทึกแสดงรายละเอียดการสืบทราบไว้เป็นหลักฐาน, การไม่ใช้ค่าแรงที่มีกำหนดตามบัญชีแต่ใช้ร้อยละ 30 ของวัสดุ, คำนวณปริมาณงานไม่ได้หักพื้นที่ทับซ้อน, การคำนวณใช้สูตรส่วนผสมไม่ตรงกับประเภทงาน, คิดปริมาณงานหรือปริมาณวัสดุไม่ปรากฏหรือมากกว่าในรูปแบบและรายการก่อสร้างหรือรายการประกอบแบบ, คิดราคาต่อหน่วยสูงเกินกว่าราคาตามหลักเกณฑ์ที่ทางราชการกำหนด, ใช้ค่า Factor F สูงกว่าเงื่อนไขกำหนด ฯลฯ เป็นต้น

(2) การกำหนดราคากลางมาจากส่วนกลาง

ราคากลางงานก่อสร้างที่กำหนดโดยคณะกรรมกำหนดราคากลางส่วนกลาง กรมบัญชีกลางทั้งประเทศ โดยไม่นำราคาตามท้องถิ่นมากำหนด อาจทำให้มีราคาที่สูงมาก จนเกิดปัญหาการเสนอราคาไม่ได้ ซึ่งราคากลางเดิมนั้นจะคิดรวมค่าขนส่งค่าเดินทางไว้ด้วย ทำให้ราคางานจ้างแตกต่างกันไปจากราคาพาณิชย์จังหวัด หรือราคาวัสดุในพื้นที่ ทำให้เกิดปัญหาได้ทั่วประเทศ เช่น กรณีการโอนจัดสรรเงินงบประมาณท้องถิ่นมาในช่วงฤดูฝน ซึ่งจะประสบกับปัญหาการขนส่งและค่าขนส่งทันที สุดท้ายท้องถิ่นจะถือปฏิบัติตามราคากลางที่ส่วนกลางกำหนดโดยส่วนกลางได้ยาก เป็นผลให้ไม่สามารถดำเนินการตามโครงการที่รับการจัดสรรงบประมาณมาได้

ยกตัวอย่างงานจ้าง ณ อำเภอประทาย จังหวัดนครราชสีมา หรือ ณ อำเภอแม่จัน จังหวัดเชียงราย เมื่อปรากฏว่า ไม่มีผู้ประกอบการรายใดไปเสนอราคางานจ้าง ผลสุดท้ายก็จะได้รายชื่อผู้ประกอบการสามรายในพื้นที่ ซึ่งเป็นผู้ประกอบการที่มีวัสดุก่อสร้าง หิน ดิน ทรายในพื้นที่ หรือในละแวกพื้นที่ใกล้เคียง ที่ย่อมได้เปรียบกว่าผู้ประกอบการภายนอกที่ต้องขนย้ายวัสดุ หรือมีปัญหาเรื่องค่าขนส่งวัสดุที่ไกลกว่าผู้ประกอบการในพื้นที่อันเป็นข้อจำกัดที่ทำให้ผู้ประกอบการภายนอกไม่มาเป็นผู้รับงานจ้าง

ปัญหาราคากลางใหม่ที่ไม่รวมค่าขนส่งเข้าไปด้วย จึงอาจมีปัญหาในเรื่องต้นทุนค่าก่อสร้างของงานจ้าง ซึ่งหากคิดรวมค่าขนส่งไปด้วยราคางานจ้างก็จะสูงมากขึ้น เช่น ตัวอย่างในท้องถิ่นอำเภออุ้มผาง จังหวัดตาก หินราคาคิวละ 500 บาท แต่หินต่างอำเภอราคาคิวละ 150 บาท ซึ่งมีราคาที่แตกต่างกันมาก ซึ่งหากหินจากอำเภอข้างเคียงเมื่อรวมค่าขนส่งแล้ว ราคาต่ำกว่าคิวละ 500 บาท ก็อาจมีผู้ประกอบการภายนอกเข้ามาเสนอราคาก็ได้แต่เป็นไปได้ยาก เพราะราคาวัสดุก่อสร้างอย่างอื่นในภาพรวมต่างอำเภอกันออกไปก็จะมีราคาที่สูงกว่าราคาวัสดุอำเภอในพื้นที่ ทำให้ราคารวมของผู้ประกอบการภายนอกมักจะมีราคาต้นทุนการเสนอราคางานจ้างที่สูงกว่าผู้ประกอบการภายในพื้นที่เสมอ เป็นต้น

อาจมีผู้เสนอตามกรณีตัวอย่างของ แขวงการทาง กรมทางหลวง โดยการตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดในพื้นที่เป็นผู้กำหนดราคากลาง แม้ไม่มีเบี้ยให้ แต่การใช้อำนาจของ ผวจ. เป็นการใช้อำนาจตามศักดิ์ศรีบารมีโดยทั่วไป ก็ถือว่าไม่มีในปัญหาทางปฏิบัติ แต่ในกรณีของท้องถิ่นนั้น การมอบหมายให้นายอำเภอเป็นผู้กำหนดราคากลาง มีปัญหาว่านายอำเภอจะดำเนินการได้เพียงใดหรือไม่ เพราะอาจมีปัญหาในทางปฏิบัติบางประการ เช่น ความรู้จักมักคุ้นกับผู้ประกอบการ ผู้ขาย ผู้รับจ้างในพื้นที่ที่เป็นผู้มีชื่อเสียง มีอิทธิพล และเป็นผู้อุปถัมภ์

(3) ปัญหาเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงานและอุปกรณ์สื่อสารอิเล็กทรอนิกส์คอมพิวเตอร์

ด้วยปรากฏว่าหน่วยงานรัฐจำนวนมากโดยเฉพาะในระดับท้องถิ่นยังไม่มีความพร้อม นอกจากนี้ หน่วยงานจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐขนาดเล็ก ขาดความสามารถในการตรวจสอบภายในองค์กร (internal audit) ที่มีประสิทธิภาพ [5] ฉะนั้น จึงอาจเกิดความล่าช้าขึ้นได้ในแต่ละท้องถิ่น ในปัญหาระบบคอมพิวเตอร์ และหรือเจ้าหน้าที่ขาดความชำนาญ ปัญหาอุปกรณ์สื่อสารอิเล็กทรอนิกส์คอมพิวเตอร์ ด้านเทคนิคก็ต้องมีคุณภาพสูง ไม่ติดขัดมีปัญหาในการปฏิบัติงาน กรมบัญชีกลางต้องควบคุมดูและจัดการด้วย เพราะหน่วยงานของรัฐต้องดำเนินการต่าง ๆ ในหลายขั้นตอนในระบบคอมพิวเตอร์ออนไลน์ อาทิเช่น การประกาศเผยแพร่สาระสำคัญของสัญญาฯ ในระบบเครือข่ายสารสนเทศของกรมบัญชีกลางและของหน่วยงานของรัฐ ตามมาตรา 93 [6] เป็นต้น

(4) ผลก็คือทำให้เจ้าหน้าที่ปฏิบัติงานได้ถูกต้องปลอดภัย

ตามหลักการจัดซื้อจัดจ้างใหม่ มีขั้นตอนที่ชัดเจนตามกฎหมาย และมีราคากลางที่กำหนดมาจากส่วนกลาง ทำให้เจ้าหน้าที่ปฏิบัติตามได้ง่าย ถือเป็นข้อดีประการหนึ่ง เป็นการควบคุมให้ข้าราชการต้องปฏิบัติทำตามกรอบที่กฎหมายกำหนด เป็นการลดการกระทำความผิดของเจ้าหน้าที่ลงได้ ทำให้การทุจริตลดลง ขจัดปัญหาเจ้าหน้าที่ไม่ปฏิบัติตามระเบียบ หรืออาศัยอำนาจหน้าที่แสวงหาประโยชน์โดยมิชอบ และในทางกลับกันทำให้ผู้ปฏิบัติมีเกราะป้องกันตัวได้ในระดับที่ค่อนข้างสูงโดยเฉพาะมีการเสนอราคาแข่งขันกันตามความเป็นจริง

(5) ปัญหาความไม่ยืดหยุ่นของกฎหมาย และระเบียบปฏิบัติของเจ้าหน้าที่

อาจเกิดความล่าช้าหากระเบียบปฏิบัติไม่ชัดเจน เช่นแนวทางปฏิบัติตามหนังสือสั่งการมีปัญหา ไม่สอดคล้องกับแนวทางปฏิบัติของนักการเมืองท้องถิ่น เจ้าหน้าที่เกรงว่าจะปฏิบัติที่ผิดจากระเบียบสั่งการ จึงอาจไม่ดำเนินการหรือไม่กล้าดำเนินการโดยพลการตามแนวทางสั่งการของฝ่ายการเมืองท้องถิ่น โดยเฉพาะกรณีที่ อปท. ต้องตอบสนองต่อความต้องการของประชาชน แต่ติดขัดด้วยระเบียบแนวทางปฏิบัติ เนื่องจากกฎหมายบัญญัติไว้ตายตัว ไม่ยืดหยุ่น จึงอาจเกิดปัญหาทางปฏิบัติในข้อกฎหมายได้ หากแนวทางการปฏิบัติใดที่ยังไม่ได้ข้อยุติ เจ้าหน้าที่ อปท. ก็ต้องหารือ ฉะนั้น เรื่องหารือแนวทางปฏิบัติของเจ้าหน้าที่จึงเกิดขึ้นมากเป็นเงาตามตัว ก่อให้เกิดความล่าช้า ไม่ทันตอบสนองต่อข้อเรียกร้องของประชาชน

ผลที่เกิดขึ้นจากการแก้ไขปัญหาบริการประชาชนไม่ได้ หรือไม่รวดเร็ว ไม่ทันตามกำหนดเวลา ทำให้ประชาชนรู้สึกว่าไม่ได้รับความเป็นธรรมจากรัฐ ความไม่ยุติธรรมจึงเกิดขึ้น เช่นกรณีศึกษาที่ผ่านมาคือ ปัญหาการจัดสรรเงินอุดหนุนเฉพาะกิจจากส่วนกลาง โดยกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นที่มีการวิ่งเต้น เพื่อให้ได้มาซึ่งงบประมาณที่รวดเร็ว และเป็นจำนวนมาก (จำนวนหลายโครงการ และวงเงินงบประมาณที่มาก) ทำให้เป็นช่องทางเกิดการทุจริตคอร์รัปชันขึ้น เป็นต้น

(6) อย่าคิดอย่าหวังว่าจะไม่มีการฮั้วสมยอมกันในการเสนอราคางานจ้าง

แม้ราคากลางที่กำหนดโดยส่วนกลางนั้น มองว่าเป็นการอำนวยเอื้อประโยชน์แก่ผู้ประกอบการมากกว่ารัฐ สำหรับบรรดาผู้ประกอบการหรือผู้รับจ้างไม่ว่าจะเป็นผู้ประกอบการภายในหรือภายนอกพื้นที่ก็ตาม อาจมีการเตรียมการ ประสานงานกันในงานจ้างมาก่อนหน้าที่จะมาเสนอราคาแล้ว ซึ่งเป็นปกติวิสัยของผู้ประกอบการที่มักมีการฮั้วงานจ้างกันได้กับผู้ประกอบการรายอื่นที่ไม่ได้มาเสนองานจ้าง อาจทำให้มีการฮั้วงานสมยอมกันเสนอราคาที่มากขึ้นกว่าเดิม

จากข้อสังเกตเบื้องต้นเหล่านี้ ผู้เกี่ยวข้องควรนำไปประกอบเป็นข้อพิจารณาในการออกระเบียบ หรือหามาตรการในการป้องกันแก้ไข เพื่อประโยชน์สุขโดยรวมของภาครัฐและประชาชน และทำให้การป้องกันการปราบปรามการทุจริตคอร์รัปชันบรรลุผลได้อย่างมีประสิทธิภาพ

---

[1] สรณะ เทพเนาว์ สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ, หนังสือพิมพ์สยามรัฐรายวัน ฉบับวันพฤหัสบดีที่ 30 กรกฎาคม 2558 ปีที่ 65 ฉบับที่ 22741 หน้า 10 <การเมืองท้องถิ่น>

[2] ร่าง พรบ. การจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. .... , http://www.gprocurement.go.th/wps/wcm/connect/4ceffa00490688b7a92ebb5334f06631/procurement_%28draft%29act_58.pdf?MOD=AJPERES

[3] ข้อมูล อปท. ณ วันที่ 9 มีนาคม 2558, ส่วนวิจัยและพัฒนาระบบ รูปแบบและโครงสร้าง, สำนักพัฒนาระบบ รูปแบบและโครงสร้าง, กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น, http://www.dla.go.th/work/abt/

[4] ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2535 ถึงฉบับแก้ไขเพิ่มเติม ฉบับที่ 9 พ.ศ. 2553, ข้อ 14 “การซื้อหรือการจ้างโดยวิธีสอบราคา ได้แก่ การซื้อหรือการจ้างครั้งหนึ่ง ซึ่งมีราคาเกิน 100,000 บาท แต่ไม่เกิน 2,000,000 บาท”

[5] จับตา ร่างพ.ร.บ.จัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ เปิดทางต่างชาติมากไป-ยกเว้นอาวุธยุทโธปกรณ์, 7 กรกฎาคม 2558, http://www.prachatai.com/journal/2015/07/60215

[6] มาตรา 93 ให้หน่วยงานของรัฐประกาศเผยแพร่สาระสำคัญของสัญญาหรือข้อตกลงที่ได้ ลงนามแล้ว รวมถึงการแก้ไขเปลี่ยนสัญญาหรือข้อตกลงในระบบเครือข่ายสารสนเทศของกรมบัญชีกลางและของหน่วยงานของรัฐตามวิธีการที่กรมบัญชีกลางกำหนด