26 พฤศจิกายน 2557
สรณะ เทพเนาว์, นายกสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย [1]
ความตอนที่แล้ว นำเสนอว่า "การกระจายอำนาจสู่การปกครองส่วนท้องถิ่น" เป็นหัวใจสำคัญของการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นและได้กล่าวถึงภาพรวมปัญหาของการปกครองส่วนท้องถิ่นไทยในช่วงรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๔๐ และ ๒๕๕๐ ความพยายามในการออกร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้องของรัฐบาลจำนวน ๖ - ๗ ฉบับ และข้อเสนอเบื้องต้นเพื่อเป็นกรอบการร่างรัฐธรรมนูญ ด้านการปกครองส่วนท้องถิ่น ที่ควรพิจารณา โดยเฉพาะการจัดความสัมพันธ์ของการกระจายอำนาจระหว่างราชการบริหารส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น
มีประเด็นปัญหาที่ละเลยมิได้กล่าวถึงไว้ในรายงานการวิจัยใด ๆ ซึ่งเป็นประเด็นปัญหาที่สืบเนื่องติดตามมา อาทิ
(๑) ประสิทธิภาพในการจัดบริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
(๒) ความพึงพอใจของประชาชนต่อการจัดบริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
(๓) ภารกิจอำนาจหน้าที่ที่มอบหมายให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นปฏิบัติมีความเหมาะสม
(๔) การทุจริตคอร์รัปชันในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
(๕) ประเด็นปัญหาใหม่ ๆ ของท้องถิ่น
ในประเด็นปัญหาเหล่านี้ ในรายงานการศึกษาวิจัยในช่วงแรกมิได้กล่าวถึงนักและเริ่มมีการกล่าวถึงกันมากขึ้นในระยะหลัง ๆ แต่ก็ยังไม่ถือว่ามีการศึกษาวิจัยในด้านนี้
ประเด็นเรื่องประสิทธิภาพและความพึงพอใจน่าจะรวมเป็นเรื่องเดียวกัน ข้อมูลจากโครงการวิจัยการติดตามและประเมินผลการกระจายอำนาจของไทยระยะ ๑๕ ปี (๒๕๕๗) คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย [2] ได้ศึกษาถึงความพึงพอใจของประชาชนต่อการจัดบริหารสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พบว่า ประชาชนมีความพึงพอใจต่อการบริการของ อปท. อยู่ในระดับที่สูง ผลศึกษาในเชิงลึกพบว่า
๑. อปท.จัดบริการสาธารณะได้ดีขึ้น รวดเร็วขึ้น หลากหลายมากขึ้นกว่าในยุคก่อนการกระจายอำนาจ และมีคุณภาพดีพอสมควร
๒. บริการสาธารณะของ อปท.ช่วยลดความเหลื่อมล้ำในการเข้าถึงบริการที่จำเป็นของประชาชนระดับฐานราก
๓. อปท.มีลักษณะการทำงานที่เน้นการมีส่วนร่วมกับภาคส่วนต่างๆ อย่างกว้างขวาง
๔. อปท.มีการริเริ่มนวัตกรรมจำนวนมากพอสมควร คิดเป็นร้อยละ ๖๐ และ
๕. ประชาชนผู้รับบริการส่วนใหญ่มีความพึงพอใจ อปท.ในหลายๆ ด้าน
ตัวเลขเชิงสถิติที่พบในผลศึกษา เช่น ผลสอบโอเน็ตของนักเรียนในโรงเรียนที่ อปท.ดูแล กว่าร้อยละ ๗๕ สูงกว่าค่าเฉลี่ยของโรงเรียนทั่วไปในจังหวัด ทั้งระดับประถมและมัธยมศึกษา เป็นต้น จากข้อมูลยังมีความเชื่อว่า "ท้องถิ่น" ช่วยลดเหลื่อมล้ำ เพราะในดำเนินตามนโยบายส่งเสริมการกระจายอำนาจให้แก่ อปท. ตั้งแต่ปี ๒๕๔๐ รัฐได้สนับสนุนทรัพยากรและบุคลากรให้แก่ อปท.เป็นจำนวนมาก คิดเป็นมูลค่าปัจจุบันอยู่ในราวปีละหลายแสนล้านบาท ผลการศึกษาในประเด็นการกระจายอำนาจที่ผ่านมาได้ผลลัพธ์อย่างไร ประสบความสำเร็จหรือไม่ เพราะเหตุใด? พบว่า การกระจายอำนาจก่อให้เกิดการจัดบริการของ อปท.ที่หลากหลายประเภท เช่น การศึกษา สาธารณสุขขั้นพื้นฐาน บริการทางสังคม โครงสร้างพื้นฐาน การจัดการด้านสิ่งแวดล้อม การส่งเสริมเศรษฐกิจชุมชน การจัดระเบียบชุมชน และการจัดการภัยพิบัติ เป็นต้น
สำหรับผลการศึกษาในประเด็นความพึงพอใจและความไว้วางใจของประชาชน พบว่า ความพึงพอใจของประชาชนต่องานบริการของ อปท.อยู่ในระดับสูง ร้อยละ ๗๕.๐ เห็นว่าไม่ควรยุบเลิก อปท. เพราะ อปท.มีประโยชน์ต่อการพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชน และผลการศึกษาในประเด็นการกระจายอำนาจประสบผลสำเร็จหรือไม่? โดยเฉพาะเมื่อเทียบกับต่างประเทศ พบว่า ประสบความสำเร็จ "ในระดับปานกลาง" เนื่องจากมีข้อจำกัดหลายด้านที่เหนี่ยวรั้งการกระจายอำนาจของไทยตลอด ๑๕ ปีที่ผ่านมา อาทิ (๑) ข้อจำกัดในระดับนโยบายและการขับเคลื่อนการกระจายอำนาจ เพราะนโยบายไม่ต่อเนื่อง ฝ่ายการเมืองระดับชาติพร้อมแทรกแซงการกระจายอำนาจตลอดเวลา เพื่อเป็นเครื่องมือสร้างระบบอุปถัมภ์และประโยชน์ตอบแทนทางเศรษฐกิจการเมือง (๑.๑) กลไกขับเคลื่อนการกระจายอำนาจมีความอ่อนแอ หน่วยงานขับเคลื่อนขาดเอกภาพ ทำงานแยกส่วนแบบซ้ำซ้อน ทำงานตั้งรับ ไม่ผลักดันการกระจายอำนาจอย่างเข้มข้น ส่วนหน่วยงานราชการที่มีบทบาทเชิงสนับสนุนก็ขาดระบบงานรองรับงานด้านการกระจายอำนาจเป็นการเฉพาะ ส่วนราชการที่ถ่ายโอนภารกิจก็ไม่ต้องการกระจายอำนาจ ตีความกฎหมายตามแนวทางของตนเอง และสร้างเงื่อนไขที่เป็นอุปสรรคต่อการกระจายอำนาจ (๑.๒) การถ่ายโอนภารกิจและบุคลากรขาดความสมดุลกัน ทำให้ อทป.ขนาดเล็กมีข้อจำกัดในการปฏิบัติงาน เพราะถ่ายโอนภารกิจมากกว่า อปท.ขนาดใหญ่ เช่น อบต.มีจำนวนงานหรือภารกิจที่ถ่ายโอน ๑๗๓ ภารกิจ แต่มีจำนวนบุคลากรที่ถ่ายโอนให้ อปท.โดยเฉลี่ยเพียง ๑.๑ คน เป็นต้น (๒) ข้อจำกัดในเชิงกฎหมายและอำนาจหน้าที่ของ อปท. สืบเนื่องจากการถ่ายโอนอำนาจที่ไม่สมบูรณ์ ทำให้ อปท.มีอำนาจหน้าที่จำกัด กฎหมายและการกำกับดูแลมีมากเกินความจำเป็น ไม่สอดคล้องกับหลักความเป็นอิสระตามรัฐธรรมนูญ และบางครั้งไม่สอดคล้องกับข้อเท็จจริงในการปฏิบัติงาน เช่น กรอบรายจ่ายบุคคลร้อยละ ๔๐ (กฎหมายกำหนดให้รายจ่ายประจำของ อปท. ประเภทเงินเดือน ค่าตอบแทน ค่าล่วงเวลา ห้ามเกินร้อยละ ๔๐ ของรายได้) ส่งผลให้ อปท.ไม่ต้องการจัดบริการเพิ่มเติม โดยเฉพาะในกิจการด้านบริการที่ต้องใช้คน และการกำหนดกรอบรายจ่ายดังกล่าวไม่สะท้อนความเป็นจริงตามธรรมชาติของงานท้องถิ่น
นักวิชาการด้านการปกครองท้องถิ่นยังเห็นว่า ต้องมีการปรับปรุงกฎหมายเลือกตั้งท้องถิ่น วัฒนธรรมการเมืองท้องถิ่นให้เปลี่ยนเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น [3]
แสดงว่าประสิทธิภาพของ อปท. น่าจะมีขีดความสามารถที่ดีในการจัดการบริการสาธารณะ แต่ผลการศึกษาวิจัย กลับตรงกันข้าม
นครินทร์ เมฆไตรรัตน์, (๒๕๔๕) ศึกษาว่า [4] เพื่อประสิทธิภาพของ อปท. ควรยุบรวมหน่วยองค์กรปกครองท้องถิ่นขนาดเล็กที่มีประชากรน้อยเข้าด้วยกัน (Amalgamation) โดยเฉพาะ อปท. ที่มีประชากรจำนวนน้อย ๆ ในความเห็นของผู้เขียนอาจคำนึงถึงจำนวนประชากร เนื้อที่ สภาพพื้นที่ รายได้ ศักยภาพของ อปท. และ เงื่อนไขอื่น ๆ อปท. หน่วยละควรมีจำนวนประชากรอยู่ที่ประมาณ ๑๐,๐๐๐ - ๒๐,๐๐๐ คน (ในมิติจำนวนประชากรนี้ล่าสุด กระทรวงมหาดไทยหารือกฤษฎีกาให้หมายรวมถึงบุคคลต่างด้าว และบุคลสัญชาติอื่นๆ นอกจากสัญชาติไทยด้วย [5]) นอกจากนี้ล่าสุดธนาคารโลก (๒๕๕๕) ได้เสนอว่า [6]ขนาดของ อปท.ที่เหมาะสมมีประสิทธิภาพคือ อปท. ที่มีประชากรจำนวนประมาณ ๑๐,๐๐๐ คน ซึ่งทำให้ต้นทุนการบริหารงานในแต่ละหน่วยสูง และไม่มีศักยภาพในการปฏิบัติงาน เนื่องจากทำให้การประสานงานระหว่างส่วนกลางและส่วนท้องถิ่นทำได้ค่อนข้างลำบาก
ในประเด็นเรื่อง ความเหมาะสมของอำนาจหน้าที่ปรากฏว่าภารกิจการถ่ายโอนอำนาจหน้าที่ให้แก่ท้องถิ่น ไม่ประสบผลสำเร็จ มีการถ่ายโอนอำนาจหน้าที่ แต่มิได้ถ่ายโอนงบประมาณและบุคคล เช่น การถ่ายโอนงานทางหลวงชนบท [7] มีการถ่ายโอนจริง แต่ภายหลังกรมทางหลวงชนบทมิได้ถูกยุบ จึงได้ถ่ายโอนงานกลับคืนกรมทางหลวงชนบท หรือ กรณีการถ่ายโอนสถานศึกษาเมื่อเสียงคัดค้านเป็นผลให้ ครม. ได้มีมติเมื่อวันที่ ๔ ธันวาคม ๒๕๔๗ ให้ชะลอการถ่ายโอนสถานศึกษาไว้ก่อน รวมทั้งการถ่ายโอนการศึกษาระดับปฐมวัย [8] ให้แก่ อปท. ก็ยังมิได้มีการถ่ายโอนทั้งหมดจากสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน(สพฐ.)หรือ กรณีการถ่ายโอนสถานีอนามัย (๙,๖๖๑ แห่ง) [9] ก็ไม่สามารถถ่ายโอนได้ จนกระทั่งกระทรวงสาธารณสุขได้ปรับเปลี่ยนยกระดับสถานีอนามัย เป็นโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพประจำตำบล หรือ "โรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล (รพ.สต.)" หรือการถ่ายโอนระบบประปาชนบท กรมอนามัย [10] การถ่ายโอนภารกิจด้านน้ำบาดาล กรมทรัพยากรน้ำบาดาล [11] ก็มิได้ถ่ายโอนบุคลากรหรืองบประมาณให้ อปท. แต่อย่างใด
สรุปว่าการถ่ายโอนภารกิจที่เหมาะสมให้แก่ท้องถิ่นยังไม่ประสบผลสำเร็จเท่าที่ควร ไม่ว่าการขอสนับสนุนงบประมาณจากหน่วยงานที่ อปท.ไม่สามารถดำเนินการเองได้ เช่นการขยายเขตไฟฟ้า ประปา แม้แต่การศึกษาภาคบังคับ ซึ่งบางหน่วยงานได้รับเงินอุดหนุนจาก อปท. อย่างสม่ำเสมอในจำนวนงบประมาณที่ค่อนข้างมาก ยกตัวอย่างการถ่ายโอนภารกิจด้านการศึกษาภาคบังคับ ซึ่งอยู่ในเขตการศึกษา หรือในอำเภอเดียวกัน อบจ. รับถ่ายโอนโรงเรียนมัธยมศึกษา (มัธยมศึกษาตอนต้นและตอนปลาย) และ เทศบาล, อบต. รับถ่ายโอนโรงเรียนประถมศึกษา หรือ เทศบาลเดิมที่มีโรงเรียนในสังกัดระดับประถมศึกษาอยู่แล้ว (รวมขยายโอกาสทางการศึกษา คือ ระดับมัธยมศึกษาตอนต้น) ในขณะเดียวกัน สำนักงานการศึกษาขั้นพื้นฐานก็มีโรงเรียนในสังกัดทั้ง ประถมศึกษา (รวมขยายโอกาสทางการศึกษา) และ ระดับมัธยมศึกษา (มัธยมศึกษาตอนต้นและตอนปลาย) เช่นกัน โดยมิได้แบ่งแยกเขต หรือภารกิจใด ๆ ทำให้เกิดการแข่งขันจัดการศึกษา ซ้ำซ้อนกันและในบางพื้นที่อาจมีปัญหาเกณฑ์จำนวนนักเรียนในบางโรงเรียนชั้นเรียนมีน้อย หากภารกิจเหล่านี้ อปท. สามารถดำเนินการได้เองตามอำนาจหน้าที่จะเป็นการตอบโจทย์แก้ไขปัญหาความเดือดร้อนของประชาชนได้เป็นอย่างดี ***
ท่านใดมีประเด็นอื่นใดที่เกี่ยวข้อง เพื่อประโยชน์ต่อการปฏิรูปท้องถิ่น ขอได้ส่งประเด็นความคิดเห็นต่อผู้เขียนได้ในเฟสบุ๊ค "สรณะ เทพเนาว์ สพท." ได้ตลอดเวลา
*** หมายเหตุ
ภารกิจที่ถ่ายโอนแล้วตามแผนปฏิบัติการฯ (ฉบับที่ 1) พ.ศ. 2545, รวมภารกิจที่ถ่ายโอนแล้วและกำลังทยอยในแผนปฏิบัติการฯ (ฉบับที่ 1) พ.ศ. 2545 จำนวนทั้งหมด 186 ภารกิจ, http://www.odloc.go.th/web/wp-content/uploads/2015/05/รายงานสรุปการถ่ายโอนภารกิจตามแผน-๑.pdf
++++++++++++++++++++++
[1] สรณะ เทพเนาว์, สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ ด้านการปกครองท้องถิ่น, นายกสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย, ปลัดเทศบาลตำบลแม่สะเรียง จังหวัดแม่ฮ่องสอน ใน สยามรัฐ Issued date 27 November 2014.
[2] ผศ.ดร.วีระศักดิ์ เครือเทพ,เปิดงานวิจัย'องค์กรท้องถิ่น'ตอบโจทย์'โกง-ห่วย-เซ็งลี้', คมชัดลึก, ๑ กันยายน ๒๕๕๗,http://www.komchadluek.net/mobile/detail/20140901/191207.html
[3]ศ.ดร.จรัส สุวรรณมาลา, ใน วารสาร อบจ.สงขลา ปีที่ ๑๔ ฉบับที่ ๑ (ตุลาคม ๒๕๕๗), หน้า ๕
http://www.blueimage.co.th/showcase/songkhla_oct57.pdf
เมื่อวันที่ ๒๐ กันยายน ๒๕๕๗ ณ ห้องตะกั่วป่า โรงแรมหรรษา เจ.บี. อำเภอหาดใหญ่ จังหวัดสงขลา อบจ.สงขลา ร่วมกับ สมาคมองค์การบริหารส่วนจังหวัดแห่งประเทศไทย สันนิบาตเทศบาล (ภาคใต้) และสมาคมองค์การบริหารส่วนตำบล (ภาคใต้) จัดเสวนาวิสัยทัศน์การปกครองท้องถิ่นในทศวรรษหน้า ภายใต้โครงการส่งเสริมการมีส่วนร่วมส่งเสริมประชาธิปไตยในชุมชน โดยมีนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ อดีตนายกรัฐมนตรี เป็นประธานเปิดและบรรยายพิเศษ เรื่อง "การปกครองท้องถิ่นไทยในทศวรรษหน้า" และนายนิพนธ์ บุญญามณี นายก อบจ.สงขลา กล่าวรายงาน มีตัวแทนปกครองส่วนท้องถิ่นในจังหวัดสงขลาและใกล้เคียง นักศึกษา และประชาชน เข้าร่วมประมาณ 1,000 คน นอกจากนั้นมีการอภิปรายทางวิชาการ เรื่อง "การปฏิรูปท้องถิ่นไทย" โดย ศ.ดร.จรัส สุวรรณมาลา จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ศ.ดร.อุดม ทุมโฆษิต สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ และ รศ.ดร.วุฒิสาร ตันไชย สถาบันพระปกเกล้า ดำเนินรายการโดย รศ.ดร.วิชัย กาญจนสุวรรณ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์
[4] ศาสตราจารย์ ดร. นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ และคณะ, "รายงานการศึกษาวิจัย เรื่อง ทิศทางการปกครองส่วนท้องถิ่นของไทยและต่างประเทศเปรียบเทียบ", ๒๕๔๕ หน้า ๓๔๑ – ๓๔๓ http://www.lawreform.go.th/lawreform/index.php?option=com_content&task=view&id=290&Itemid=11
[5] "กฤษฎีกาฟันธงแม่สอดยกฐานะเป็นเทศบาลนครได้ ใช้เกณฑ์ ราษฎร ๕ หมื่นรวมต่างด้าว"
, สำนักข่าวอิศรา, ๑๓ สิงหาคม ๒๕๕๕, http://www.isranews.org/กระแสชุมชน/ข่าวการเมือง/4-politic/15720--5-.html
[6] "เวิลด์แบงก์แนะรัฐบาลควบรวม อปท.", วันศุกร์ที่ ๑๑ พฤษภาคม ๒๕๕๕ เวลา ๑๙.๒๕ น. กอง บก.ฐานเศรษฐกิจ ใน หนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจฉบับที่ ๒๗๓๙ วันที่ ๑๓-๑๖ พฤษภาคม ๒๕๕๕, http://www.thanonline.com/index.php?option=com_content&view=article&id=121607:2012-05-11-12-27-05&catid=104:-financial-&Itemid=443#.VB4_pldvD98
, เอกสารธนาคารโลกสำนักงานประจำประเทศไทย, ประเทศไทย ความท้าทายและทางเลือกในปี ๒๕๕๕ และอนาคต "การเพิ่มประสิทธิภาพการให้บริการสาธารณะ", มกราคม ๒๕๕๕, http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2012/06/07/000333038_20120607014231/Rendered/PDF/685510THAI0Box369270B00PUBLIC0.pdf
[7] โอนถนนโครงข่ายสายรองจำนวน ๑๓,๘๑๐ กิโลเมตร จากกรมทางหลวงชนบท ตามแนวทางที่กำหนดไว้ในแผนกระจายอำนาจให้แก่ อปท. (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๕๑, http://masterplan.drr.go.th/homePage.html, http://www.cabinet.soc.go.th/doc_image/2550/2130849.pdf ,http://www.dla.go.th/upload/ebook/column/2011/10/1111_4420.pdf
[8] รศ. สุรพล นิติไกรพจน์, "ปัญหาและข้อเท็จจริงในการโอนอำนาจจัดการศึกษาให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น".
, ๒๐ ธันวาคม ๒๕๔๗, http://www.pub-law.net/publaw/view.aspx?id=127, สำนักงานคณะกรรมการการประถมศึกษาแห่งชาติ หรือสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน(สพฐ.) (๗ กรกฎาคม ๒๕๔๖) มีนโยบายลดภาระการจัดการศึกษาระดับปฐมวัย โดยถ่ายโอนการจัดการศึกษาอนุบาล ๓ ขวบ ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มาตั้งแต่ปีการศึกษา ๒๕๔๔เช่น สำนักงานคณะกรรมการการประถมศึกษาแห่งชาติ (สปช.) จังหวัดชัยนาท ปีงบประมาณ ๒๕๔๗ได้ถ่ายโอน จำนวนศูนย์เด็กเล็ก ๒๒ แห่ง ครูผู้ดูแลเด็ก ๒๗ คน จำนวนเด็กเล็ก ๔๗๒ คน
[9] แผนปฏิบัติการการถ่ายโอนภารกิจด้านสุขภาพ ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (สำนักงานปลัดกระทรวงสาธารณสุข) (พ.ศ. ๒๕๔๔-๒๕๕๓), http://advisor.anamai.moph.go.th/main.php?filename=decen06, http://hph.moph.go.th/?modules=Content&action=history
[10] ความเป็นมาและรูปแบบการบริหารระบบประปาชนบท, http://202.129.59.73/tambol/sara/090648/090648.htm
[11] "ภารกิจถ่ายโอนตามแผนปฏิบัติการฯ (ฉบับที่ ๒) (พ.ศ. ๒๕๕๑-๒๕๕๓) และทิศทางของแผนปฏิบัติการฯ (ฉบับที่ ๓)", http://gcl.dgr.go.th/PowerPoint/Transfer_mission_OPT.ppt, http://gcl.dgr.go.th/local_organize/index.html
