การปกครองท้องถิ่นไทยรูปแบบเทศบาลอันเป็นสากล

การปกครองท้องถิ่นไทยรูปแบบเทศบาลอันเป็นสากล

สรณะ เทพเนาว์  นายกสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย, ปลัดเทศบาลตำบลแม่สะเรียง, 

สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ [1], ๘ ตุลาคม ๒๕๕๗

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๔๐ ถือได้ว่าเน้นในเรื่องของการกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่นมากกว่ารัฐธรรมนูญทุกฉบับที่ผ่านมา และผ่องถ่ายมาสู่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ ในมาตรา ๗๘(๓) [2] หมวดแนวนโยบายด้านการบริหารราชการแผ่นดิน และมาตรา ๒๘๑ - ๒๘๙ หมวดการปกครองส่วนท้องถิ่น แต่ปรากฏว่า กฎหมายต่าง ๆ ที่เกี่ยวกับองค์กรปกครอ งส่วนท้องถิ่น (อปท.) หลัก ๔ ฉบับ ได้แก่ (๑) กฎหมายจัดตั้ง อปท. (อบจ. เทศบาล กทม. เมืองพัทยา และ อบต.) (๒) กฎหมายเกี่ยวกับรายได้ อปท. (๓) กฎหมายกระจายอำนาจ อปท. และ (๔) กฎหมายบริหารงานบุคคล อปท. ล้วนเป็นกฎหมายที่ได้ตราขึ้นโดยอาศัยอำนาจในช่วงของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๔๐ ได้มีความพยายามแก้ไขกฎหมายหลักดังกล่าวเพื่อปริวรรตตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๕๐ อยู่หลายครั้ง แต่ไม่เป็นผลสำเร็จ

การปกครองท้องถิ่นของประเทศไทยในรูปแบบ “เทศบาล” (Municipality) ตามประวัติความเป็นมาเริ่มแรกจากสุขาภิบาลท่าฉลอม ปี พ.ศ. ๒๔๔๘ (ร.ศ.๑๒๔) [3] พัฒนามาถึงปัจจุบัน ในรูปแบบ “สภากับผู้บริหาร” (Council-Executive form) จนกระทั่งมาสู่รูปแบบเทศบาลแบบ “ผู้บริหารที่เข้มแข็ง” (Strong executive) ตามรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ [4]

การปกครองท้องถิ่นในรูปแบบเทศบาล ถือว่าเป็นรูปแบบสากลที่ทั่วโลกใช้กัน ไม่ว่าจะเป็นการปกครองท้องถิ่นตามระบบคอนติเนนท์แบบภาคพื้นยุโรป (Continental System) ที่ยึดหลักการกระจายอำนาจตามแบบ decentralization (ในความหมายถึงกระจายอำนาจจากรัฐ) เป็นการปกครองท้องถิ่นโดยรัฐ (Local State Government) หรือ การปกครองท้องถิ่นตามระบบแองโกล-แซกซอนหรือแบบอังกฤษ (Anglo-Saxon System) ที่ยึดหลักการกระจายอำนาจตามแบบ devolution (ในความหมายถึงกระจายอำนาจอย่างแคบจากรัฐให้จัดการตนเอง) เป็นการปกครองตนเองของท้องถิ่น (Local Self Government) [5]

ตามหลักการปกครองท้องถิ่นนั้น จะมีการจัดแบ่งชั้น หรือระดับ หรือระนาบ (Tier/ level) ของ อปท. ออกเป็น อปท. ระนาบบนหรือระนาบสูง (Upper Tier) อปท.ระนาบล่าง (Lower Tier) และ อปท. รูปแบบพิเศษ (economic zone) ตามเงื่อนไขของเศรษฐกิจ ที่มีเหตุผลพิเศษ เช่น เมืองชายแดน เมืองท่องเที่ยว เมืองไอที เมืองอุตสาหกรรม เมืองพื้นที่พิเศษอื่น เป็นต้น

สำหรับประเทศไทยก็เช่นกันแบ่งเป็น ๒ ระนาบ คือ ระนาบบนหรือระนาบสูง ได้แก่ อบจ. และ อปท.ระนาบล่าง ได้แก่ เทศบาล อบต. และในแต่ละ อปท. ก็อาจมีการแบ่งชั้นเป็นชั้น ๆ เช่น เทศบาลมี เทศบาลตำบล เทศบาลเมือง เทศบาลนคร และ เทศบาลมหานคร และมีการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ได้แก่ กทม. และเมืองพัทยา

ในส่วนของระนาบล่างโดยหลักสากลของการจัดบริหารบริหารราชการส่วนท้องถิ่นจะมีรูปแบบที่สำคัญได้แก่ เทศบาล (Municipality) ซึ่งในหลายๆ ประเทศได้แก่ ญี่ปุ่น ออสเตรเลีย สหราชอาณาจักร จะมีให้องค์กรปกครองท้องถิ่นในระนาบล่างเพียงประเภทเดียวคือ เทศบาล ได้โดยจะมีการแบ่งเป็น เทศบาลในเขตเมือง (Urban) และเทศบาลในเขตชนบท (Rural) หรือแบ่งเป็น เทศบาลนคร (City) เทศบาลเมือง (Town) และเทศบาลหมู่บ้าน (Village)

รูปแบบเทศบาลนี้เป็นการจัดองค์กรให้เหมาะสมในฐานะองค์กรปกครองท้องถิ่นระนาบล่าง(Lower Tier) มิได้นำไปใช้สำหรับการจัดองค์กรปกครองท้องถิ่นระนาบบน(Upper Tier) ในประเทศฝรั่งเศสได้จัดองค์กรปกครองท้องถิ่นระนาบบน(Upper Tier) คือ ภาค(Re’gion) จังหวัด(De’partment) สำหรับประเทศไทยตามพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ พ.ศ. ๒๕๔๒ กําหนดใหองคกรปกครองทองถิ่นไทย มีสองระดับ (Two-tier system)

ทั้งนี้เคยมีงานวิจัยที่เสนอให้ประเทศไทยมี อปท. ระนาบบน (Upper Tier) คือ องค์การบริหารส่วนจังหวัด และระนาบล่างคือ เทศบาลเพียงอย่างเดียวเพื่อให้เป็นไปตามสากลและมีความทันสมัย โดยให้มีการควบรวมระหว่างองค์การบริหารส่วนตำบลกับเทศบาลและมีการปรับเกณฑ์ การจัดชั้นเทศบาลให้เอื้อต่อการเกิดเทศบาลในลักษณะกึ่งเมืองกึ่งชนบทตามแบบ ที่เคยใช้ในอังกฤษระหว่างทศวรรษที่ ๑๙๕๐ - ๑๙๗๐ [6]

จุดเด่นของ อปท.รูปแบบเทศบาลในประเทศไทย

(๑) การปกครองท้องถิ่นรูปแบบเทศบาลนั้น เป็นการจัดการปกครองท้องถิ่น “แบบสากล” ในระนาบล่างที่มีประสิทธิภาพในการบริการสาธารณะแก่ประชาชนได้มากที่สุดเพราะมีความใกล้ชิดกับความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นมากที่สุด และมีประสิทธิภาพในการพัฒนาเป็นแนวทางการเน้นตัวแบบที่เน้นประชาธิปไตยท้องถิ่น (Local Democracy Model) ได้มากกว่า โดยมีข้าราชการหรือพนักงานฝ่ายประจำทำหน้าที่ เป็นผู้ปฏิบัติ งานตามนโยบายผู้บริหาร ตามที่สัญญา หรือ หาเสียงไว้กับประชาชน ก่อนการเลือกตั้ง ระบบเทศบาลจึง สามารถตอบสนอง ความต้องการของประชาชน ได้ดีกว่า

(๒) การปกครองรูปแบบเทศบาล คือ มีฝ่ายบริหารและฝ่ายสภา ถ่วงดุลกันและกัน โดยเฉพาะฝ่ายบริหารที่มีอำนาจมาก ทำให้การตัดสินใจ กรอบแนวทางในการพัฒนาเป็นรูปธรรม

ในอีกมุมมองหนึ่งในทางตรงข้ามกัน ก็มีความบกพร่องอันถือเป็นจุดอ่อน เพราะ การปกครองท้องถิ่นรูปแบบเทศบาลอาจเกิดปัญหาจาก

(๑) การควบคุมขนาดและรายได้ที่เหมาะสมในการจัดตั้งรูปแบบการปกครองท้องถิ่นแบบเทศบาลว่าควรจะมีเกณฑ์ประชากรที่เท่าใด เช่น ธนาคารโลก (๒๕๕๕) [7] เสนอว่า เทศบาลควรมีประชากรที่ ๑๐,๐๐๐ คน ในขณะที่ ศ.ดร.นครินทร์ (๒๕๔๖) [8] เสนอที่ประชากร ๒๐,๐๐๐ คน เป็นต้น หรือในเรื่องรายได้ของ เทศบาลควรจะเป็นเท่าใด รวมไปถึงสัดส่วนรายได้ของ อปท.ทั้งประเทศด้วยว่า ควรจะมีรายได้เท่าใดของรายได้รัฐบาล เป็นต้น

(๒) คุณธรรมจริยธรรมของฝ่ายบริหารและฝ่ายสภา ที่ต้องควบคุมโดยระบบตรวจสอบภายนอกที่เข้มแข็ง และอาจรวมถึงข้าราชการฝ่ายประจำด้วย

(๓) ประเทศไทยเป็นการปกครองแบบรัฐเดี่ยว (Unitary state) การปกครองท้องถิ่นจึงได้นำรูปแบบภาคพื้นยุโรปมาเป็นแนวทาง แต่ขณะเดียวกันก็พยายามนำรูปแบบเทศบาลตามแนวคิดของระบบอังกฤษมาใช้ผสม แต่ภายหลังไม่ได้คำนึงถึงพื้นที่เขตเมือง เขตชนบท ต้องแยกเขตเมือง เขตชนบท และเขตพิเศษ ออกจากกัน

(๔) การกระจายอำนาจของประเทศไทย โดยการจัดตั้ง “องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) ทั่วประเทศ” เป็นการดำเนินการโดยใช้มาตรการบังคับตามกฎหมาย โดยไม่ได้คำนึงถึงสภาพพื้นที่ตาม (๓) ฉะนั้นควรเปลี่ยนแปลงรูปแบบ อบต. ให้เป็น รูปแบบเทศบาลทั้งหมด เพื่อให้เป็นสากล

(๕) ปัญหา เรื่องงบประมาณของ อปท. ที่น้อย อาจเป็นเพราะการจัดสรรของรัฐบาลมีอัตราส่วนน้อยเกินไป เมื่อเทียบกับภารกิจ อีกทั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีขนาด เล็กเกินไป ในแง่ประชากร บางแห่งมีประชากรไม่เกินสองพันคน หรือไม่เกินสามพันคน ซึ่งถือว่าเล็กมาก จึงทำให้ มีท้องถิ่นจำนวนมาก ก่อให้เกิดการขาดประสิทธิภาพในการบริหารจัดการ ในการปฏิรูปนั้น เมื่อเห็นว่า รูปแบบการปกครองท้องถิ่นแบบเทศบาล เป็นองค์กรที่มีศักยภาพ และตอบสนองความต้องการของประชาชน และเป็นสากล จึงเห็นควรให้คงรูปแบบเทศบาลเป็นรูปแบบหลักในระนาบล่างไว้ต่อไป โดยการเปลี่ยนแปลงขนาดองค์กร หรือ การยุบรวม หรือการควบรวม (Amalgamation) [9] ตามขนาดพื้นที่ จำนวนประชากร ฯ เพื่อให้ อปท. มีขนาดพื้นที่ ประชากร งบประมาณที่เหมาะสมกับภารกิจ รวมถึงการปรับเปลี่ยนโครงสร้างอื่นใด ให้ดูบทบาท อำนาจหน้าที่ เป็นกรณีๆไป

ขอฝากความหวังให้สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติทั้ง ๒๕๐ คน เดินหน้า “ออกแบบประเทศไทย” แก้ไขปัญหาวิกฤตของชาติ เพื่อเป็นพลังการขับเคลื่อนเป็นแบบอย่าง ที่คนไทยทุกคนเฝ้ารอคอยความหวังจากการปฏิรูป

---

[1] สรณะ เทพเนาว์ นายกสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย,ปลัดเทศบาลตำบลแม่สะเรียง, สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ, บทความพิเศษ, ข่าวหนังสือพิมพ์สยามรัฐรายวัน ฉบับวันพฤหัสบดีที่ ๙ ตุลาคม ๒๕๕๗

[2] มาตรา ๗๘(๓) “กระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพึ่งตนเองและตัดสินใจในกิจการของท้องถิ่นได้เอง ส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการดำเนินการตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ พัฒนาเศรษฐกิจของท้องถิ่นและระบบสาธารณูปโภคและสาธารณูปการ ตลอดทั้งโครงสร้างพื้นฐานสารสนเทศในท้องถิ่น ให้ทั่วถึงและเท่าเทียมกันทั่วประเทศ รวมทั้งพัฒนาจังหวัดที่มีความพร้อมให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ โดยคำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น”

[3] “การจัดตั้งการสุขาภิบาลท่าฉลอม”, http://9samutsakhon.wordpress.com/การจัดตั้งการสุขาภิบาล/

ดู ยอดพล เทพสิทธา, “สุขาภิบาลท่าฉลอมปฐมบทแห่งการปกครองส่วนท้องถิ่นไทยจริงหรือ ?”, ๑๔ มกราคม ๒๕๕๖ http://www.prachatai.com/journal/2013/01/44655

[4]ศ.ดร.นครินทร์ เมฆไตรรัตน์, “หลักการปกครองท้องถิ่น : ไทยและต่างประเทศเปรียบเทียบ”,

สำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรีทำเนียบรัฐบาล http://www.nmt.or.th/gs/Shared%20Documents/ข้อมูลเกี่ยวกับอปท/หลักการปกครองท้องถิ่น ไทย_ต่างประเทศเปรียบเทียบ.pdf

[5] ชำนาญจันทร์เรือง, “การปกครองครองท้องถิ่นในต่างประเทศ”,

http://p-power.org/images/download/1772รูปแบบการปกครองต่างประเทศ อ.ชำนาญ.doc

[6] ศ.ดร.นครินทร์ เมฆไตรรัตน์และคณะ, ทิศทางการปกครองท้องถิ่นของไทยและต่างประเทศเปรียบเทียบ(เสนอต่อสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (กันยายน ๒๕๔๕)) (กรุงเทพฯ: บริษัท สำนักพิมพ์วิญญูชน จำกัด, ๒๕๔๖

[7]“เวิลด์แบงก์แนะรัฐบาลควบรวมอปท.”, วันศุกร์ที่ ๑๑ พฤษภาคม ๒๕๕๕ เวลา ๑๙.๒๕ น. กอง บก.ฐานเศรษฐกิจ ใน หนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจฉบับที่ ๒๗๓๙ วันที่ ๑๓-๑๖ พฤษภาคม ๒๕๕๕, http://www.thanonline.com/index.php?option=com_content&view=article&id=121607:2012-05-11-12-27-05&catid=104:-financial-&Itemid=443#.VB4_pldvD98

http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2012/06/07/000333038_20120607014231/Rendered/PDF/685510THAI0Box369270B00PUBLIC0.pdf

[8] ศาสตราจารย์ ดร. นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ และคณะ, อ้างแล้ว, ๒๕๔๖

[9]สรณะ เทพเนาว์ นายกสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย, บทความพิเศษ, ข่าวหนังสือพิมพ์สยามรัฐรายวัน ฉบับวันพฤหัสบดีที่ ๑๑ กันยายน ๒๕๕๗ <หน้า ๑๐ คอลัมภ์ การเมืองท้องถิ่น> บทความทางวิชาการhttps://www.gotoknow.org/posts/576472