อดีตจนถึงปัจจุบันประเทศไทยได้มีผู้อพยพจากประเทศพม่า เข้ามาอาศัยจำนวนหลายแสนคนเนื่องจากในอดีตได้มีการสู้รบกัน แต่เนื่องจากประเทศไทยไม่ได้ลงนามเป็นภาคีในอนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพผู้ลี้ภัย พ.ศ.2494 ทำให้บุคคลในประเทศพม่าที่หนีภัยมายังประเทศไทยนั้นไม่ได้มีสถานะเป็นผู้ลี้ภัย ทำให้การให้ความช่วยเหลือผู้อพยพมาในประเทศไทยไม่ได้ดำเนินการไปตามมาตรฐานระดับสากล ตามอนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพผู้ลี้ภัย พ.ศ.2494 นอกจากนี้สังคมไทยยังขาดความเข้าใจเรื่องสิทธิของผู้ลี้ภัยจนนำไปสู่การปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรมหรือละเมิดสิทธิผู้ลี้ภัย ซึ่งในที่นี้จะขอกล่าวถึงความแตกต่างระหว่าง "ผู้ลี้ภัย" กับ "ผู้หนีภัยความตาย"

     โดย"ผู้ลี้ภัย" ตามอนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพของผู้ลี้ภัย พ.ศ.2494[1] หมายถึง กลุ่มบุคคลที่อยู่นอกอาณาเขตรัฐแห่งสัญชาติของตน เนื่องจากความหวาดกลัวซึ่งมีมูลอันจะกล่าวอ้างได้ว่าจะได้รับการประหัตประหารการเข่นฆ่าทารุณด้วยสาเหตุทางเชื้อชาติ ศาสนา สัญชาติ สมาชิกภาพในกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งทางสังคม และ ความคิดเห็นทางการเมือง และในขณะเดียวกันบุคคลผู้นี้ไม่สามารถหรือไม่สมัครใจ ที่จะรับความคุ้มครองจากรัฐแห่งสัญชาติเนื่องจากความหวาดกลัวดังกล่าว  หรือนอกจากนี้เป็นบุคคลไร้สัญชาติซึ่งอยู่นอกอาณาเขตรัฐ ที่เดิมมีถิ่นฐานพำนักประจำแต่ไม่สมัครใจที่จะกลับไปพำนักในรัฐดังกล่าว ด้วยเหตุแห่งความหวาดกลัวดังกล่าวข้างต้น โดยรัฐที่เข้าเป็นภาคีของอนุสัญญานั้นจะต้องปฏิบัติตามหลักการเรื่อง “non - refoulement” (หลักการห้ามผลักดันกลับ) ที่ปรากฏในมาตรา 33 ของอนุสัญญาฯ[1] ที่ระบุว่า “ประเทศภาคีจะไม่ผลักดันหรือส่งกลับผู้ลี้ภัยไปยังพื้นที่ซึ่งจะเป็นภัยคุกคามต่อชีวิตและเสรีภาพของผู้ลี้ภัยในด้านเผ่าพันธุ์ ศาสนา ความเป็นพลเมือง การเป็นสมาชิกของกลุ่มทางสังคม หรือการแสดงความเห็นทางการเมือง”

     อีกทั้งผู้ลี้ภัยส่วนใหญ่ต้องอพยพออกจากภูมิลำเนาของตนก็เนื่องจากการละเมิดสิทธิมนุษยชนของรัฐ กลุ่มคนผู้มีอำนาจเหนือกว่า จนทำให้กลุ่มการเมืองบางกลุ่ม ชนกลุ่มน้อย ต้องกลายเป็นคนชายขอบของสังคมที่ต้องอพยพเพื่อหนีการคุกคาม หรือ ภัยอันตรายอื่นๆ ดังนั้น การแก้ไขปัญหาผู้ลี้ภัยจึงจำเป็นต้องดำเนินการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนของผู้ลี้ภัยในประเทศแรกรับ รวมไปถึงประเทศต้นทาง และประเทศที่สาม

     ดังนั้น ผู้ลี้ภัยย่อมต้องได้รับการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพขั้นพื้นฐานตามข้อตกลงระหว่างประเทศต่างๆ โดยเฉพาะสิทธิ ในการดำรงชีวิต การคุ้มครองจากการทรมานและการปฏิบัติที่เลวร้ายต่างๆ สิทธิความเป็นพลเมือง เสรีภาพในการเคลื่อนย้าย สิทธิในการเดินทางเข้าและออกนอกประเทศของตน และสิทธิที่จะไม่ถูกบังคับให้เดินทางกลับประเทศของตน (หากได้รับอันตราย) สำหรับผู้ลี้ภัยแล้ว ความคุ้มครองช่วยเหลือที่สำคัญประกอบด้วย ความคุ้มครองจากการผลักดันกลับความช่วยเหลือในกระบวนการแสวงหาที่พักพิง ความช่วยเหลือด้านกฎหมาย ความคุ้มครอง ความปลอดภัยและการให้ที่พักพิง ความช่วยเหลือในการส่งกลับโดยสมัครใจ และความช่วยเหลือในการตั้งถิ่นฐาน

      “ผู้ลี้ภัย”  จึงไม่ใช่ผู้หลบหนีเข้าเมืองโดยผิดกฎหมาย รัฐจะดำเนินคดีเอาผิดฐานนี้ไม่ได้ และจะส่งกลับประเทศภูมิลำเนาเดิมก็ไม่ได้ เว้นแต่เป็นความสมัครใจของผู้ลี้ภัยเอง สิ่งที่รัฐต้องปฏิบัติกับผู้ลี้ภัยคือ รับผู้ลี้ภัยนั้นไว้ในฐานะพลเมืองของรัฐนั้น หรือส่งตัวไปยังประเทศที่สามเพื่อเป็นพลเมืองของประเทศที่สาม ทั้งนี้ภายใต้การกำกับดูแลของสำนักงานข้าหลวงใหญ่ผู้ลี้ภัยแห่งสหประชาชาติ หรือUNHCR และเป็นไปตามกฎหมายภายในของรัฐที่ต้องประกาศออกมาใช้ให้สอดคล้องไปกับอนุสัญญา ปี1951 อีกทั้งเมื่อโดยหลักกฎหมายระหว่างประเทศ ตัวกฎหมายแม่บท คือ ปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน จึงต้องใช้ฐานความคิด คือ ความเท่าเทียมกัน เมื่อผู้ลี้ภัยเป็นมนุษย์เช่นกัน จึงไม่ได้มีความแตกต่างที่ผู้ลี้ภัยจะได้สิทธิต่างๆเช่นเดียวกับประชาชนในรัฐนั้น ดังนั้นผู้ลี้ภัยจึงมีสิทธิการเดินทางโดยเสรีในประเทศและหากต้องการเดินทางไปต่างประเทศ รัฐที่ดูแลผู้ลี้ภัยก็ต้องออกเอกสารเดินทางให้ รวมไปถึงสิทธิด้านการศึกษาและสิทธิอื่นๆก็ต้องเท่าเทียมกัน

      แต่จากการศึกษากรณีสงครามกลางเมืองในประเทศซีเรีย ที่มีสาเหตุจากการที่ประธานาธิบดีเป็นผู้มีอำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศ เมื่อประธานาธิบดีไม่พอใจประชาชนก็จะจับประชาชนไปฆ่า ซึ่งเป็นการกระทำที่ละเมิดสิทธิเสรีภาพของประชาชน ส่งผลให้ประชาชนไม่พอใจรัฐบาลพรรคบะอัษ (Ba'ath) ของประธานาธิบดีบาชาร์ อัล อัสซาด ได้ประท้วงเดินขบวนเรียกร้องให้พรรคบะอัษยุติการปกครองประเทศและประธานาธิบดีบาชาร์ อัล อัสซาด ต้องลาออกจากตำแหน่ง ด้วยเหตุผลที่ว่าคนในตระกูลอัล อัสซาด ผูกขาดอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดในตำแหน่งประธานาธิบดีมานานกว่า 4 ทศวรรษ คือตั้งแต่ปี 2514 พันเอกฮาเฟซ อัล-อัสซาด ได้ก่อรัฐประหารยึดอำนาจปกครองประเทศ ก่อนจะส่งไม้ต่อให้ลูกชายคือประธานาธิบดีคนปัจจุบัน จากเหตุการณ์ดังกล่าวส่งผลให้มีผู้เสียชีวิตเป็นจำนวนมากจึงถือได้ว่าการกระทำดังกล่าวเป็นการกระทำที่ละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างหนึ่ง เนื่องจากเป็นการทำอันตรายต่อชีวิต ร่างกาย ทรัพย์สิน และเสรีภาพของมนุษย์ และส่งผลให้คนซีเรียต้องอพยพไปยังประเทศอิรัก และประเทศอื่นๆที่ใกล้เคียงกับซีเรียเป็นจำนวนมาก ดังนั้นคนซีเรียที่อพยพไปยังประเทศต่างๆจึงมีสถานะเป็น ผู้ลี้ภัย ตามอนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพผู้ลี้ภัย พ.ศ.2491 ซึ่งประเทศที่รับผู้ลี้ภัยนั้นจะต้องช่วยเหลือ ไม่ส่งผู้ลี้ภัยกลับประเทศเป็นไปตามมาตรา 33 ว่าด้วยอนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพผู้ลี้ภัย พ.ศ.2491 แต่อย่างไรก็ตามแม้ว่าจะมีการปฏิบัติตามอนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพผู้ลี้ภัย พ.ศ.2491 แต่ก็ยังพบเห็นถึงการละเมิดสิทธิมนุษยชนของผู้ลี้ภัยภายในประเทศที่เข้าไปอาศัยอยู่ได้ เช่น ด้านการศึกษา เด็กที่อยู่ในค่ายพักพิงส่วนใหญ่จะไม่ได้รับการศึกษา เป็นต้น

     "ผู้หนีภัยความตาย" หมายถึง ผู้หนีภัยที่เกิดกับชีวิต ทั้งภัยโดยตรง และโดยอ้อม ภัยโดยตรง เช่น ภัยจากการสู้รบ ส่วนภัยความตาย โดยอ้อม สามารถแบ่งออกได้เป็นสองประเภท  คือ ภัยความตายทางกายภาพ ซึ่งเกิดจากการคาดการณ์ได้ว่า ถ้าไม่หนีออกมาจากพื้นที่นั้นจะต้องตาย เช่น เมื่อรู้ข่าวว่ามีกองทหารกำลังจะเข้ามาที่หมู่บ้านและมีข้อมูลว่า หากทหารเข้ามาในหมู่บ้านแล้วจะเกิดการละเมิดสิทธิมนุษยชนจนถึงขั้นเสียชีวิตได้จึงหนีออกมาก่อนที่ทหารจะมาถึง ส่วนภัยความตายอีกประเภทหนึ่งคือภัยความตายทางจิตใจ เช่น การข่มขืน เป็นต้น

     เนื่องจากประเทศไทยยังไม่ได้เข้าเป็นรัฐภาคีในอนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพผู้ลี้ภัย ดังนั้นรัฐบาลไทยจึงไม่จำต้องปฏิบัติตามหลักการต่างๆที่กำหนดไว้ในอนุสัญญาตามที่กล่าวมาข้างต้น และเมื่อไม่มีกฎหมายเกี่ยวกับผู้ลี้ภัย ผู้ลี้ภัยทุกสัญชาติที่อาศัยอยู่ของค่ายจึงถูกกำหนดว่าเป็นผู้ที่อยู่ในประเทศโดยผิดกฎหมาย แต่ได้รับการยอมรับว่าเป็นผู้หนีภัยความตายจากสงคราม ซึ่งได้มีการออกเอกสารรับรองให้เพียงแต่รับรองคุ้มครองสิทธิมนุษยชนและสิทธิขั้นพื้นฐานเพียงเล็กน้อยเท่านั้น จึงมีการดำเนินการที่ขัดกับหลักการห้ามผลักดันกลับในหลายโอกาส เช่น การผลักดันผู้แสวงหาการลี้ภัยชาวโรฮิงญาออกนอกน่านน้ำ อีกทั้งการที่มิได้ออกกฎหมายผู้ลี้ภัยโดยตรง ทำให้กฎหมายหลักที่ไทยใช้บังคับได้แก่ พ.ร.บ.คนเข้าเมือง พ.ศ. 2522 เพื่อคุ้มครองสิทธิของคนที่หนีภัยความตายมาจากประเทศของตัวเองได้ โดยไม่ต้องเกี่ยวข้องกับอนุสัญญาระหว่างประเทศแต่อย่างใด ขณะเดียวกัน แม้กฎหมายระหว่างประเทศ หรือกฎหมายภายในประเทศจะยังไม่มีออกมาคุ้มครองผู้ลี้ภัย แต่ในทางปฏิบัติ รัฐบาลไทยก็เคยเลือกใช้วิธีการอื่นๆ ด้วยเหตุผลด้านมนุษยธรรม มากกว่าการผลักดันส่งกลับประเทศ หรือดำเนินคดีฐานเข้าเมืองผิดกฎหมาย เช่น รัฐบาลไทยทำบันทึกข้อตกลงร่วม (MOU) กับ UNHCR เพื่อจัดตั้งค่ายผู้ลี้ภัย หรือ ที่พักพิงชั่วคราวของผู้ลี้ภัยชาวพม่ากว่า 90,000คน เป็นจำนวน 9แห่ง ในจังหวัดกาญจนบุรี ตาก แม่ฮ่องสอน เป็นต้น หรือในยุคการฆ่าล้างเผ่าพันธุ์ของเขมรแดง รัฐบาลไทยก็เคยจัดตั้งค่ายพักพิงชั่วคราวให้ผู้ลี้ภัยชาวกัมพูชาเช่นกัน[2]

     ซึ่งสาเหตุที่ประเทศไทยไม่เข้าเป็นภาคีอนุสัญญาว่าด้วยผู้ลี้ภัย เนื่องจากการเข้าเป็นรัฐภาคีจะเป็นการผูกมัดตนเองในการปฏิบัติการทำงานในเรื่องผู้ลี้ภัยของ UNHCR เพราะประเทศไทยมีภาระผูกพันที่จะต้องปฏิบัติตามและในอนุสัญญาว่าด้วยผู้ลี้ภัยนั้นได้มีการให้สิทธิต่างๆแก่ผู้ลี้ภัย ซึ่งประเทศไทยมองว่ายังไม่เหมาะสม จึงก่อให้เกิดการปฏิบัติที่เป็นการละเมิดสิทธิมนุษยชนของผู้หนีภัยความตาย เช่น ในเรื่องของสิทธิเท่าเทียมกับประชาชน ในความเป็นจริงจะเห็นได้ว่า ผู้หนีภัยความตายจะได้รับสิทธิที่แตกต่างกันออกไป เช่น สิทธิในการทำงานโดยหลักผู้หนีภัยความตายที่อยู่ในค่ายไม่ได้รับสิทธิในการให้ทำงาน อันเป็นการละเมิดสิทธิขั้นพื้นฐานที่บุคคลมีสิทธิเลือกประกอบอาชีพได้เองอย่างอิสระ แต่ถ้าอยู่นอกค่ายและอยู่ในกลุ่มของผู้ถือบัตรชาวเขาก็จะได้รับอนุญาตทำงานในพื้นที่ที่จำกัด แต่ถ้าเป็นผู้ถือบัตรต่างด้าวจะได้ทำงาน ในหลายพื้นที่แต่จำกัดประเภทของงาน การห้ามผู้หนีภัยความตายออกนอกค่าย การให้กินอาหารเหมือนเดิมทุกวันซึ่งมีคุณภาพต่ำ การที่ผู้ที่อยู่อาศัยในค่ายไม่มีโอกาสได้รับการศึกษา เป็นต้น ซึ่งประเทศไทยมองว่าการเข้าเป็นภาคีอาจจะส่งผลเสียมากกว่าผลดี โดยผลดีคือ จะทำให้รัฐไทยได้รับการยอมรับจากต่างประเทศว่าเป็นประเทศที่มีสิทธิมนุษยชนตามมาตรฐานหลักสากล แต่ผลเสียคือ รัฐไทยต้องผูกมัดตนเองดูแลผู้ลี้ภัยตลอดไป

            ดังนั้นจึงต้องแก้ปัญหาผู้ลี้ภัยอย่างยั่งยืนซึ่งประกอบไปด้วย 3 แนวทางหลัก[3] คือ

  1. การตั้งถิ่นฐานในรัฐผู้รับ

   ประกอบด้วยมิติทางการเมือง เศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรม โดยมิติทางการเมือง ได้แก่ การได้รับสิทธิและบริการต่างๆเช่นเดียวกับพลเมืองคนหนึ่ง เช่น บริการด้านสาธารณสุข การศึกษา สิทธิในการทำงาน มิติทางเศรษฐกิจ เช่น การส่งเสริมให้พึ่งพาตนเองและการทำมาหาเลี้ยงชีพ มีโอกาสได้รับการศึกษา มิติทางวัฒนธรรม เช่น มีความสัมพันธ์โดยไม่ถูกกีดกัน

อย่างไรก็ตาม การตั้งถิ่นฐานในรัฐผู้รับไม่ใช่เรื่องง่าย เนื่องจากประเทศผู้รับส่วนใหญ่ไม่ต้องการรับภาระเลี้ยงดูผู้ลี้ภัยตามลำพัง

    2.  การตั้งถิ่นฐานในประเทศที่สาม

   โดยทั่วไป UNHCR และประเทศที่สามจะเลือกผู้ที่ต้องการการคุ้มครองช่วยเหลือก่อน โดยเฉพาะครอบครัว ที่ประสบกับการคุกคาม แต่ในทางปฏิบัติ มีการคัดเลือกผู้ลี้ภัยจากพื้นฐานการศึกษาที่เอื้อต่อการปรับตัวในสังคมตะวันตกก่อนกลุ่มอื่น แนวทางแก้ปัญหาโดยการตั้งถิ่นฐานในประเทศที่สามนี้ เหมาะสมกับสถานการณ์ผู้ลี้ภัยเรื้อรังที่ไม่สามารถหาทางออกโดยแนวทางอื่นๆ ได้

    3.   การส่งกลับประเทศโดยสมัครใจ

    ดังนั้น ถ้าหากประเทศไทยเข้าร่วมเป็นรัฐภาคีอนุสัญญาว่าด้วยผู้ลี้ภัย จะส่งผลให้ประเทศไทยต้องปฏิบัติตามอนุสัญญา คือ จะต้องดูแลผู้หนีภัยความตายอย่างดี อย่างมีศักดิ์ศรีของความเป็นคน และที่สำคัญต้องไม่ผลักดันส่งกลับประเทศโดยไม่สมัครใจ ไปจนถึงอาจให้สิทธิคนกลุ่มนี้เข้ามาเป็นพลเมืองของไทยได้หากตรวจสอบแล้วว่าเป็นคนที่หนีภัยความตายมาจริง และรัฐยังมีหน้าที่ต้องออกกฎหมายรับรองสิทธิของคนที่หนีภัยความตายเข้ามายังดินแดนของไทยด้วย

                                                                                                                   เขียน 5 เมษายน 2557 

                                                                                                                    เมธสา เอื้อโอภาพัฒน์

[1] “อนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพผู้ลี้ภัย.” 2494 . [ระบบออนไลน์] เข้าถึงได้จากhttps://www.unhcr.or.th/sites/default/files/Refuge....pdf สืบค้น 2 เมษายน 2557

[2] “จากโรฮิงญา สู่คำถามต่อกฎหมายผู้ลี้ภัยไทย.” 2556 . [ระบบออนไลน์]เข้าถึงได้จากhttp://ilaw.or.th/node/1813 สืบค้น 2 เมษายน 2557

[3] สักกรินทร์ นิยมศิลป์. “สถานการณ์และท่าทีของรัฐแรกรับต่อปัญหาผู้ลี้ภัยแบบยืดเยื้อในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้.”. [ระบบออนไลน์] เข้าถึงได้จาก http://www2.ipsr.mahidol.ac.th/ConferenceVIII/Download/Article_Files/3-PolicyStances-Sakkarin.pdf สืบค้น2 เมษายน 2557