งบประมาณ

บทความ เรื่อง การบริหารงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ระบบงบประมาณ (Budget) หมายถึง กระบวนการวางแผนเกี่ยวกับตัวเลขทางการเงินอย่างมีระเบียบ ในระยะเวลาหนึ่ง โดยจะต้องคำนึงถึงทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัด เพื่อให้องค์กรได้รับผลตอบแทนกลับคืนมา ตามเป้าหมายที่กำหนดไว้

การจัดทำงบประมาณของประเทศไทยสำหรับส่วนราชการ มีแนวคิดในการจัดทำมาแล้วหลายรูปแบบ มีการปรับปรุง เปลี่ยนแปลงระบบการจัดทำงบประมาณมาอย่างต่อเนื่อง ในอดีตมีการใช้ระบบงบประมาณที่มีลักษณะการรวมอำนาจ แต่ไม่สามารถสนองตอบการเปลี่ยนแปลงที่รวดเร็วของสภาพแวดล้อม จึงเป็นแรงผลักดันให้มีการปรับปรุงระบบงบประมาณ เพื่อให้งบประมาณเป็นเครื่องมือในการพัฒนาเศรษฐกิจและเอื้อต่อการแก้ปัญหาเศรษฐกิจได้อย่างมี ประสิทธิภาพ รวมทั้งเพื่อเสริมสร้างให้มีกลยุทธ์ในการจัดสรรทรัพยากรที่เหมาะสม รวมทั้งมีการจัดลำดับความสำคัญที่สอดคล้องกับนโยบายและแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติในระยะยาว ระบบงบประมาณที่นำมาใช้ ในประเทศไทยตั้งแต่เริ่มมีการจัดทำงบประมาณจนถึงปัจจุบันจำแนกได้เป็น 4 ประเภทใหญ่ ๆ คือ

1.  งบประมาณแบบแสดงรายการ (Line – Item Budgeting)

งบประมาณแบบแสดงรายการ มีวัตถุประสงค์ที่จะ ใช้เป็นเครื่องมือในการควบคุมการใช้จ่ายเงินไม่ให้มีการใช้จ่ายเงินเกินไปจากที่กำหนดหรือแตกต่างไปจากที่กำหนดไว้ ให้ความสำคัญกับการควบคุมปัจจัยนำเข้า (Input) แต่ละรายการ

ข้อดี

ระบบงบประมาณแบบแสดงรายการ ช่วยในการควบคุมการใช้จ่ายของหน่วยงานได้ดี เพราะมีการแสดง ค่าใช้จ่ายไว้อย่างชัดเจน จึงง่ายต่อการปฏิบัติในการปรับ เพิ่ม/ลดรายการ

ข้อเสีย

ระบบงบประมาณแบบแสดงรายการ จะไม่สามารถ วัดผลสำเร็จของงานได้ เพราะการอนุมัติเงินประจำงวดจะ อนุมัติตามหมวดรายจ่าย ไม่ได้อนุมัติตามแผนงาน/โครงการ ทำให้ไม่สามารถมองเห็นความเชื่อมโยงระหว่างทรัพยากรที ่ จัดสรรให้ แก่งาน/โครงการหนึ่ง ๆ กับผลที่ต้องการให้เกิดขึ้น อันเป็นอุปสรรคต่อการประเมินผลสำเร็จของการดำเนินงาน

ทำให้มีการปรับปรุงระบบงบประมาณแบบใหม่ โดยนำหลักการและแนวทางการจัดทำงบประมาณแบบแสดงผลงาน มาใช้ผสมผสานกับระบบงบประมาณแบบแสดงรายการ

2.งบประมาณแบบแสดงผลงาน (Performance Budgeting)

งบประมาณแบบแสดงผลงาน (Performance Budgeting )เป็นระบบงบประมาณที่มุ่งเน้นด้านประสิทธิภาพในการบริหารงาน โดยได้รับอิทธิพลแนวความคิดมาจากการ จัดการแบบวิทยาศาสตร์ (Scientific Management) ซึ่งมีแนวคิดว่า "การบริหารงานต้องทำโดยมีหลักเกณฑ์ ซึ่งกำหนดขึ้นจากการศึกษาวิเคราะห์โดยรอบคอบเพื่อให้มีวิธีที่ดีที่สุด (The one best way) ในอันที่จะก่อให้เกิดประสิทธิภาพในการผลิตมากขึ้น" เป็นระบบที่มุ่งให้มีการเชื่อมโยงการจัดสรรงบประมาณเข้ากับการวางแผน อันจะทำให้การจัดสรรงบประมาณเป็นไปอย่างสมเหตุสมผล ระบบงบประมาณแบบนี้ริเริ่มขึ้นครั้งแรกในประเทศสหรัฐอเมริกา

ข้อดี

- ช่วยให้เกิดการใช้จ่ายเงินอย่างมีประสิทธิภาพและคุ้มค่า

- ช่วยให้ฝ่ายบริการเกิดความคล่องตัวในการบริหารงานและการจัดซื้อวัสดุอุปกรณ์ที่มุ่งต่อการผลิตผลงาน

ข้อจำกัด

- ต้องใช้ข้อมูลที่แสดงถึงผลการดำเนินงานในอดีต ซึ่งอาจจะหาข้อมูลค่อนข้างยาก

- การพิจารณา “ความคุ้มค่า” อาจกระทำได้ลำบาก

จากข้อจำกัดดังกล่าว ทำให้มีการพยายามที่จะพัฒนาระบบงบประมาณให้มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น จึงได้มีการนำเอาระบบงบประมาณแบบแสดงแผนงานมาใช้ร่วมกับงบประมาณแบบแสดงรายการ

3.งบประมาณแบบการวางแผน การวางโครงการ และการทำงบประมาณ

ระบบงบประมาณแบบการวางแผน การวางโครงการ และการทำงบประมาณหรือบางครั้งเรียกว่างบประมาณแบบแสดงแผนงาน (Program Budgeting ) เริ่มใช้ ครั้งแรกในประเทศสหรัฐอเมริกาในปี ค.ศ.1964 PPB หรือ PPBS

ข้อดี

- สามารถวิเคราะห์ความเป็นไปได้ของแผนงานในระยะยาว

- ส่งเสริมการพัฒนาประเทศโดยมีแผนรองรับ

-สามารถวิเคราะห์การใช้ทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัดให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล

ข้อจำกัด

- มุ่งแต่ต้นทุนทางด้านบัญชีและประโยชน์ทางเศรษฐกิจ ไม่ใช้ดุลพินิจหรือเหตุผลทางสังคมและการเมืองมาพิจารณา

- ต้องใช้เวลามากในการดำเนินการ ต้องให้การอบรม และมีเครื่องมือพร้อมสำหรับการวิเคราะห์ ทำให้มีปัญหาในขั้นการนำไปใช้

- มีระเบียบขั้นตอนซับซ้อนยุ่งยากเกินกว่าที่จะเข้าใจ

- มาตรฐานการวัดผลงานไม่ชัดเจน

ด้วยข้อจำกัดดังกล่าว จึงได้มีการพัฒนาระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานมาใช้ในการจัดสรรงบประมาณ เพื่อให้การจัดสรรงบประมาณมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น

4.งบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงาน (Performance Based Budgeting : PBB)

เป็นระบบงบประมาณที่มุ่งเน้นผลสำเร็จของผลผลิตและผลลัพธ์ มีการกำหนดเป้าหมายที่เป็นรูปธรรม มีแผนยุทธศาสตร์ที่ชัดเจน มีตัวชี้วัดผลสัมฤทธิ์ของงาน และสามารถวัดและประเมินผลการทำงานได้ โดยมีความยืดหยุ่นในกระบวนการทำงานเพื่อให้สอดคล้องกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป เน้นความรับผิดชอบของผู้บริหารแทนการควบคุมรายละเอียดในการเบิกจ่าย

จากประโยชน์ข้างต้นทำให้ หน่วยงานสามารถดำเนินกิจกรรม/โครงการให้ สอดคล้องกับผลลัพธ์ดังกล่าวได้ในเวลาต่อมา ประเทศไทยก็ได้มีการพัฒนาระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานตามยุทธศาสตร์มาใช้ในการจัดสรรงบประมาณ เพื่อให้การจัดสรรงบประมาณมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น เริ่มดำเนินการมาตั้งแต่ปี 2545 จนถึงปัจจุบัน

กระบวนการงบประมาณหรือวงจรงบประมาณ

กระบวนการงบประมาณ (Budgeting Process) อาจเรียกอีกชื่อหนึ่งได้ว่าวงจรงบประมาณ (Budgeting Cycle) ประกอบด้วยขั้นตอนสำคัญ 4 ขั้นตอนคือ การจัดทำงบประมาณ การอนุมัติงบประมาณ การบริหารงบประมาณ และการติดตามประเมินผล กระบวนการดังกล่าวเป็นกระบวนการที่ใช้ได้กับทั้งงบประมาณแผ่นดินและงบประมาณเงินรายได้ จึงได้ขยายความขั้นตอนต่างๆ ให้ง่ายแก่ความเข้าใจ ดังนี้

1. การจัดทำงบประมาณ

1.1 การแต่งตั้งคณะทำงานที่ประกอบด้วยหน่วยงานต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง ประธานควรเป็นผู้บริหารที่สามารถมอบหมายนโยบาย และมีความรู้ด้านงบประมาณ ส่วนคณะทำงานต้องประกอบด้วย ผู้ทำหน้าที่วางแผนงานงบประมาณเพื่อประมาณการรายรับ (ในภาคมหาวิทยาลัยก็น่าจะเป็นผู้รับผิดชอบงานด้านงบประมาณ) ผู้รับผิดชอบโครงการและหน่วยงานที่ดูแลการจัดซื้อจัดจ้างเพื่อทำหน้าที่ประมาณการรายจ่าย ผู้แทนส่วนกลางที่รับผิดชอบค่าใช้จ่ายด้านการบริหารจัดการผู้แทนจากฝ่ายบัญชีและการเงินที่จะช่วยสอบทานรายละเอียดงบการเงินและงบกระแส เงินสด (ในภาคมหาวิทยาลัยก็น่าจะเป็นผู้รับผิดชอบงานด้านคลังและพัสดุ)
1.2 กำหนดปฏิทินงบประมาณ เพื่อเป็นการกำหนดระยะเวลา ที่ต้องใช้ในการจัดเตรียมรายละเอียดงบประมาณ ของหน่วยต่างๆ ที่เกี่ยวข้องทั้งหมดเพื่อปฏิบัติร่วมกันให้แล้วเสร็จก่อนปีงบประมาณ
1.3 การยกร่างและสอบทานรายละเอียดของร่างงบประมาณรายรับ รายจ่ายก่อนนำเสนอต่อที่ประชุมคณะกรรมการบริหาร หรือที่ประชุมของคณะกรรมการมหาวิทยาลัยพิจารณาต่อไป

2. การอนุมัติงบประมาณ

สำหรับงบประมาณแผ่นดินนั้น ฝ่ายนิติบัญญัติจะมีการตั้งคณะกรรมาธิการขึ้นมา ทำหน้าที่พิจารณากลั่นกรองงบประมาณรายจ่ายประจำปี ก่อนผ่านสภาผู้แทนราษฎรพิจารณาอนุมัติตามขั้นตอน ประกาศใช้เป็นพระราชบัญญัติงบประมาณแผ่นดินประจำปี ในภาคเอกชน ที่ประชุมคณะกรรมการบริหารหรือคณะกรรมการบริษัท อาจแต่งตั้งหรือมอบหมายคณะทำงานพิจารณากลั่นกรองงบประมาณประจำปีช่วยทำหน้าที่กลั่นกรอง ก่อนนำเสนอคณะกรรมการบริหารหรือคณะกรรมการบริษัทพิจารณา ซึ่งอาจมีการอนุมัติแบบมีเงื่อนไขให้ปรับปรุง ก่อนประกาศใช้เป็นงบประมาณประจำปีต่อไป ซึ่งในระดับมหาวิทยาลัย กรรมการบริหารมหาวิทยาลัยก็จะมอบหมายคณะกรรมการกลั่นกรองงบประมาณรายจ่ายประจำปี ช่วยทำหน้าที่พิจารณากลั่นกรองคำของบประมาณฯ จากคณะ/หน่วยงาน ก่อนนำเสนอคณะกรรมการบริหารมหาวิทยาลัยและคณะกรรมการสภามหาวิทยาลัยต่อไป

3. การบริหารงบประมาณ

ขั้นตอนการบริหารงบประมาณ ถือเป็นขั้นตอนที่สำคัญที่สุดที่จะแปลงแผนงาน ให้เกิดขึ้นเป็นรูปธรรม ในอดีตเรื่องของงบประมาณถือเป็นเรื่องความลับ ที่ผู้บริหารระดับสูงเท่านั้นที่จะมีสิทธิรับรู้ อย่างไรก็ตามในทัศนคติของศาสตราจารย์ จอห์น พี คอตเตอร์ เขามองว่าในการบริหารธุรกิจยุคใหม่ ผู้บริหารในทุกระดับชั้น จำเป็นอย่างยิ่งที่ต้องมีข้อมูลต่างๆ ตั้งแต่ขั้นแผนงานจนถึงขั้นงบประมาณ ตลอดจนควรเป็นผู้มีส่วนตั้งแต่ต้น ในการจัดทำแผนงานและงบประมาณดังกล่าวเพื่อที่เมื่อต้องลงมือปฏิบัติงานจะได้เข้าใจภาพรวมในการบริหารจัดการ อันจะนำพาให้กิจการสามารถก้าวหน้าได้อย่างรวดเร็วและเป็นระบบ อีกทั้งหากมีปัจจัยเสี่ยงเกิดขึ้น จะได้มีส่วนร่วมในการแก้ไขปัญหาให้กับองค์กรตลอดจนกำกับดูแลงานในความรับผิดชอบของตนให้มีประสิทธิภาพ ทั้งด้านการบริหารจัดการและการควบคุมต้นทุน รวมทั้งค่าใช้จ่ายต่างๆ ให้เกิดประโยชน์สูงสุดกับองค์กรด้วย

4. การติดตามประเมินผล

การจัดทำรายงานและติดตามประเมินผล การปฏิบัติงานของหน่วยงานต่างๆ ในช่วงเวลาที่กำหนดว่าสามารถบรรลุเป้าหมาย และวัตถุประสงค์ของโครงการหรือไม่ มีปัญหาอุปสรรคอย่างไรหรือไม่ และมีความจำเป็นต้องปรับปรุง หรือทบทวนแผนงานหรือไม่ นับเป็นขั้นตอนสำคัญที่ฝ่ายบริหารต้องทำหน้าที่ติดตามประเมินผลดังกล่าว ทั้งนี้ เพื่อเป็นเครื่องมือวัดผลดำเนินงานของแต่ละหน่วยงานอีกด้วย

สำหรับองค์กรปกครองส่วนถิ่น เป็นหน่วยงานหนึ่งที่ที่การจัดทำและบริหารงบประมาณเอง

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นตัวแทนของประชาชนในพื้นที่และมีหน้าที่ในการพัฒนาท้องถิ่น การกระจายอำนาจสู่องค์กรปกครองท้องถิ่น เป็นกระบวนทัศน์อันหนึ่งในการที่ช่วยลดขีดจำกัดของการบริหารปกครองประเทศแบบการรวมศูนย์อำนาจ ที่ถูกจำกัดด้วยเรื่องของพื้นที่ ความหลากหลายทางชาติพันธุ์และขอบเขตความรับผิดชอบที่กว้างขวาง รวมถึงความจำกัดใน
การบริการสาธารณะให้ครอบคลุมทั่วถึงในทุกท้องที่ การกระจายอำนาจเริ่มจากการจัดระเบียบบริหารราชการส่วนภูมิภาคกระจายการสั่งการต่าง ๆ จากส่วนกลางให้ทั่วถึงทุกท้องที่ให้มากที่สุด แต่ก็ยังไม่ใช่คำตอบสุดท้ายแห่งการแก้ปัญหาดังกล่าว ดังนั้นจึงมีความจำเป็นที่จะต้องมีการกระจายอำนาจและจัดระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น

ผลจากการดำเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นอกจากจะช่วยสนองตอบต่อปัญหาและความต้องการของชุมชนภายในท้องถิ่น โดยพื้นที่เหล่านั้นย่อมมีความแตกต่างกันไปตามลักษณะทางกายภาพ วัฒนธรรมและวิถีชีวิตของผู้คนในท้องถิ่นนั้น ๆ การปกครองที่มีลักษณะของการรวมศูนย์อำนาจอยู่ที่รัฐบาล เพียงแห่งเดียว ไม่สามารถที่จะตอบสนองต่อความต้องการและปัญหาที่เกิดขึ้นภายในชุมชนนั้น ๆ จึงจำเป็นต้องกระจายระบบงานให้มีลักษณะคล่องตัวและปรับตัวให้ยืดหยุ่น นั้นก็คือ การสร้างหน่วยการปกครองที่เรียกว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อให้มาจัดทำบริการและแก้ปัญหาของประชาชนในท้องถิ่น และยังจะเป็นการสร้างเสริมความเข้มแข็งให้กับหลักความรับผิดชอบตามระบอบ ประชาธิปไตยและเป็นที่ยอมรับกันว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หน่วยงานที่มีความใกล้ชิดกับประชาชนในระดับล่างหรือชุมชนมากที่สุดเมื่อมีการถ่ายโอนภารกิจต่าง ๆ ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีภารกิจที่ต้องปฏิบัติและงบประมาณเพิ่มขึ้นจำนวนมาก ซึ่งภารกิจเหล่านั้นเป็นภารกิจที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชนในชุมชน เช่น การจัดสร้างสาธารณูปโภคสาธารณูปการ การสังคมสงเคราะห์ ฯลฯ ซึ่งในการปฏิบัติงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่าง ๆ นั้น ในปัจจุบันมีปัญหาในหลาย ๆ ด้าน เช่น ปัญหาการบริหารงานบุคคล ปัญหาการขาดแคลนบุคลากร สำหรับปัญหาใหญ่ที่ก่อให้เกิดความเชื่อมั่นในการบริหารจัดการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้แก่ประชาชนและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องมากที่สุดเป็นอันดับหนึ่ง คือ ปัญหาด้านความโปร่งใสในการบริหารจัดการโดยเฉพาะอย่างยิ่งการเกิดการทุจริตในการใช้งบประมาณในการพัฒนาท้องถิ่น

จากสภาพปัญหาดังกล่าว โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องของการบริหารงบประมาณ ถือเป็นเรื่องที่น่าสนใจ  ปัญหาการบริหารงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น   สรุปผลได้ดังนี้

ปัญหาการบริหารงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น   ด้านการบริหารงบประมาณด้านการอนุมัติงบประมาณ , และด้านการจัดเตรียมงบประมาณ   ข้อเสนอแนะในการบริหารงบประมาณ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น   ด้านการจัดเตรียมงบประมาณ ควรจัดเตรียมงบประมาณตามความต้องการและสภาพปัญหาของชุมชน และควรเปิดโอกาสให้ประชาชนในท้องถิ่นเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดทำงบประมาณ ด้านการอนุมัติงบประมาณ ควรอนุมัติงบประมาณอย่างรวดเร็ว ให้ทันต่อปัญหาและความต้องการของชุมชน และควรอนุมัติงบประมาณตามลำดับความสำคัญของงาน และด้านการบริหารงบประมาณ ควรยึดข้อบัญญัติวิธีการงบประมาณอย่างเคร่งครัด และการบริหารงบประมาณควรมีความโปร่งใส ตรวจสอบได้ และยึดหลักธรรมาภิบาล

 

 

บรรณานุกรม/อ้างอิง

ประยุทธ์ สวัสดิ์เรียวกุล “การจัดการงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานตามยุทธศาสตร์” สำนักงบประมาณ สำนักนายกรัฐมนตรี, 25 มกราคม 2547.

 

       ดร.ณรงค์  สัจพันธ์โรจน์.  “การจัดทำ อนุมัติและการบริหารงบประมาณแผ่นดิน  ทฤษฎีและปฏิบัติ”  บพิธการพิม. :กรุงเทพ  2538

[ซานีดา]

อยากให้อธิบายข้อเสีย ข้อดีงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงาน (Performance Based Budgeting : PBB)