นโยบายสังคมสวัสดิการ

        เป้าหมายหนึ่งที่รัฐบาลต้องการจะให้เกิดขึ้นอย่างชัดเจนในประเทศไทย ก็คือ ต้องการเห็นประชาชนคนไทยทุกคน มีคุณภาพชีวิตที่ดี และมีหลักประกัน ซึ่งในอดีตที่ผ่านมานั้น ก็ได้มีการสร้างหลักประกันในเรื่องต่าง ๆ มาโดยลำดับ โดยเริ่มตั้งแต่ เรื่องการรักษาพยาบาล ที่ปัจจุบันได้ครอบคลุมประชาชนทั้งประเทศแล้ว เพียงแต่ยังต้องปรับปรุงในเรื่องของคุณภาพและบริการ ส่วนทางด้านการศึกษาก็ได้มีการผลักดันการศึกษาฟรีโดยขยายช่วงระยะเวลาเรียนฟรีเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ จนมาถึงเรียนฟรี 12 ปีในปัจจุบัน อย่างไรก็ตาม สิ่งที่ประชาชนส่วนใหญ่ต้องการมาก นอกจากเรื่องของการรักษาพยาบาลและการศึกษาแล้ว คือ เรื่องของสวัสดิการเมื่อมีความจำเป็นในโอกาสต่างๆ เช่น เกิด แก่ เจ็บ และตาย ทั้งนี้ กลุ่มคนในสังคมที่มีระบบดังกล่าวรองรับดีที่สุดก็คือ ข้าราชการ รัฐวิสาหกิจ และประชาชนที่เข้าสู่ระบบประกันสังคม ซึ่งประชาชนในกลุ่มนี้มีประมาณ 12-13 ล้านคนเท่านั้น ขณะที่ประชาชนประมาณ 40 กว่าล้านคน ยังไม่มีระบบสวัสดิการหรือหลักประกันที่ชัดเจน   

นโยบายสวัสดิการสังคมเกิดขึ้นเนื่องจากกระบวนการผลิตแบบ อุตสาหกรรมได้เปลี่ยนแบบแผนการใช้ชีวิตของประชาชน จากสังคมครอบครัวและเครือญาติมาเป็นสังคมของการงาน (work society) สถานที่ทำงานและโรงงานกลายเป็นศูนย์กลางของวิถีชีวิตประจำวัน ไม่ใช่ชุมชนและหมู่บ้านเกษตรกรรมเหมือนสมัยก่อน สังคมอุตสาหกรรมได้ก่อให้เกิดปัญหาการขยายตัวของเมือง ความแออัดของประชากรในเมือง ความห่างเหินแปลกแยกของสมาชิกครอบครัว ความขัดแย้งระหว่างนายจ้างลูกจ้าง การว่างงาน การถูกปลดออกจากงาน อุบัติเหตุและโรคภัยจากการทำงาน ซึ่งปัญหาเหล่านี้เป็นอุปสรรคต่อการเพิ่มผลผลิต และเป็นปัญหาคุกคามชีวิตและการดำรงชีพของกำลังแรงงาน และเนื่องจากรัฐสมัยใหม่มีแนวคิดว่า กำลังแรงงานเป็นปัจจัยการผลิตหลักของชาติ จึงจำเป็นที่ “รัฐ” จะต้องดูแลแก้ไขให้กำลังแรงงานเหล่านี้มีศักยภาพในทางการผลิต และมีโครงการที่จะสร้างผลผลิตให้แก่สังคมได้ หรือถ้ากำลังแรงงานนี้ไม่สามารถที่จะทำงานได้ตลอดชีวิต รัฐก็จำเป็นที่จะต้องดูแลให้สามารถดำรงชีวิตอยู่ได้ โดยไม่ให้เป็นปัญหาต่อสังคม เพื่อป้องกันมิให้เกิดผลกระทบต่อความสงบสุขของสังคมโดยส่วนรวม รัฐจึงจำเป็นต้องจัดระบบการให้บริการและการดูแลปัญหาดังกล่าวของกำลังแรงงานในประเทศ ในเยอรมันเรียกนโยบายการแก้ไขปัญหาเหล่านี้ว่า นโยบายสวัสดิการสังคม (social welfare policy) ซึ่งปรากฏอยู่ใน Social Policy Laws of the Federal Republic หรือกฎหมายว่าด้วยนโยบายสวัสดิการสังคมแห่งสหพันธรัฐเยอรมัน ซึ่งครอบคลุมด้าน

• การศึกษาและฝึกอบรม ซึ่งรัฐบาลได้จัดงบประมาณและสิ่งอำนวยความสะดวก สนับสนุน การศึกษาและการฝึกอบรมนักเรียน นักศึกษาเพื่อให้เป็นกำลังแรงงานที่มีประสิทธิภาพ และรวมไปถึงการศึกษา และการฝึกอบรมกำลังแรงงานที่กำลังทำงานอยู่ในสาขาการผลิตต่างๆ ด้วย
• การส่งเสริมการมีงานทำ ซึ่งได้ออกเป็นรัฐบัญญัติการส่งเสริมแรงงาน (Labour Promotion Act 1969) เพื่อประกันให้ทุกคนมีงานทำ หรือรักษาภาวการณ์มีงานทำให้สูงสุดเท่าที่จะเป็นได้ โดยรัฐจัดการหางาน สร้างงาน ส่งเสริมธุรกิจที่เพิ่มการจ้างงาน เป็นต้น
• การคุ้มครองแรงงานและสุขภาพอนามัย โดยการมีกฎหมายบังคับมาตรฐานขั้นต่ำของ สภาพการจ้างงาน เพื่อให้กำลังแรงงานมีความปลอดภัยในที่ทำงาน คุ้มครองมิให้มีการกดขี่เด็ก และสตรี คุ้มครองแรงงานที่ทำงานในครัวเรือน รวมถึงคุ้มครองอาชีพพิเศษบางอาชีพ (เช่น หญิงบริการ)
• การประกันสังคม ซึ่งครอบคลุมการประกันสุขภาพ อุบัติเหตุ ชราภาพ คลอดบุตร สงเคราะห์บุตร การเสียชีวิต ทุพพลภาพ และการว่างงาน ทั้งหมดนี้รวมกันเรียกว่า โครงการ “ความมั่นคงทางสังคม” (social security scheme) เยอรมันได้ชื่อว่าเป็นประเทศแรกที่ได้จัดให้มีการประกันสังคม โดยเริ่มจากการประกัน สุขภาพ ในปี 1883 รัฐบาลได้ออกพระราชบัญญัติการประกันสุขภาพ (Health Insurance Act) ซึ่งเป็นที่ยอมรับกันว่าพระราชบัญญัตินี้เป็นการบุกเบิกนโยบายสวัสดิการสังคมโดยรัฐอย่างเป็นระบบเป็นครั้งแรกในประเทศอุตสาหกรรมตะวันตก

แต่แนวคิดในการออกพระราชบัญญัตินี้กลับไม่ใช่แนวคิดที่มีจุดมุ่งหมาย เพื่อช่วยเหลือคนงาน แต่เป็นแนวคิดที่ต้องการสร้างกลไก และเครื่องมือสกัดกั้นมิให้คนงานไปร่วมกับขบวนการสังคมนิยมที่กำลังแพร่หลายอยู่ในยุโรปขณะนั้น บิสมาร์ค (Bismark) นายกรัฐมนตรีแห่งเยอรมัน ต้องการให้คนงานมีความจงรักภักดี จึงหยิบยื่นสวัสดิการสังคมในรูปของการประกันสุขภาพ โดยให้คนงานจ่ายสมทบ 2 / 3 นายจ้าง 1 / 3 ก่อนหน้านี้คือปี 1878 บิสมาร์ค ได้ออกกฎหมายห้ามจัดตั้งพรรคสังคมนิยม เรียกว่า Socialist Law เนื่องจากเกรงว่าพรรคสังคมนิยมจะขยายตัวเติบใหญ่จนคุกคามอำนาจรัฐของตนได้ เพราะปรากฏว่า ในปี 1875 ขบวนการแรงงานสังคมนิยมใหญ่ 2 ขบวนการได้รวมตัวกัน และจัดตั้งพรรค “คนงานสังคมนิยมแห่งเยอรมนี” (Socialist Workers ‘ Party of Germany) การหยิบยื่นโครงการประกันสุขภาพให้ในปี 1883 และตามด้วยการประกันอุบัติเหตุในปี 1884 จึงมีเป้าหมายเพื่อช่วงชิงความจงรักภักดีจากคนงาน และเพื่อแยกสลายขบวนการสังคมนิยม ความจริงทางประวัติศาสตร์ข้อนี้หักล้างแนวคิดที่ว่า โครงการประกันสังคมเป็นโครงการของระบบสังคมนิยมที่เป็นความเชื่อของพวกเสรีนิยมและอนุรักษ์นิยม ในช่วงที่ บิสมาร์ค ริเริ่มโครงการประกันสุขภาพและประกันอุบัติเหตุ สิ่งเหล่านี้ถือว่าเป็นสวัสดิการสังคมที่รัฐจัดหาให้ หรือกำหนดให้มีขึ้น การประกันเหล่านี้เมื่อครอบคลุมหลายๆ ด้านก็เรียกว่า “การประกันสังคม” (social insurance) คำว่า “ประกันสังคม” และ “สวัสดิการสังคม” จึงมาก่อนคำว่า “ความมั่นคงทางสังคม” (social security)

สภาพปัญหาที่ท้าทายกับลักษณะของกลุ่มเป้าหมายที่มาจากระบบเศรษฐกิจ สังคม    การเมือง   และวัฒนธรรม  ของประเทศไทย

ระบบเศรษฐกิจสังคมการเมืองและวัฒนธรรมมีผลกระทบต่อกลุ่มเป้าหมายตามนโยบายสวัสดิการสังคมมากมาย ผลกระทบดังกล่าวสร้างความไม่เป็นธรรมให้แก่คนในสังคมโดยเฉพาะกลุ่มเป้าหมายที่ได้รับผลจากความเหลื่อมล้ำกันในสังคม  แม้ว่า ใน 4-5 ปีที่ผ่านมาความเสียหายของระบบสวัสดิการสังคมจะไม่มีมากเท่ากับระบบเศรษฐกิจ แต่ก็มีผลให้จำนวนกลุ่มเปัาหมายมากขึ้นและซับซ้อนมากขึ้นเท่านั้นอย่างไรก็ตาม การที่เจ้าหนี้ของประเทศไทยระบุว่ารัฐบาลไทยจะต้องไม่ดำเนินนโยบายใดๆที่มีผลเสียหายต่อกลุ่มคนที่เสียเปรียบในสังคม ถือว่าเป็นเงื่อนไขสำคัญที่ทำให้ระบบ สวัสดิการสังคมไม่อยู่ในฐานะที่ลำบากมากเกินไป ในสภาพปัญหาของประเทศในปัจจุบัน มีเพียงปัญหาของกลุ่มเป้าหมายที่มากเกินไปและมีแนวโน้มมากขึ้นเป็นแรงกดดันต่อระบบสวัสดิการสังคมมานานและยากที่จะแก้ไขด้วย  ระบบการเมืองของประเทศที่มีลักษณะเป็นธุรกิจการเมืองรุ่งเรืองจนแทบจะทำให้ประเทศล้มละลาย เป็นผลให้มีคอร์รัปชั่น ฉ้อราษฎร์บังหลวง การกินหัวคิว กินตามน้ำทวนน้ำ ล้วนแล้วแต่มีผลกระทบต่อประเทศโดยรวมประกอบกับปัจจัยอื่น และทำให้ขาดแคลนทรัพยากรที่จะหลงเหลือมาเจือจานต่อคนกลุ่มเป้าหมายในนโยบายสวัสดิการสังคม 

 แม้ว่าจะมีรัฐธรรมนูญ มีกฎหมายลูกที่จะเป็นเครื่องมือกลไกที่จะตรวจสอบ ข้าราชการและนักการเมืองที่ร่วมกันโกงกินบ้านเมือง แต่กลุ่มเป้าหมายในระบบ สวัสดิการสังคมก็ยังอ่อนแอ ปัจจัยทางสังคมอื่นๆ เช่น ทางวัฒนธรรมที่มีลักษณะของบริโภคนิยมและอื่นๆ ล้วนแล้วแต่มีผลต่อคุณภาพชีวิตของประชาชนที่สามารถสรุปได้ว่ายังยังไม่ดีพอทั้งด้านการศึกษา สาธารณสุขและสวัสดิการสังคม

ความหวังว่าเมื่อไรที่ชุมชนเข้มแข็ง เมื่อนั้นปัญหาต่างๆในสังคมไทยคงลดลง และประชาชนมีคุณภาพชีวิตดีขึ้น แต่ชุมชนส่วนใหญ่ของประเทศยังอ่อนแอพึ่งตนเองไม่ได้   นอกจากชุมชนอ่อนเเอแล้ว ผู้นำชุมชนบางชุมชนยังสร้างปัญหาให้ระบบนโยบายสวัสดิการสังคมอีกด้วย สิ่งนี้จะถือว่าเป็นรื่องสำคัญอีกส่วนหนึ่งที่เป็นเงื่อนไขสำคัญของระบบสวัสดิการสังคม ครอบครัวคนไทยล้มสลาย วิเคราะห์ได้จากอัตราการหย่าร้าง วิเคราะห์จากปัญหาสังคมต่างๆ เช่น ปัญหายาเสพติด ปัญหาความรุนแรงในสังคม ปัญหาอาชญากรรมที่เกิดจากเด็กขาดความอบอุ่น ครอบครัวไม่มีพลังในการสร้างเยาวชนให้เป็นพลเมืองที่มี่ศักยภาพเต็มที่เช่นแต่ก่อน และปัญหาต่างๆมีแนวโน้มที่มากขึ้น

นิยามที่สมบูรณ์ที่สุดของคำว่านโยบายสวัสดิการสังคมน่าจะเป็นของ บาร์เกอร์(Barker)ที่กล่าวว่า นโยบายสวัสดิการสังคมเป็นกิจกรรมและหลักการที่ใช้ในสังคม ถือเป็นแนวทางที่ใช้ในการแทรกแซง(Intervention)และสร้างกฏเกณฑ์ (Regulation) ระหว่างมนุษย์ กลุ่ม ชุมชน และสถาบันสังคม หลักการและกิจกรรมนั้นเป็นผลมาจากคุณค่าและประเพณีของสังคม และมีผลต่อการจัดสรรทรัพยากรตลอดจนคุณภาพชีวิตของประชาชน ดังนั้นนโยบายสวัสดิการสังคมจึงรวมถึงแผนงาน โครงการด้านการศึกษา สุขภาพอนามัย การแก้ไขและป้องกันปัญหาอาชญากรรม ความมั่นคงทางเศรษฐกิจ และความมั่นคงทางสังคมซึ่งดำเนินการโดยรัฐ องค์การเอกชน นอกจากนั้น นโยบายสวัสดิการสังคมยังมุ่งสู่จุดหมายของสังคมซึ่งควรจะได้รับสิ่งตอบแทน (Rewards)ตาม ข้อจำกัดที่มีอยู่ของสังคม

 

ข้อถกเถียงในเรื่องนโยบายสวัสดิการสังคมโดยรัฐ  มักจะประกอบด้วย 2 เรื่องใหญ่คือ

หนึ่ง จะเป็นสวัสดิการแบบถ้วนหน้า (จนหรือรวยได้รับสวัสดิการเหมือนกัน) หรือเป็นแบบให้เฉพาะคนจน (ต้องพิสูจน์ว่าจนถึงจะได้)

 สองคือ รัฐจะหาเงินมาจากไหนเพื่อมาใช้จ่ายตามนโยบายสวัสดิการสังคม จะมาจากรายได้ภาษีอากร หรือมาจากการสมทบเงินของผู้ได้ประโยชน์ (เช่นระบบประกันสังคมของไทยในปัจจุบัน)ข้อถกเถียงนี้ถือว่าเป็นข้อถกเถียงพื้นฐานที่จะต้องเกิดกับทุกประเทศที่รัฐต้องการจัดระบบสวัสดิการสังคม ข้อถกเถียงเหล่านี้ไม่สามารถจบในเวลารวดเร็ว

แนวคิดนโยบายสวัสดิการสังคมของคนไทยจะไปทางไหน ยังไม่ชัดเจน ความเห็นแตกต่างกันในระหว่างกลุ่มต่างๆ ประชาชนส่วนใหญ่ต้องการสวัสดิการแบบถ้วนหน้า ต้องการความเสมอภาค เท่าเทียมกัน  ในกลุ่มประชาชนผู้มีอันจะกิน มักจะไม่ชอบแบบถ้วนหน้า เพราะตนคือผู้เสียภาษี และมองเห็นอนาคตว่าถ้าถ้วนหน้าแล้วภาษีก็จะสูงขึ้น ส่วนประโยชน์ที่จะตกแก่ตนนั้นน้อยหรือไม่มีเลย คนกลุ่มนี้มองข้ามไปว่า ถ้าประชาชนไทยมีกินมีใช้ การลักเล็กขโมยน้อย งัดบ้าน ปล้นชิงทรัพย์ก็น่าจะลดลง ความปลอดภัยในท้องถนนก็น่าจะมากขึ้น เด็กก็จะถูกบังคับขายแรงงานลดลง ปัญหาสังคมอันเนื่องมาจากการไม่พอกินก็น่าจะลดลง ครอบครัวผู้มีอันจะกินก็น่าจะอยู่เย็นเป็นสุขขึ้น  สรุปว่านโยบายสวัสดิการสังคมของไทยเป็นในรูปแบบใหนยังสรุปแน่ชัดไม่ได้ แต่หลายคนก็ออกมาบอกว่าเป็นแบบประชานิยมแจกแหลก   นโยบายสวัสดิการสังคมจึงเป็นเรื่องการเมืองชัดๆ

บรรณานุกรม/อ้างอิง

ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ. “บทสังเคราะห์ภาพรวมการพัฒนาระบบสวัสดิการสำหรับคนจนและคนด้อยโอกาสในสังคมไทย”, พิมพ์ครั้งที่ 1 เดือนธันวาคม 2546, บ.แอดิสันเพรส โปรดักส์ จำกัด

 

       กิติพัฒน์  นนทปัทมะดุล.  “นโยบายสังคมและสวัสดิการสังคม”,พิมพ์ครั้งที่ ๒ เดือนกันยายน254๐,  กรุงเทพ :โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์นโยบายสังคมสวัสดิการ