กฎหมายโทรคมนาคม "การใช้การอนุญาตเป็นเครื่องมือในการกำกับดูแล" 2 เรื่อง หลักการพื้นฐาน (ที่จะต้องคำนึงถึง) สำหรับการอนุญาต

๓.  หลักการพื้นฐาน (((ที่จะต้องคำนึงถึง สำหรับการอนุญาต

               การกำหนดรายละเอียดสำหรับการอนุญาตมีความแตกต่างกันตามแต่ลักษณะเฉพาะของแต่ละประเทศ ลักษณะเฉพาะของการบริการ และลักษณะเฉพาะของผู้ประกอบกิจการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการกำหนดรายละเอียดดังกล่าวควรจะต้องคำนึงถึงศักยภาพในการกำกับดูแลด้วย กล่าวคือ หากการกำกับดูแลมีประสิทธิภาพมาก การกำหนดรายละเอียดสำหรับการอนุญาตก็อาจจะมีรายละเอียดน้อยกว่า ในทางกลับกัน หากการกำกับดูแลยังไม่สามารถทำได้ดีนัก ก็ควรกำหนดรายละเอียดให้มีความชัดเจนมากขึ้น ทั้งนี้ ก็เพื่อจะได้สามารถแบ่งเบาภาระหน้าที่ของการกำกับดูแลได้ เช่น ในประเทศที่มีการจัดทำประกาศหลักเกณฑ์การกำหนดราคา (Price regulation regime) การกำหนดรายละเอียดสำหรับการอนุญาตก็ไม่จำเป็นจะต้องกำหนดในเรื่องดังกล่าว แต่สำหรับ ในประเทศที่ไม่มีการจัดทำประกาศหลักเกณฑ์ดังกล่าว (การกำหนดราคา) ก็จำเป็นต้องกำหนดรายละเอียดไว้ในการอนุญาต เป็นต้น

                 อย่างไรก็ตาม แม้ว่ารายละเอียดในการกำหนดเงื่อนไขในการอนุญาตอาจจะมีความหลากหลายและแตกต่างกันในแต่ละประเทศ แต่โดยกรอบแนวคิดพื้นฐานในการอนุญาตควรจะต้องคำนึงถึงหลักเกณฑ์ ดังต่อไปนี้

(ก)  หลักเกณฑ์ว่าด้วยความโปร่งใส

    “ความโปร่งใสเป็นกุญแจสำคัญที่สุดสำหรับความสำเร็จในเรื่องกระบวนการอนุญาต”

                  หลักเกณฑ์ที่มีความโปร่งใสในกระบวนการอนุญาต จะทำให้กระบวนการในการอนุญาตจะต้องดำเนินไปอย่างเปิดเผยและสามารถตรวจสอบได้จากทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง การใช้ดุลพินิจในการอนุญาตหรือไม่อนุญาต ก็ควรจะต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์ตามที่ประกาศล่วงหน้าเท่านั้น ทั้งนี้ ก็เพื่อสร้างความเชื่อมั่นให้กับทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้องกับขั้นตอนและกระบวนการอนุญาต และหลักเกณฑ์ว่าด้วยความโปร่งใสก็ควรจะนำมาใช้กับกระบวนการต่อการอนุญาตและกระบวนการเพิกถอนการอนุญาตเช่นเดียวกัน

                 หลักเกณฑ์ความโปร่งใสในกระบวนการอนุญาต สามารถทำได้หลากหลายวิธี เช่น การประกาศหลักเกณฑ์หรือกระบวนการในการอนุญาตล่วงหน้าอย่างละเอียดและชัดเจนภายในระยะเวลาพอสมควรที่จะให้ผู้ที่เกี่ยวข้องสามารถทราบข้อมูลได้อย่างครบถ้วน การแบ่งแยกขั้นตอนในการพิจารณาคัดเลือกคุณสมบัติและขั้นตอนในการคัดเลือกผู้ที่เหมาะสมที่จะได้รับการอนุญาตที่เป็นขั้นตอนสุดท้ายออกจากกัน การคืนซองประมูลสำหรับผู้ที่ไม่ผ่านการพิจารณาคัดเลือกคุณสมบัติเบื้องต้นโดยไม่มีการเปิดซองก่อน การเปิดเผยจำนวนเงินที่ผู้ชนะการประมูลเสนอต่อสาธารณะ เป็นต้น

                  อย่างไรก็ดี หลักเกณฑ์ความโปร่งใสในการอนุญาตที่ถูกปรับใช้กับการอนุญาตแต่ละประเภทย่อมมีลักษณะที่แตกต่างกัน แต่จากทัศนะของผู้ที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการอนุญาตเห็นว่าหลักเกณฑ์ความโปร่งใสเป็นหลักเกณฑ์ที่สามารถสร้างความเชื่อมั่นให้กับหน่วยงานที่มีอำนาจในการอนุญาตได้ เนื่องจากทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้องสามารถเห็นได้ถึงการทำงานทีละขั้นตอนอย่างสมเหตุสมผลและสามารถเห็นถึงการปฏิบัติระหว่างผู้ที่ขออนุญาตด้วยกันอย่างเท่าเทียมกัน ขณะที่อุปสรรคประการสำคัญสำหรับการสร้างกระบวนการอนุญาตให้มีความโปร่งใส ก็คือ ระยะเวลาการดำเนินการและงบประมาณที่ใช้จะมีมากกว่าการดำเนินการในกระบวนการที่ไม่โปร่งใส แต่การดำเนินกระบวนการที่ไม่โปร่งใสจะเป็นตัวทำลายความเชื่อมั่นในการลงทุนสำหรับผู้ประกอบกิจการ และยังทำลายความเชื่อมั่นในการกำกับดูแลตลาดโทรคมนาคม ซึ่งจะมีผลกระทบอย่างมีนัยสำคัญต่อกระบวนการเปิดเสรีและกระบวนการแปรรูปอุตสาหกรรมโทรคมนาคมในอนาคต

(ข)  หลักเกณฑ์ว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะ

                   การเปิดโอกาสให้สาธารณชนได้มีส่วนร่วมในกระบวนการอนุญาตเป็นสิ่งที่สมควรจะกระทำอย่างยิ่งเพื่อแสดงให้เห็นถึงกระบวนการที่โปร่งใสและสามารถทราบถึงความคิดเห็นของผู้บริโภค ของผู้ประกอบกิจการ หรือของผู้ที่มีส่วนได้เสียต่อการอนุญาต อีกทั้ง การรับฟังความคิดเห็นจากทุกภาคส่วนก่อนการอนุญาตจะเป็นการเพิ่มโอกาสในการกระบวนการออกใบอนุญาตให้ประสบความสำเร็จมากขึ้น (เนื่องจากจะมีผู้คัดค้านน้อยลง)

                  กระบวนการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะจะมีความสำคัญมากขึ้นหากเป็นกระบวนการเพื่อกำหนดเงื่อนไขการอนุญาตที่มีลักษณะทั่วไป เนื่องจาก เงื่อนไขการขออนุญาตที่มีลักษณะทั่วไปนั้น หากผู้ประกอบกิจการสามารถปฏิบัติตามเงื่อนไขตามที่กำหนดได้ก็จะได้รับอนุญาตโดยทันที ซึ่งไม่มีขั้นตอนที่จะเปิดโอกาสให้ผู้ประกอบกิจการหรือภาคส่วนอื่นที่เกี่ยวข้องกับการอนุญาตสามารถแสดงความคิดเห็นได้ก่อนการอนุญาตซึ่งต่างกับกระบวนการอนุญาตสำหรับผู้ประกอบกิจการเฉพาะรายที่จะเปิดโอกาสให้ผู้ประกอบกิจการหรือภาคส่วนที่เกี่ยวข้องมีการเสนอความคิดเห็นก่อนการอนุญาต เช่น กระบวนการรับฟังความคิดเห็นสำหรับการอนุญาตประกอบกิจการโดยวิธีการประมูลคลื่นความถี่ เป็นต้น

                    อันที่จริงแล้ว การรับฟังความคิดเห็นสาธารณะมีวัตถุประสงค์เพื่อต้องการให้ประชาชนและภาคส่วนที่เกี่ยวข้องเข้ามามีส่วนรับรู้และเสนอแนะความคิดเห็นต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการอนุญาต ดังนั้น การจัดรับฟังความคิดเห็นสาธารณะจึงอาจจัดทำในรูปแบบที่เป็นทางการหรือไม่เป็นทางการ ก็ได้ แต่สาระสำคัญของการจัดรับฟังความคิดเห็นสาธารณะคือการเผยแพร่เนื้อหาที่ต้องการรับฟังเพื่อให้ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องรับทราบและการคำนึงถึงความคิดเห็นของประชาชนที่สะท้อนถึงผลกระทบที่อาจจะเกิดขึ้นจากการกำหนดหลักเกณฑ์การอนุญาตดังกล่าว

                  ดังนั้น จึงอาจสรุปได้ว่า การรับฟังความคิดเห็นสาธารณะเป็นขั้นตอนที่สำคัญอีกขั้นตอนหนึ่งสำหรับการสร้างหลักเกณฑ์ในเรื่องความเป็นธรรมและกระบวนการที่โปร่งใสในการอนุญาต อีกทั้งยังเป็นการสร้างความเข้าใจระหว่างผู้มีส่วนเกี่ยวข้องทุกภาคส่วนและสร้างความโปร่งใสของกระบวนการกำกับดูแลอีกด้วย

(ค)  หลักเกณฑ์ว่าด้วยการกำหนดค่าธรรมเนียมการอนุญาต

                 วงการอุตสาหกรรมโทรคมนาคมมิได้ให้ความหมายอย่างละเอียดของคำว่า “ค่าธรรมเนียมการอนุญาต” ดังนั้น ขอบเขตหรือรายละเอียดของค่าธรรมเนียมการอนุญาตจึงแตกต่างกันตามบริบทของแต่ละประเทศ เช่น บางประเทศค่าธรรมเนียมการอนุญาตอาจจะหมายถึงค่าเช่าใช้โครงข่ายโทรคมนาคมและสิทธิการแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติเท่านั้น หรือ ค่าธรรมเนียมการอนุญาตอาจจะรวมถึงค่าใช้จ่ายในการบริหารจัดการภายในองค์กรกำกับดูแลการใช้คลื่นความถี่  หรือค่าธรรมเนียมการอนุญาตอาจจะรวมถึงค่าใช้จ่ายในการกำกับดูแลคลื่นความถี่ทั้งหมดตั้งแต่การอนุญาต การกำกับดูแล การระงับข้อพิพาทในการเชื่อมต่อโครงข่าย เป็นต้น

                  อย่างไรก็ดี แม้ว่าขอบเขตของค่าธรรมเนียมการอนุญาตอาจจะไม่มีความชัดเจนว่าประกอบด้วยสิ่งใดบ้าง แต่เป็นที่ยอมรับกันโดยทั่วไปว่าค่าธรรมเนียมการอนุญาตไม่ควรรวมถึงค่าใช้จ่ายที่ไม่จำเป็นหรือไม่มีความสัมพันธ์โดยตรงกับการประกอบกิจการโทรคมนาคมซึ่งแนวทางการคิดคำนวณค่าธรรมเนียมการอนุญาตที่โปร่งใสมากที่สุด คือ การคิดคำนวณแบบสะท้อนต้นทุน (the cost recovery schemes) โดยวิธีการคิดคำนวณรูปแบบนี้จะคิดคำนวณเฉพาะค่าใช้จ่ายที่ใช้ในกระบวนการอนุญาตขององค์กรที่มีอำนาจในการอนุญาตเท่านั้นและเมื่อเสร็จสิ้นกระบวนการอนุญาตแล้วก็จะคิดคำนวณค่าใช้จ่ายในการกำกับดูแลทั้งกระบวนการและนำมาเฉลี่ยกับจำนวนผู้ประกอบกิจการที่ได้รับการอนุญาตทั้งหมด  

                    การเฉลี่ยต้นทุนการกำกับดูแลกับจำนวนผู้ประกอบกิจการในตลาดโทรคมนาคมสามารถทำได้หลากหลายวิธี เช่น การเฉลี่ยต้นทุนโดยตั้งบนฐานของสัดส่วนรายได้ (ผู้ประกอบกิจการที่มีรายได้มากก็จะเสียค่าใช้จ่ายมาก) การเฉลี่ยต้นทุนโดยตั้งบนฐานของสัดส่วนพื้นที่การประกอบกิจการ (ผู้ประกอบกิจการที่ครอบคลุมพื้นที่มากก็จะเสียค่าใช้จ่ายมาก)  หรือการเฉลี่ยต้นทุนตามประเภทของการบริการ เป็นต้น และวิธีการเฉลี่ยต้นทุนโดยตั้งบนฐานของสัดส่วนรายได้เป็นวิธีการที่ได้รับความนิยมมากที่สุด

กรณีตัวอย่าง

สหภาพยุโรปได้เล็งเห็นถึงความสำคัญในเรื่องความโปร่งใสและปัญหาที่อาจจะเกิดขึ้นจากการเรียกเก็บค่าธรรมเนียมการอนุญาตที่สูงเกินไป จึงมีการเสนอให้มีการแก้ไขข้อกำหนดที่แนวปฏิบัติของสมาชิกสหภาพยุโรปประจำปี ค.ศ. ๑๙๙๗ ในปี ค.ศ. ๒๐๐๐ โดยมีรายละเอียด ดังนี้

“ข้อ ๑๕ ค่าธรรมเนียมการอนุญาตที่เรียกเก็บจากผู้ประกอบกิจการโทรคมนาคมเพื่อให้ครอบคลุมค่าใช้จ่ายทั้งหมดขององค์กรกำกับดูแลในการดำเนินการกำกับดูแลและการดำเนินกระบวนให้อนุญาตผู้ประกอบกิจการ ซึ่งค่าใช้จ่ายขององค์กรดังกล่าวควรเป็นค่าใช้จ่ายที่จำกัดเฉพาะการดำเนินการใดๆ ที่เป็นการดำเนินการในปัจจุบันเท่านั้น (มิใช่การคิดคำนวณรายจ่ายเพื่อดำเนินการในอนาคต) ดังนั้น การประเมินค่าใช้จ่ายขององค์กรควรจะแสดงในรูปแบบของงบประมาณรายได้และรายจ่ายประจำปีเพื่อแสดงถึงความโปร่งใสของการจัดเก็บค่าธรรมเนียมการอนุญาต

 อนึ่ง ค่าใช้จ่ายในการบริหารจัดการองค์กรที่จัดเก็บจากผู้ประกอบกิจการไม่ควรเป็นอุปสรรคในการเข้ามาประกอบกิจการของผู้ประกอบกิจการรายใดรายหนึ่ง ดังนั้น ภาระเรื่องค่าใช้จ่ายในการบริหารจัดการองค์กรจึงควรจะถูกจัดสรรให้เป็นหน้าที่ของผู้ประกอบกิจการที่เกี่ยวข้องทั้งหมดอย่างได้สัดส่วนที่เป็นธรรมโดยคิดคำนวณจากรอบบัญชีของปีก่อน ๆ และผู้ประกอบกิจการขนาดกลางและขนาดย่อมไม่ควรจะต้องรับภาระค่าใช้จ่ายในส่วนนี้”

  “ข้อ ๑๖ นอกเหนือจากค่าใช้จ่ายในการบริหารจัดการองค์กรก็อาจจะมีการจัดเก็บค่าธรรมเนียมใช้การใช้คลื่นความถี่และจำนวนเลขหมาย ทั้งนี้เพื่อใช้เป็นเครื่องมือในการจัดสรรทรัพยากรที่ดีที่สุดและการจัดเก็บค่าธรรมเนียมดังกล่าวไม่ควรขัดขวางการพัฒนาการสร้างสรรค์การบริการใหม่และการแข่งขันในตลาด”

(ง)  หลักเกณฑ์เรื่องการสร้างความมั่นคงและการเปลี่ยนแปลงเพื่อความสมดุล

                เงื่อนไขการอนุญาตควรจะประกอบด้วยหลักเกณฑ์ต่างๆ ที่สามารถสร้างความมั่นคงแน่นอนสำหรับการประกอบกิจและสามารถสร้างความยืดหยุ่นปรับเปลี่ยนตามสถานการณ์โทรคมนาคมที่เปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในประเทศที่ไม่มีเครื่องมือในการกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมที่ก้าวหน้าเพียงพอ ความสำคัญของหลักเกณฑ์ดังกล่าวก็เพื่อสร้างความเชื่อมั่นและสร้างแรงจูงใจให้กับนักลงทุน ซึ่งการกำหนดเงื่อนไขการอนุญาตเพื่อให้มีความยืดหยุ่นและสามารถปรับเปลี่ยนตามสถานการณ์ได้มีหลากหลายวิธี ดังนี้

๑.  การกำหนดเงื่อนไขในการอนุญาตให้องค์กรกำกับดูแลสามารถแก้ไขเงื่อนไขในการอนุญาตบางเงื่อนไขได้ฝ่ายเดียว

๒.  การกำหนดเงื่อนไขการอนุญาตอย่างสั้นพอสังเขปโดยไม่ลงรายละเอียดมากเกินไป

๓.  การกำหนดหลักเกณฑ์การขอแก้ไขเงื่อนไขการอนุญาตเมื่อผู้ประกอบกิจการส่วนใหญ่และองค์กรกำกับดูแลให้ความเห็นชอบ

๔.  การให้อำนาจองค์กรกำกับดูแลใช้อำนาจฝ่ายเดียวในการแก้ไขเงื่อนไขการอนุญาตที่กำหนดเฉพาะผู้ประกอบกิจการรายใดรายหนึ่ง ขณะที่หากเป็นเงื่อนไขทั่วไปที่ใช้ร่วมกันระหว่างผู้ประกอบกิจการหลายราย การแก้ไขเงื่อนไขดังกล่าวควรจะต้องแก้ไขด้วยกระบวนการที่เป็นกลางและเป็นธรรมสำหรับทุกฝ่าย เป็นต้น

                วิธีการตามข้อ ๑ และข้อ ๒ ไม่สอดคล้องการกับหลักเกณฑ์การกำหนดเงื่อนไขที่เป็นการสร้างความมั่นคงแน่นอนสำหรับการประกอบกิจการและอาจจะมีผลให้ผู้ประกอบกิจการหรือนักลงทุนขาดความเชื่อมั่นได้ ขณะที่วิธีการตามข้อ ๔ อาจจะเป็นวิธีการที่มีความสมดุลมากที่สุดที่สามารถสร้างความมั่นคงแน่นอนสำหรับการประกอบกิจการและสามารถสร้างความยืดหยุ่นเปลี่ยนแปลงได้ตามสถานการณ์โทรคมนาคมในขณะเดียวกัน

               อย่างไรก็ดี อย่างน้อยควรจะมีการจำแนกเงื่อนไขของการอนุญาตที่องค์กรกำกับดูแลสามารถแก้ไขได้ฝ่ายเดียวออกจากเงื่อนไขประเภทที่ผู้ประกอบกิจการสามารถร่วมกันแก้ไขได้ด้วยตนเองโดยไม่จำต้องอาศัยความยินยอมขององค์กรกำกับดูแลเพื่อจะได้สามารถปรับเปลี่ยนตามสถานการณ์ได้ง่าย โดยเงื่อนไขประเภทที่ผู้ประกอบกิจการสามารถแก้ไขร่วมกันได้ควรจะอยู่บนพื้นฐานของสัญญาที่จะต้องมีการตกลงระหว่างผู้ประกอบกิจการด้วยกันหรือเพื่อผลประโยชน์ของอุตสาหกรรมในภาพรวม ขณะที่การเปลี่ยนแปลงเงื่อนไขที่เป็นอำนาจขององค์กรกำกับดูแลฝ่ายเดียวควรจะเป็นเงื่อนไขที่วัตถุประสงค์เพื่อรักษากติกาการประกอบกิจการโทรคมนาคมหรือเพื่อประโยชน์ส่วนรวม เช่น เงื่อนไขในเรื่องการประกอบกิจการอย่างทั่วถึง หรือเงื่อนไขเรื่องการเชื่อมต่อโครงข่าย เป็นต้น

                แม้ว่าองค์กรกำกับดูแลจะมีอำนาจในการแก้ไขเงื่อนไขการอนุญาตบางประเภทได้ฝ่ายเดียว แต่การใช้อำนาจในการแก้ไขฝ่ายเดียวนั้น ควรจะทำโดยโปร่งใสและมีความเป็นกลางเพื่อรักษาความสมดุลทางการแข่งขันระหว่างผู้ประกอบกิจการมากที่สุดและควรจะสอบถามความคิดเห็นจากผู้ที่ได้รับผลกระทบหรืออาจจะได้รับผลกระทบทุกภาคส่วน ซึ่งบางกรณีอาจจะมีการกำหนดระยะเวลาในการทบทวนเงื่อนไขที่ได้เปลี่ยนแปลงว่ามีผลดีหรือผลเสียอย่างไร