กฎหมายโทรคมนาคม 3

๓.๒ ความแพร่หลายของแนวคิดการบริหารจัดการแบบเปิดให้มีการแข่งขันเสรีภายใต้การกำกับดูแล

             นับแต่ปี ค.ศ. ๑๙๙๐ เป็นต้นมา แนวความคิดในเรื่องการเปิดให้มีการแข่งขันเสรีในกิจการโทรคมนาคมได้รับความแพร่หลายมากขึ้นเรื่อยๆ ซึ่งสังเกตได้จากจำนวนของประเทศที่จัดตั้งองค์กรกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมที่เพิ่มจำนวนจาก ๑๒ประเทศเป็น ๙๐ ประเทศภายในระยะเวลาไม่นานและแม้ว่าแนวความคิดของกระแสโลกในขณะนั้นจะเป็นไปในแนวทางเดียวกันคือการเปิดให้มีการแข่งขันเสรีแต่ในรายละเอียดของการเปิดให้มีการแข่งขันอย่างเสรีที่เกิดขึ้นในแต่ละประเทศก็มีความแตกต่างกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในเรื่องความเข้มงวดในการแทรกแซงโดยองค์กรกำกับดูแลที่ทำหน้าที่ในการกำกับดูแลการแข่งขันในตลาดโทรคมนาคม อย่างไรก็ดี เกือบจะทุกประเทศในโลกต่างเห็นพ้องกันว่าการบริหารจัดการกิจการโทรคมนาคมโดยผ่านกลไกตลาดนั้นจำเป็นจะต้องมีการจัดตั้งองค์กรกำกับดูแลที่เป็นอิสระขึ้นเพื่อรักษากฎ กติกาการแข่งขันในตลาดโทรคมนาคมและเพื่อรักษาผลประโยชน์ในระยะยาว อีกทั้ง องค์กรกำกับดูแลถือว่าเป็นหัวใจสำคัญในระยะเปลี่ยนผ่านจากระบบการบริหารจัดการแบบผูกขาดโดยรัฐไปสู่ระบบการแข่งขันเสรีอย่างเต็มรูปแบบ

           ระยะเริ่มแรกของการเปิดเสรีกิจการโทรคมนาคมเป็นช่วงเวลาที่มีความสำคัญมากที่สุด เนื่องจาก เป็นระยะเวลาที่จำเป็นจะต้องทำการชักชวนให้ผู้ประกอบกิจการรายใหม่เข้ามาลงทุนในตลาดโทรคมนาคม ดังนั้น บทบาทขององค์กรกำกับดูแลจึงมีความสำคัญมากที่สุดตามไปด้วย โดยการทำหน้าที่ขององค์กรดังกล่าวจะต้องทำหน้าที่ประหนึ่งเป็นกรรมการผู้รักษากฎ กติกาการแข่งขันระหว่างผู้ประกอบกิจการรายใหม่ที่มีฐานะเป็นผู้ท้าชิงส่วนแบ่งการตลาดที่ผู้ประกอบกิจการรายเดิมเป็นเจ้าครองตลาดอยู่ก่อน อีกทั้ง องค์กรกำกับดูแลยังสามารถควบคุมจำนวนผู้ให้บริการภายในตลาดโทรคมนาคมโดยผ่านการออกใบอนุญาต และขณะเดียวกันจะต้องขจัดอุปสรรคสำหรับการเข้าสู่ตลาดของผู้ประกอบกิจการรายใหม่โดยผ่านการกำกับดูแลการใช้และเชื่อมต่อโครงข่ายระหว่างผู้ประกอบกิจการรายเดิมกับผู้ประกอบกิจการรายใหม่

          จากข้อมูลทางสถิติของสหภาพโทรคมนาคมระหว่างประเทศ (ITU) ระบุว่าในปี ค.ศ. ๑๙๙๐ มีจำนวน ๑๒ประเทศที่จัดตั้งองค์กรกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมขึ้นโดยเฉพาะแยกต่างหากจากหน่วยงานอื่นของรัฐ ซึ่งถือว่าเป็นการแยกการทำหน้าที่กำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมกับการทำหน้าที่ให้บริการโทรคมนาคมออกจากกัน และปลายปี ค.ศ. ๒๐๐๐จำนวนองค์กรกำกับดูแลทั่วโลกมีเพิ่มขึ้นถึงประมาณ ๙๖ องค์กรและจากข้อมูลเชิงสถิติพบว่าระบบการบริหารจัดการกิจการโทรคมนาคมในรูปแบบที่มีการจัดตั้งองค์กรกำกับดูแลเพื่อทำหน้าที่โดยเฉพาะได้รับความนิยมอย่างแพร่หลายและเป็นไปอย่างรวดเร็ว ซึ่งปรากฏการณ์ที่เพิ่มขึ้นขององค์กรกำกับดูแลสะท้อนให้เห็นถึงความแพร่หลายของแนวคิดการเปิดเสรีกิจการโทรคมนาคม

            อย่างไรก็ตาม แม้ว่าตัวเลขทางสถิติจะแสดงให้เห็นถึงอัตราการเพิ่มของจำนวนองค์กรกำกับดูแลที่เป็นไปอย่างรวดเร็ว แต่ในหลายประเทศได้จัดตั้งหลายองค์กรกำกับดูแล (ที่ถูกจัดตั้งขึ้นใหม่) แต่ทำหน้าที่เหมือนกับหน่วยงานของรัฐที่เคยทำมาแต่เดิมหรือทำหน้าที่แทนกระทรวงใดกระทรวงหนึ่งที่เคยทำมาแต่เดิม  ดังนั้น การแยกองค์กรกำกับดูแลเป็นอีกองค์กรหนึ่งออกมาต่างหากจากหน่วยงานของรัฐเดิมจึงไม่ได้มีผลให้เป็นการเพิ่มจำนวนข้าราชการหรือจำนวนเจ้าหน้าที่ของรัฐขึ้นแต่อย่างใด 

             เมื่อระบบการบริหารจัดการโดยการเปิดให้มีการแข่งขันเสรีสามารถทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพแล้ว องค์กรกำกับดูแลควรจะจะลดบทบาทและการแทรกแซงของตนลงและควรใช้เครื่องมือที่มีในระบบตลาดเพื่อขับเคลื่อนให้เกิดการบริหารจัดการที่มีประสิทธิภาพมากที่สุด เนื่องจากการแข่งขันระหว่างผู้ประกอบกิจการในตลาดโทรคมนาคมโดยส่วนใหญ่จะเป็นการแข่งขันระหว่างภาคเอกชนและเป็นเรื่องที่ละเอียดอ่อนมาก ประกอบกับตลาดโทรคมนาคมมีความอ่อนไหวต่อการแทรกแซงของรัฐค่อนข้างมากดังนั้น องค์กรกำกับดูแลควรทำหน้าที่ในการส่งเสริมและสนับสนุนการสร้างบรรยากาศให้มีการแข่งขันอย่างเสรีและเป็นธรรมเท่านั้น ในทางกลับกัน ขณะนี้มีกระแสการเรียกร้องให้มีการลดการกำกับดูแลลง(Deregulation) เนื่องจากประสบการณ์ที่เกิดขึ้นในหลายประเทศแสดงให้เห็นว่าการกำกับดูแลอาจจะก่อให้เกิดความเสียหายต่อผู้ใช้บริการและต่อการพัฒนาอุตสาหกรรมโทรคมนาคมภายในประเทศที่มีความอ่อนไหวค่อนข้างมาก หากไม่มีการปรับลดระดับความเข้มงวดของการกำกับดูแลให้มีความเหมาะสมกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป

๓.๓ อุปสรรคในการปฏิรูประบบการบริหารจัดการ

             จากการศึกษาลักษณะของอุตสาหกรรมโทรคมนาคม พึงเห็นได้ว่า หากไม่มีการกำกับดูแลตลาดโทรคมนาคม (ตลาดที่มีการเปิดเสรีอย่างเต็มที่) จะมีปัญหาหลายประการที่ไม่สามารถแก้ไขได้ซึ่งจะเป็นผลให้ตลาดทำงานได้อย่างไม่มีประสิทธิภาพ ดังนั้น วัตถุประสงค์สำคัญของการกำกับดูแลก็เพื่อการสร้างกลไกที่สามารถทำให้ตลาดสามารถทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพมากที่สุด และสามารถจัดสรรสิทธิในการเข้าถึงทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัดของรัฐได้อย่างเป็นธรรมและมีประสิทธิภาพสูงสุด  เช่น สิทธิในการใช้คลื่นความถี่วิทยุ  สิทธิในการใช้เลขหมาย และการบริหารจัดการการใช้สิทธิแห่งทาง หรือแม้แต่การใช้อุปกรณ์พื้นฐานที่จำเป็นที่จะต้องมีการใช้ร่วมกันสำหรับการให้บริการโทรคมนาคม เป็นต้น ในทางกลับกัน หากการให้บริการโทรคมนาคมไม่จำเป็นจะต้องใช้ทรัพยากรต่างๆ ข้างต้น การกำกับดูแลตลาดโทรคมนาคมก็ไม่มีความจำเป็นแต่อย่างใด

               อนึ่ง ระยะเปลี่ยนผ่านระบบการบริหารจัดการอุตสาหกรรมจากระบบที่รัฐเป็นผู้ให้บริการกับระบบที่รัฐกำกับดูแลผู้ให้บริการที่เป็นเอกชนที่ผูกขาดไปสู่ระบบการบริหารจัดการโดยการเปิดให้มีการแข่งขันเสรีภายใต้การกำกับดูแลของรัฐ ผู้ประกอบกิจการที่ให้บริการอยู่แต่เดิมมักจะมีมูลเหตุจูงใจในการใช้อำนาจผูกขาดเพื่อสร้างอุปสรรคในการเข้าสู่ธุรกิจโทรคมนาคมของผู้ให้บริการรายอื่นทั้งในภาคการผลิตและในภาคการบริการ ซึ่งวิธีการหนึ่งที่ผู้ให้บริการที่ผูกขาดตลาดมักจะนำมาใช้เพื่อประวิงเวลาในการเปิดเสรีกิจการโทรคมนาคม คือ การสร้างอุปสรรคในการเชื่อมต่อโครงข่ายหรือการทำให้โครงข่ายของตนให้มีลักษณะคอขวด โดยการไม่ปรับปรุงโครงข่ายหรือไม่ดำเนินการบำรุงรักษาอย่างเหมาะสม เพื่อเป็นการชะลอการใช้เทคโนโลยีหรือการบริการที่เกิดขึ้นใหม่ ซึ่งพฤติกรรมดังกล่าวอาจเทียบเคียงได้ว่าผู้ให้บริการที่ผูกขาดตลาดมาก่อนทำหน้าที่เป็นผู้ที่ยืนเฝ้าประตูสู่การแข่งขันในตลาดโทรคมนาคมและสามารถควบคุมจำนวนผู้ที่ต้องการจะเข้าสู่ตลาดโทรคมนาคมได้

                อย่างไรก็ดี เนื่องด้วยความต้องการของผู้ใช้บริการที่เปลี่ยนแปลงตลอดเวลา จะเป็นพลังผลักดันให้เกิดตลาดใหม่ๆ และผู้ให้บริการที่ครองส่วนแบ่งตลาดโดยส่วนใหญ่อยู่ จะพยายามใช้ความได้เปรียบของตนเหนือคู่แข่งขันรายอื่นเพื่อแสวงหาประโยชน์จากโอกาสใหม่ๆ ที่เกิดขึ้นและเพื่อรักษาฐานที่มั่นสำหรับการให้บริการรูปแบบเดิมที่เป็นของผู้ครองส่วนแบ่งตลาดโดยส่วนใหญ่ โดยมักจะใช้กลเม็ดต่างๆ เพื่อเพิ่มโอกาสของตนสำหรับชัยชนะเหนือคู่แข่งขันรายอื่นให้ได้มากที่สุด และในทางกลับกันก็จะพยายามปิดประตูการเข้าสู่ตลาดของคู่แข่งขันรายอื่นให้ได้มากที่สุดเช่นเดียวกัน ซึ่งสามารถเห็นได้จากปรากฏการณ์ที่ตามมา หลังจากที่มีการตรากฎหมายโทรคมนาคม ในปี ค.ศ. ๑๙๙๖ ว่าด้วยการเปิดเสรีตลาดโทรคมนาคมทุกภาคส่วน กล่าวคือ การควบรวมกิจการ (ครั้งแรกในประวัติศาสตร์โทรคมนาคม) ของบริษัท  the regional Bell holding companies (RBHCs) ที่ต้องการป้องกันและเสริมสร้างความแข็งแกร่งของตน  เพื่อดำรงตำแหน่งผูกขาดตลาดโทรคมนาคมระดับท้องถิ่นต่อไป หรือแม้แต่ในตลาดโทรคมนาคมที่มีการแข่งขันสูงก็ตาม เมื่อผู้ให้บริการรายใด รายหนึ่งเป็นผู้ประสบความสำเร็จในตลาดดังกล่าว บางกรณี ผู้ให้บริการรายนั้นก็จะอยู่ในสถานะที่ไม่แตกต่างจากการผูกขาดเช่นเดียวกัน อันที่จริงแล้ว อาจกล่าวได้ว่าเป็นธรรมชาติของอุตสาหกรรมโทรคมนาคมที่ผู้ให้บริการที่ประสบความสำเร็จในตลาดโทรคมนาคมจะเป็นผู้ครองส่วนแบ่งตลาดโดยส่วนใหญ่ และผู้ให้บริการรายดังกล่าวมักจะสร้างอุปสรรคในการเข้าสู่ตลาดสำหรับผู้ให้บริการรายอื่นๆ และจะทำให้ประตูสู่ตลาดที่เปิดกว้างอยู่ค่อยๆ ปิดลง

               ดังนั้น หน้าที่หลักขององค์กรกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมภายใต้ระบบการบริหารจัดการแบบการเปิดให้มีการแข่งขันเสรี คือ การดำเนินการเพื่อให้ประตูสู่ตลาดโทรคมนาคมเปิดกว้างตลอดเวลาและเพื่อให้มีการแข่งขันมากที่สุด โดยเครื่องมือหลักที่ใช้การบริหารจัดการรูปแบบดังกล่าว ก็คือ “การแข่งขัน” ที่จะต้องสร้างขึ้นเพื่อเสริมสร้างความมั่นคงและแน่นอนของระบบการบริหารจัดการดังกล่าว ทั้งนี้ก็เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ทั้งทางด้านเศรษฐกิจและทางด้านสังคม หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งได้ว่า การกำกับดูแลที่เข้มแข็งก็จะทำให้การแข่งขันมีประสิทธิภาพตามไปด้วย เช่น การกำหนดเงื่อนไขในการเชื่อมต่อโครงข่ายกับผู้ให้บริการที่เป็นของรัฐจะต้องเหมาะสมและเป็นธรรม (การกำหนดราคาค่าเชื่อมต่อโครงข่ายหรือกำหนดเงื่อนไขในการเข้าถึงข้อมูลพื้นฐานอย่างเท่าเทียมกัน เป็นต้น) ซึ่งปัจจัยต่างๆ เหล่านี้ถือว่าเป็นสิ่งจำเป็นอย่างยิ่งสำหรับผู้ให้บริการโทรคมนาคมและรวมถึงผู้ให้บริการที่เพิ่มมูลค่าบนโครงข่ายเช่นเดียวกัน ซึ่งการกำกับดูแลที่มีวัตถุประสงค์เพื่อกระตุ้นให้ตลาดโทรคมนาคมมีการแข่งขันกันอย่างเสรีมากขึ้นจึงเป็นสิ่งที่จำเป็นอย่างยิ่ง

                  บางประเทศ แม้ว่าผู้กำหนดนโยบายหรือองค์กรกำกับดูแลจะทำตัวเป็นกลางในการกำกับดูแล โดยเน้นนโยบายไม่เข้าแทรกแซง (laissez – faire) กลไกตลาดตามแนวทางการเปิดให้มีการแข่งขันเสรีในกิจการโทรคมนาคม ก็ยังพบว่าผู้ใช้บริการไม่มีตัวเลือกมากนักในตลาดโทรคมนาคม ดังนั้น องค์กรกำกับดูแลควรจะต้องดำเนินการเชิงรุกเพื่อสร้างความเชื่อมั่นว่า ประตูเข้าสู่ตลาดโทรคมนาคมยังคงเปิดกว้างสำหรับการเข้ามาแข่งขันในตลาดโทรคมนาคมมากที่สุด ทั้งนี้โดยตั้งอยู่บนพื้นฐานของการใช้การแข่งขันเป็นเครื่องมือเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ทางด้านเศรษฐกิจและทางด้านสังคมให้มีประสิทธิภาพมากที่สุด ดังนั้น การดำเนินการบริหารจัดการรูปแบบใหม่ องค์กรกำกับดูแลควรจะศึกษาสาระสำคัญและขอบเขตการทำงานของตลาดโทรคมนาคมที่มีการแข่งขัน เพื่อดำเนินการลดอุปสรรคในการเข้าสู่ตลาดให้เหลือน้อยที่สุด ทั้งนี้จะต้องระมัดระวังมิให้เกิดการผูกขาดอีกรูปแบบหนึ่งหรือกลายเป็นการคุ้มครองผู้ให้บริการรายใด รายหนึ่งโดยปริยาย

๔. การบริหารจัดการอุตสาหกรรมโทรคมนาคมภายใต้ระบบการแข่งขันเสรี

๔.๑ วัตถุประสงค์ในการกำหนดนโยบายสำหรับการบริหารจัดการอุตสาหกรรมโทรคมนาคมภายใต้ระบบการแข่งขันเสรี

               การจัดทำนโยบายสำหรับอุตสาหกรรมโทรคมนาคม ส่วนหนึ่งย่อมมีลักษณะที่คล้ายกันกับหลักการพื้นฐานที่ใช้กับการบริการสาธารณูปโภคประเภทอื่นๆ กล่าวคือ การจัดให้บริการจะต้องมุ่งเน้นที่ประชาชนทุกคนสามารถเข้าถึงการบริการที่มีคุณภาพในระดับราคาที่เหมาะสม อย่างไรก็ดี แม้ว่าแนวคิดดังกล่าวจะเป็นแนวคิดที่ง่ายและไม่ซับซ้อน ทว่าในทางปฏิบัติกลับเป็นสิ่งที่ยากมาก และมีเพียงไม่กี่ประเทศที่สามารถบรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าวได้อย่างมีประสิทธิภาพ

             การกำหนดนโยบายสำหรับการบริหารจัดการอุตสาหกรรมโทรคมนาคมภายใต้ระบบการแข่งขันเสรีควรจะอยู่บนพื้นฐาน ดังต่อไปนี้

๔.๑.๑ การกำหนดนโยบายทางเศรษฐกิจ ควรจะต้องคำนึงถึงเรื่อง ดังต่อไปนี้

๏ ให้ความเชื่อมั่นกับผู้ประกอบกิจการที่อยู่ในตลาดโทรคมนาคมว่าจะไม่มีการทำข้อตกลงระหว่างผู้ประกอบกิจการที่อยู่ในตลาดด้วยกัน อันมีวัตถุประสงค์เพื่อการผูกขาดตลาดหรือทำการแสวงหาประโยชน์อันไม่เป็นธรรม

๏ ให้ความเชื่อมั่นกับผู้ถือหุ้นในบริษัทที่เป็นผู้ประกอบกิจการ ว่าจะสามารถได้รับผลตอบแทนที่เหมาะสมสำหรับการลงทุน

๏ ให้การสนับสนุนและกระตุ้นให้มีการจัดจำหน่าย การพัฒนาเทคโนโลยี และการบริการประเภทใหม่ ๆ อย่างแพร่หลายเพื่อตอบสนองต่อความต้องการของผู้บริโภค

๏สร้างมาตรการเพื่อป้องกันผู้ประกอบกิจการที่มีอำนาจเหนือตลาดใช้อำนาจในการบิดเบือนตลาด สำหรับกรณีที่ตลาดโทรคมนาคมยังไม่ได้อยู่ในสถานะที่มีการแข่งขันกันได้อย่างเป็นธรรม เช่น มาตรการกำกับดูแลการกำหนดราคา หรือมาตรการกำกับดูแลพฤติกรรมที่เป็นการต่อต้านการแข่งขัน เป็นต้น

๏ส่งเสริมและสร้างบรรยากาศที่ดีในการลงทุนเพื่อขยายโครงข่ายและการสื่อสารโทรคมนาคม

๏ สร้างความเชื่อมั่นสำหรับตลาดโทรคมนาคมโดยผ่านกระบวนการในการออกกฎ ระเบียบหรือการให้ใบอนุญาตที่โปร่งใสและเป็นธรรม

๏ สนับสนุนและส่งเสริมให้มีการใช้ทรัพยากรที่มีอย่างจำกัดให้มีประสิทธิภาพสูงสุด เช่น การใช้คลื่นความถี่ การจัดสรรเลขหมาย และการใช้สิทธิแห่งทาง เป็นต้น

๔.๑.๒ การกำหนดนโยบายทางสังคม ควรจะต้องคำนึงถึงเรื่อง ดังต่อไปนี้

๏ การขยายโครงข่ายการให้บริการ โดยจะต้องคำนึงถึงการตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนเป็นสำคัญ (มิใช่พิจารณาจากความคุ้มค่าในทางเศรษฐกิจเพียงอย่างเดียว)

๏ การจัดให้มีการบริการอย่างทั่วถึงสำหรับโทรศัพท์พื้นฐานในราคาที่เหมาะสม

๏ ผู้ใช้บริการจะต้องได้รับการปฏิบัติอย่างเท่าเทียมกัน ทั้งในด้านการบริการและในด้านราคา

๏วัตถุประสงค์เพื่อส่งเสริมการให้บริการโทรคมนาคมขั้นพื้นฐานให้ทั่วถึงสำหรับทุกคน

๏ ส่งเสริมการบริการโทรคมนาคมให้มีประสิทธิภาพ

๏ ส่งเสริมให้ผู้ใช้บริการได้รับการบริการที่มีคุณภาพ

๏ ส่งเสริมและยกระดับการบริการที่มีระดับความซับซ้อนและมีความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีมากขึ้น 

๏ ส่งเสริมให้มีการบริหารจัดการทางด้านราคาที่มีประสิทธิภาพ

๏ วัตถุประสงค์เพื่อคุ้มครองสิทธิผู้บริโภคและรวมถึงการคุ้มครองสิทธิส่วนบุคคล

๏ วัตถุประสงค์เพื่อส่งเสริมให้มีการใช้งานระหว่างผู้ใช้บริการด้วยกัน โดยผ่านการบริหารจัดการโครงข่ายที่มีประสิทธิภาพ

  โดยเฉพาะอย่างยิ่ง นโยบายการให้บริการอย่างทั่วถึง (Universal Service Obligation) ควรจะต้องคำนึงถึงการสร้างโครงข่ายในพื้นที่ที่ไม่มีผลประโยชน์ทางธุรกิจ ซึ่งภายในพื้นที่ดังกล่าวไม่สามารถใช้กลไกตลาดในการดำเนินการให้สอดคล้องกับนโยบายทางเศรษฐกิจและทางสังคมได้

                จากการศึกษาพบว่าการกำหนดนโยบายสำหรับการเปิดเสรีกิจการโทรคมนาคมจะต้องคำนึงถึงหลายปัจจัยข้างต้น แต่ในระยะเริ่มแรกของการปฏิรูปกิจการโทรคมนาคม การกำหนดนโยบายมักจะไม่มีความชัดเจนและการดำเนินการตามนโยบายไม่สามารถทำได้อย่างมีประสิทธิภาพ ยิ่งไปกว่านั้น หากผู้กำหนดนโยบายไม่มีความรู้หรือความเข้าใจในธุรกิจโทรคมนาคมอย่างเพียงพอ จะทำให้นโยบายที่เกิดขึ้นไม่สามารถปรับใช้ได้จริงในทางปฏิบัติและไม่สามารถดำเนินการได้อย่างสอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วของอุตสาหกรรมโทรคมนาคม

              อนึ่ง เครื่องมือที่ใช้ในการดำเนินการเพื่อให้สอดคล้องกับนโยบายจะมีลักษณะที่แตกต่างกันในแต่ละประเทศ ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับปัจจัยหลายประการ เช่น กรอบอำนาจขององค์กรกำกับดูแล กรอบทางกฎหมายและนโยบายโทรคมนาคมของประเทศนั้นๆ เป็นต้น แต่ภายใต้บริบทของการแข่งขันเสรี การใช้เครื่องมือดังกล่าวก็ควรจะเป็นไปอย่างจำกัดและมีผลกระทบต่อตลาดโทรคมนาคมน้อยที่สุดโดยองค์กรกำกับดูแลจะต้องเลือกใช้มาตรการที่มีประสิทธิภาพสูงสุด และสร้างภาระแก่ผู้ประกอบกิจการหรือผู้ใช้บริการโทรคมนาคมน้อยที่สุด

๔.๒ การจัดโครงสร้างการบริหารจัดการกิจการโทรคมนาคมภายใต้ระบบการแข่งขันเสรี

๔.๒.๑ การจัดโครงสร้างการบริหารจัดการกิจการโทรคมนาคมภายใต้ระบบการแข่งขันเสรี

สำหรับประเทศที่รัฐเป็นผู้ผูกขาดกิจการโทรคมนาคม มักจะจัดโครงสร้างให้อำนาจหน้าที่ในการกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมเป็นหน้าที่ของหน่วยงานภายใต้การควบคุมของรัฐบาล ซึ่งอาจจะเป็นหน่วยงานระดับกระทรวง ทบวง กรม หรือเป็นหน่วยงานเฉพาะกิจที่จัดตั้งขึ้นเพื่อทำหน้าที่โดยเฉพาะ และจากการที่รัฐเป็นผู้ผูกขาดกิจการโทรคมนาคม รัฐจึงทำหน้าที่เป็นผู้กำหนดนโยบาย เป็นเจ้าของโครงข่ายโทรคมนาคม และเป็นผู้ให้บริการโทรคมนาคม ในเวลาเดียวกัน ดังนั้น ในประเทศดังกล่าวจึงไม่มีความจำเป็นในการจัดตั้งองค์กรกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมที่เป็นอิสระขึ้น แต่อย่างใด ยิ่งไปกว่านั้น เจ้าหน้าที่ที่ทำงานภายในอุตสาหกรรมโทรคมนาคมก็มักจะมีส่วนเกี่ยวข้องกับการทำงานทั้งในระดับนโยบายและระดับปฏิบัติการอยู่แล้ว จึงไม่มีความจำเป็นที่จะต้องแยกองค์กรกำกับดูแลให้แยกต่างหากจากหน่วยงานของรัฐบาล หรืออาจกล่าวได้ว่าการบริหารจัดการกิจการโทรคมนาคมรูปแบบดังกล่าวนี้ไม่มีการกระจายอำนาจและหน้าที่ที่เกี่ยวข้องกับกิจการโทรคมนาคมไปยังองค์กรต่างๆ  

  สำหรับประเทศที่ใช้ระบบการบริหารจัดการอุตสาหกรรมโทรคมนาคมในรูปแบบการเปิดให้มีการแข่งขันเสรี การจัดโครงสร้างในการกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมก็มักจะให้อำนาจแก่องค์กรที่มีความเป็นอิสระเพื่อทำหน้าที่ในการกำกับดูแลตลาดโทรคมนาคม โดยการบริหารจัดการรูปแบบนี้มักจะมีการแยกองค์กรที่ทำหน้าที่ที่เกี่ยวข้องกับกิจการโทรคมนาคมออกจากกัน กล่าวคือ

๑.  องค์กรที่ทำหน้าที่ในการกำหนดนโยบายโทรคมนาคม

  องค์กรกำหนดนโยบายโทรคมนาคม ควรจะเป็นองค์กรที่มีความเป็นอิสระและมีความเชี่ยวชาญทางด้านการวิเคราะห์ข้อมูลต่างๆ และสามารถให้ข้อเสนอแนะแก่รัฐบาลสำหรับการกำหนดนโยบายโทรคมนาคมระดับประเทศได้ โดยการจัดทำนโยบายควรที่มุ่งเน้นการพัฒนาอุตสาหกรรมโทรคมนาคมในระยะยาวมากกว่าเป็นการแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าที่เกิดขึ้น เช่น การสร้างพื้นฐานให้กับอุตสาหกรรมโทรคมนาคมในระยะยาว เป็นต้น ยิ่งไปกว่านั้น กรณีที่ความจำเป็น องค์กรกำหนดนโยบายก็ควรจะสามารถเปลี่ยนแปลงนโยบายได้เสมอเพื่อให้สอดคล้องกับสถานการณ์ของอุตสาหกรรมโทรคมนาคมมากที่สุด

  จากการศึกษา พบว่าการแยกองค์กรกำหนดนโยบายออกจากองค์กรที่ทำหน้าที่อื่นๆ สามารถช่วยลดมูลเหตุจูงใจในการกำหนดนโยบายที่มีลักษณะเป็นการบิดเบือนการใช้อำนาจเพื่อเข้าแทรกแซงการประกอบกิจการของผู้ให้บริการหรือการทำงานขององค์กรการกำกับดูแลได้

๒.  องค์กรที่ทำหน้าที่ในการให้บริการโทรคมนาคม

  เมื่อมีการปรับใช้ระบบการบริหารจัดการอุตสาหกรรมโทรคมนาคมแบบการเปิดให้มีการแข่งขันเสรี จะต้องมีการแยกองค์กรที่มีหน้าที่ในการให้บริการออกจากองค์กรที่ทำหน้าที่อื่นๆ เพื่อแสดงให้เห็นว่ามีความโปร่งใสในการบริหารจัดการและเป็นการป้องกันการแทรกแซงการทำงานโดยนักการเมืองหรือโดยข้าราชการ เช่น การกำหนดเงื่อนไขให้คณะกรรมการบริหารขององค์กรผู้ให้บริการโทรคมนาคมจะต้องไม่ดำรงตำแหน่งทางการเมืองตลอดระยะเวลาในการทำงาน เป็นต้น ทั้งนี้ก็เพื่อจะได้มีอิสระในการตัดสินใจเพื่อให้สอดคล้องกับนโยบายทางเศรษฐกิจและทางสังคมมากที่สุด

๓.  องค์กรที่ทำหน้าที่ในการกำกับดูแล

องค์กรกำกับดูแลมีหน้าที่ในการดำเนินการตามนโยบายของรัฐบาลทั้งนโยบายทางด้านเศรษฐกิจและทางด้านสังคม โดยการใช้เครื่องมือเพื่อสร้างการแข่งขันที่สมบูรณ์มากที่สุด และเพื่อมุ่งสร้างความเชื่อมั่นแก่ผู้ให้บริการ (ทั้งผู้ให้บริการที่เป็นของรัฐและผู้ให้บริการที่มิได้เป็นของรัฐ) ในการดำเนินกิจการ และทำการแก้ไขปัญหาข้อพิพาทระหว่างผู้ให้บริการด้วยกัน หรือแก้ไขปัญหาระหว่างผู้บริโภคกับผู้ให้บริการ หรือทำหน้าที่ในการเฝ้าระวังการเปลี่ยนแปลงของอุตสาหกรรมเพื่อจะได้ปรับเปลี่ยนหลักเกณฑ์ในการกำกับดูแลได้อย่างเหมาะสม ยิ่งไปกว่านั้น จะต้องสามารถให้คำแนะนำแก่รัฐบาลเพื่อพัฒนาหรือปรับปรุงนโยบายที่เกี่ยวข้อง

องค์กรกำกับดูแลจะต้องทำหน้าที่ในฐานะที่เป็นตัวกลางระหว่างผู้ประกอบกิจการโทรคมนาคมกับรัฐบาล และจะต้องสร้างความเชื่อมั่นว่าการกำหนดหลักเกณฑ์ในการกำกับดูแลจะต้องทำอย่างเป็นกลางสำหรับผู้ให้บริการทุกฝ่ายและปราศจากการแทรกแซงทางการเมืองหรือจากอิทธิพลของผู้ให้บริการที่เป็นของรัฐ