กฎหมายโทรคมนาคม 2

๒.๒ การบริหารจัดการโดยการผูกขาดของภาคเอกชน แต่มีการกำกับดูแลโดยรัฐ

                 ประเทศสหรัฐอเมริกาซึ่งเป็นประเทศแรกที่มีการประดิษฐ์โทรเลข (ปี ค.ศ. ๑๘๔๔) และโทรศัพท์ (ปี ค.ศ. ๑๘๗๖) และมีการจดทะเบียนสิทธิบัตรและใช้ประโยชน์จากสิทธิบัตรโดยเอกชน จึงทำให้กิจการดังกล่าวถูกผูกขาดโดยภาคเอกชนในระยะเวลาหนึ่ง โดยระยะแรกในการดำเนินกิจการโทรเลขและกิจการโทรศัพท์เป็นกิจการที่มีวัตถุประสงค์ทางธุรกิจเป็นสำคัญและรัฐบาลอยู่ในฐานะเป็นผู้ใช้เทคโนโลยีดังกล่าวเท่านั้น (ขณะที่ประชาชนทั่วไปยังไม่มีโอกาสได้ใช้เทคโนโลยีดังกล่าว) จนกระทั่งช่วงต้นของศตวรรษที่ ๒๐ (ภายหลังที่สิทธิบัตรของ “Bell” ได้หมดอายุลง)ได้มีการยอมรับกันว่ากิจการดังกล่าวเป็นกิจการที่มีลักษณะพิเศษและมีความเกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ของประชาชนอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ จึงเห็นควรว่า แนวทางที่จะใช้ในการพัฒนากิจการดังกล่าว ควรจะอยู่ภายใต้การกำกับดูแลหรือการควบคุมของรัฐบาล

               ประเทศสหรัฐอเมริกาได้เลือกที่จะบริหารจัดการอุตสาหกรรมโทรคมนาคมโดยใช้ระบบเปิดให้มีการแข่งขันระหว่างผู้ให้บริการโทรคมนาคม ซึ่งขณะนั้น นาย Theodore Vail ซึ่งดำรงตำแหน่งประธานบริษัท  AT & T ได้เสนอแนะให้รัฐบาลเข้ามากำกับดูแลกิจการดังกล่าวโดยการกำหนดหน้าที่ในการให้บริการอย่างทั่วถึงให้เป็นเงื่อนไขหนึ่ง (ที่มีสภาพบังคับ) สำหรับผู้ให้บริการโทรคมนาคม และเห็นว่าระบบการบริหารจัดการดังกล่าวเป็นรูปแบบที่เหมาะสมกับอุตสาหกรรมโทรศัพท์มากที่สุด เนื่องจาก รัฐบาลไม่จำเป็นจะต้องใช้เงินลงทุนจำนวนมหาศาลในการให้บริการและยังสามารถจำกัดการจัดตั้งหน่วยงานภาครัฐโดยที่ไม่จำเป็นได้ (เพื่อประหยัดทรัพยากรของทางภาครัฐ)

               จากวิธีการในการบริหารจัดการของประเทศสหรัฐอเมริกา ทำให้พื้นที่ที่สามารถสร้างผลกำไรได้ ก็จะได้รับการพัฒนาอย่างเต็มที่ ขณะที่ในพื้นที่ชนบทยังไม่ได้รับการบริการเท่าที่ควร แต่ในเวลาต่อมารัฐบาลได้ให้ความสำคัญกับนโยบายการบริการอย่างทั่วถึงมากยิ่งขึ้นและก็มีการพัฒนาอย่างต่อเนื่อง โดยรัฐบาลให้ความช่วยเหลือทางด้านการเงิน เช่น การให้สินเชื่อดอกเบี้ยต่ำ เป็นต้น แก่ผู้ให้บริการที่เป็นบริษัทขนาดเล็กมากกว่า ๒๐๐๐๐ บริษัท แก่ผู้ให้บริการประเภทกลุ่มสหกรณ์ และแก่ผู้ให้บริการประเภทเทศบาลท้องถิ่น เพื่อเปิดให้บริการภายในพื้นที่ที่โครงข่ายการบริการของบริษัท AT & T และบริษัท Bell ไม่ครอบคลุมถึง

             และในเวลาต่อมาได้มีการจัดตั้งองค์กรกำกับดูแล ที่เป็นหน่วยงานระดับสหพันธรัฐขึ้นเพื่อทำหน้าที่ในการกำกับดูแลกิจการสื่อสารระหว่างรัฐ  ขณะที่อุตสาหกรรมโทรคมนาคมภายในประเทศมีการเติบโตอย่างรวดเร็วและมีความทันสมัยมากขึ้น ทั้งนี้โดยอาศัยเงินลงทุนของบริษัท AT & T และการคิดค้นเทคโนโลยีใหม่ๆ จากบริษัท Bell เป็นสำคัญ ขณะที่มลรัฐต่างๆ ได้จัดตั้งคณะกรรมการอิสระหรือกึ่งอิสระเพื่อทำหน้าที่ในการกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคม และผลักดันให้กิจการโทรคมนาคมเป็นกิจการที่อยู่บนพื้นฐานของการค้าเสรี โดยมุ่งเน้นที่การส่งเสริมให้มีการแข่งขันภายในตลาดมากยิ่งขึ้น และผลจากการดำเนินนโยบายดังกล่าว เห็นได้ว่ามีการขยายโครงข่ายโทรคมนาคมที่ทันสมัยและการบริการไปยังพื้นที่ที่ไม่เคยมีโครงข่ายโทรคมนาคมหรือไม่เคยได้รับการบริการมาก่อน

               อย่างไรก็ตาม เนื่องด้วยลักษณะของอุตสาหกรรมโทรคมนาคมที่มีความหลากหลายทางด้านเทคโนโลยีและความต้องการของผู้ใช้บริการที่มีการเปลี่ยนแปลงตลอดเวลา จึงเป็นเรื่องยากสำหรับบริษัท AT&T และบริษัท Bell (ผู้ประกอบกิจการหลักทั้งสองราย) ในการที่จะสามารถตอบสนองทุกสิ่งอย่างให้สอดคล้องกับความต้องการของประชาชนหรือผู้ใช้บริการทุกรายได้อย่างเหมาะสม ประกอบกับแนวโน้มของวิวัฒนาการของธุรกิจโทรคมนาคมที่ได้ขยายตัวจนกลายเป็นอุตสาหกรรมหลักของประเทศ และกลายเป็นอุตสาหกรรมหลักของโลกในเวลาต่อมา ดังนั้น แม้ว่าการบริหารจัดการโดยการกำกับดูแลผู้ประกอบธุรกิจเอกชนที่ผูกขาดค่อนข้างประสบความสำเร็จในระยะเวลาหนึ่งภายใต้เป้าหมายในทางเศรษฐกิจ แต่ขณะที่เป้าหมายทางด้านสังคม (ที่ล้มเหลวในช่วงแรก) รัฐก็มีการจัดทำนโยบายเพื่อตอบสนองต่อทางสังคมโดยเฉพาะ ดังเช่น การจัดให้มีการบริการอย่างทั่วถึง เช่นเดียวกัน แต่การบริหารจัดการดังกล่าวก็ยังมิใช่วิธีการในการบริหารจัดการอุตสาหกรรมโทรคมนาคมที่สามารถตอบสนองต่อลักษณะของอุตสาหกรรมโทรคมนาคมและต่อความต้องการของผู้ใช้บริการได้อย่างประสบความสำเร็จในสภาพแวดล้อมปัจจุบัน

                 อนึ่ง ในทางทฤษฎี แม้ว่าภาคเอกชนเป็นผู้ให้บริการสาธารณูปโภค รัฐก็สามารถเข้ามาแทรกแซงเพื่อควบคุมกิจการ/ธุรกิจของภาคเอกชนได้ ตามแนวคิดเกี่ยวกับความยุติธรรมทางสังคมประเภทที่นำไปปรับใช้กับ “วิถีชีวิตทางเศรษฐกิจของประชาชน” ดังเช่นที่ปรากฏในคำสอนของ St. ThomasAquinas ในเรื่องของ “justum pretium” หรือ “just price” หรือ “ราคาที่เป็นธรรม” ตั้งแต่สมัยยุคกลาง (the Middle Ages) หรือแม้แต่ในหลักกฎหมาย Common law ที่ใช้ในประเทศต่างๆ ก็เห็นพ้องกันว่า ผู้จำหน่ายสินค้าหรือบริการที่เกี่ยวข้องกับสาธารณะก็ควรจะต้องมีความรับผิดชอบที่มากกว่าการจำหน่ายสินค้า/บริการตามปกติ หรือในบทความของ Lord Matthew Hale เรื่อง“De Portibus Maris and De Jure Maris” ในปี ค.ศ. ๑๖๗๐ อธิบายว่า “กฎหมายที่นำมาปรับใช้กับการทำธุรกิจที่เกี่ยวข้องกับประโยชน์ของประชาชนโดยรวม เช่น การให้บริการเรือข้ามฟาก ท่าเรือ เครนสำหรับยกของ หรือการให้บริการสาธารณูปโภคพื้นฐาน เป็นต้น ซึ่งธุรกิจดังกล่าวมีความเกี่ยวข้องโดยตรงกับประโยชน์ของประชาชนจำนวนมาก ดังนั้น ผู้ให้บริการสินค้า/บริการประเภทดังกล่าว จึงถือเสมือนว่าเป็นผู้ให้บริการที่มีหน้าที่ในการรับใช้สังคม หรือเป็นผู้ให้บริการที่ได้รับมอบหมายให้ดำเนินการจากรัฐบาล ซึ่งไม่ควรนำกฎหมายเอกชน (Juris privati) มาปรับใช้โดยปริยาย”หรือในบทความของ Adam Smith เรื่อง “Wealth of Nations” ที่เห็นว่าผู้จำหน่ายสินค้า/บริการประเภทสาธารณูปโภค เป็นธุรกิจที่มีลักษณะพิเศษอีกประเภทหนึ่ง ที่ผลประโยชน์ของผู้บริโภคมิได้รับการคุ้มครองโดยตรงจากระบบกลไกตลาด และควรจะต้องแยกออกจากระบบกลไกตลาด (ที่รัฐไม่จำเป็นจะต้องเข้าไปแทรกแซง) ดังเช่นใน คดี “Munn v. Illinois”[1]ในปี ค.ศ. ๑๘๗๗ ที่ได้วางบรรทัดฐานสำคัญเกี่ยวกับการควบคุมการทำธุรกิจของภาคเอกชนที่เกี่ยวข้องกับสาธารณูปโภค โดยข้อเท็จจริงตามที่ปรากฏในคดีดังกล่าวมีดังนี้  Munn เป็นผู้ให้บริการเครื่องมือสำหรับยกเมล็ดพันธ์พืชรายหนึ่ง (จากทั้งหมด เก้าราย) ในชิคาโก และเกษตรกรที่ส่งสินค้าทางเรือมาจากพื้นที่ Midwestern และต้องการขนส่งไปยังชิคาโกหรือสำหรับตลาดที่อยู่ห่างออกไปจำเป็นที่จะต้องใช้เครื่องมือสำหรับยกเมล็ดพันธ์พืชในเมืองชิคาโก ขณะที่ผู้ให้บริการเครื่องมือสำหรับยกเมล็ดพันธ์พืช (ทั้งเก้ารายในเมืองชิคาโก) ได้ทำข้อตกลงร่วมกันเพื่อตั้งราคาที่สูงมากสำหรับการบริการดังกล่าว ดังนั้น รัฐบาลแห่งมลรัฐจึงเข้าแทรกแซงทันที โดยการตราพระราชบัญญัติเพื่อกำหนดราคาสูงสุดในการให้บริการ (ซึ่งต่ำกว่าราคาที่ตกลงระหว่างผู้ประกอบกิจการ)  

                    Munn ได้ฟ้องร้องการกระทำดังกล่าวของรัฐบาลต่อศาล และในคดีนี้ศาลได้อ้างถึงหลักกฎหมาย Common law ของประเทศอังกฤษและงานวรรณกรรมทางกฎหมายของ Lord Hale และได้สร้างบรรทัดฐานสำหรับการให้บริการสาธารณูปโภค กล่าวคือ เมื่อผู้ใด ผู้หนึ่งยอมอุทิศทรัพย์สินของตนเพื่อใช้ในกิจการสาธารณะและมีประโยชน์สำหรับประชาชน การให้บริการดังกล่าวก็ควรจะต้องอยู่ภายใต้การควบคุมจากสาธารณชนเพื่อประโยชน์อันมีร่วมกันของประชาชนทุกคน และแม้ว่าอำนาจของรัฐบาลในการเข้าแทรกแซงในเรื่องดังกล่าวมิได้ถูกรับรองโดยรัฐธรรมนูญแห่งมลรัฐ Illinois หรือกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติก็ตาม รัฐบาลก็สามารถทำได้แต่ต้องสามารถทโดยพิจารณาจากข้อเท็จจริงเป็นหลัก

                    และในเวลาต่อมา ได้มีการปรับใช้บรรทัดฐานดังกล่าวกับธุรกิจประเภทอื่นๆ ที่มีลักษณะผูกขาดหรือกึ่งผูกขาด เช่น โทรศัพท์ ไฟฟ้า แก๊ส ประปา และสาธารณูปโภคประเภทอื่น ๆ ในประเทศสหรัฐอเมริกาและในประเทศอื่นๆ

๒.๓ ความล้มเหลวของการบริหารจัดการ (รูปแบบเดิม)

                   ปัจจัยสำคัญที่ทำให้การบริหารจัดการอุตสาหกรรมโทรคมนาคมในอดีตล้มเหลว (รูปแบบที่รัฐเป็นผู้ให้บริการและรูปแบบที่รัฐกำกับดูแลผู้ให้บริการเอกชนที่ผูกขาด) คือ ความบกพร่องอันเกิดจากระบบในการบริหารจัดการเอง หรือ “regulatory capture” กล่าวคือ ผู้ให้บริการโทรคมนาคมที่เป็นของรัฐไม่สามารถทำงานได้อย่างเป็นอิสระและเต็มศักยภาพ เนื่องจาก การทำงานมักจะถูกแทรกแซงจากทางการเมืองจนไม่สามารถทำงานอย่างมีประสิทธิภาพและไม่เป็นไปตามวัตถุประสงค์ที่ต้องการได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เมื่อพิจารณาถึงประสบการณ์ของกลุ่มประเทศสแกนดิเนเวีย (ที่ประสบความสำเร็จในรูปแบบการบริหารจัดการโดยรัฐทำหน้าที่เป็นผู้ให้บริการ) พบว่าคณะผู้บริหารของบริษัทผู้ให้บริการ (ที่เป็นของรัฐ) สามารถทำงานได้อย่างเต็มที่ โดยปราศจากการแทรกแซงจากทางการเมืองและขณะเดียวกันก็ได้รับการสนับสนุนจากทางการเมืองเพื่อให้ดำเนินงานให้เป็นไปตามนโยบายทางด้านการบริการสาธารณะอย่างเต็มที่

                 ขณะที่การบริหารจัดการในประเทศสหรัฐอเมริกาและประเทศแคนาดา ที่มีการผูกขาดธุรกิจโทรคมนาคมโดยภาคเอกชน มักจะประสบกับปัญหาในเรื่องของการคุ้มครองผู้บริโภคในเรื่องมาตรฐานการบริการ และการให้บริการที่ไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร ซึ่งองค์กรกำกับดูแลในประเทศสหรัฐอเมริกา หรือ FCC ก็ยอมรับว่า การกำกับดูแลพฤติกรรมที่เกิดจากอำนาจการผูกขาดตลาดเป็นเรื่องที่ทำได้ยาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อบริษัท AT&T ขายกิจการบางส่วนออกไป จึงทำให้การบริการในส่วนที่ถูกขายไปนั้นมิได้อยู่ภายใต้การกำกับดูแลจากหน่วยงานของรัฐ  

                  ราวปี ค.ศ. ๑๙๙๐ ได้มีการปรับใช้ระบบการบริหารจัดการอุตสาหกรรมโทรคมนาคม โดยวิธีการเปิดให้มีการแข่งขันเสรีและรัฐทำหน้าที่ในการกำกับดูแลการแข่งขัน แทนการบริหารจัดการรูปแบบเดิม (การบริหารจัดการที่รัฐผูกขาดการให้บริการและระบบการบริหารจัดการที่รัฐกำกับดูแลการประกอบธุรกิจของเอกชนที่ผูกขาด) ซึ่งการบริหารจัดการรูปแบบใหม่นี้ รัฐจะกำกับดูแลโดยใช้เครื่องมือเพื่อส่งเสริมการแข่งขันเสรีและเป็นธรรมเพื่อให้การบริการเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและเพื่อให้มีราคาที่เหมาะสมสำหรับผู้ใช้บริการ ภายใต้บริบทของตลาดที่มีการเปลี่ยนแปลงตลอดเวลา

                   แต่ข้อกังวลสำหรับการเปลี่ยนแปลงระบบการบริหารจัดการอุตสาหกรรมโทรคมนาคมในระยะเริ่มแรกคือ อุตสาหกรรมโทรคมนาคมได้มีวิวัฒนาการมาอย่างยาวนานแล้ว ดังนั้น การเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นจึงมิใช่เป็นการเปลี่ยนแปลงที่สามารถวางรากฐานมาตั้งแต่เริ่มแรกได้  (ซึ่งอุตสาหกรรมโทรคมนาคมตามที่ปรากฏในประเทศต่างๆ ทั่วโลก มักจะพบว่าเป็นกิจการที่มีการผูกขาด เพียงแต่จะเป็นการผูกขาดจากทางภาครัฐหรือการผูกขาดจากทางภาคเอกชนเท่านั้น) ดังนั้น คำถามที่ปรากฏเสมอ คือ จะใช้วิธีการใด ที่จะสามารถทำให้กลไกการแข่งขันสามารถทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ และสามารถดำเนินการให้เป็นไปตามนโยบายพื้นฐานของรัฐทั้งทางด้านเศรษฐกิจและทางด้านสังคม ภายใต้บริบทที่มีการถูกผูกขาดและผู้ให้บริการที่มีอำนาจเหนือตลาดมักจะสามารถชี้นำหรือกำหนดทิศทางการเติบโตของอุตสาหกรรมโทรคมนาคมในอนาคตได้

                 อันที่จริงแล้ว จากลักษณะของอุตสาหกรรมโทรคมนาคมที่มีเทคโนโลยีและการนำเสนอการบริการที่เปลี่ยนแปลงตลอดเวลา รัฐจึงควรลดอุปสรรคในการเข้าสู่ตลาดโทรคมนาคมให้เหลือน้อยที่สุดเพื่อทำให้ประตูไปสู่การแข่งขันเปิดกว้างที่สุดเท่าที่สามารถทำได้ มิเช่นนั้น การปฏิรูปการกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมจะมิใช่เป็นการก้าวไปสู่ระบบที่มีการแข่งขันเสรีอย่างแท้จริง แต่จะเป็นการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างจากการผูกขาดแบบรายเดียวไปยังการผูกขาดแบบสองราย (duopolies) หรือการผูกขาดแบบหลายราย (oligopolies) เท่านั้น

                  อนึ่ง การปฏิรูปอุตสาหกรรมอาจเกิดขึ้นได้ ทั้งในประเทศกำลังพัฒนาและประเทศที่พัฒนาแล้ว เนื่องจากการให้บริการในประเทศเหล่านั้นอาจจะเป็นการให้บริการที่ต่ำกว่ามาตรฐานของ “the international best practice” โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในประเทศกำลังพัฒนาที่มักจะมีอัตราการเข้าถึงการบริการโทรศัพท์พื้นฐานที่ต่ำมาก (น้อยกว่าร้อยละสิบของครัวเรือน) ดังนั้น นัยของการปฏิรูปอุตสาหกรรมโทรคมนาคมก็คือการเปลี่ยนแปลงเพื่อยกระดับการเข้าถึงการบริการโทรศัพท์หรือบางกรณีอาจหมายถึง การปรับปรุงระบบพื้นฐานทางด้านโทรคมนาคมภายในประเทศขึ้นมาใหม่จากระบบที่ใช้อยู่เดิมของผู้ให้บริการที่เป็นของรัฐเท่านั้น

                อย่างไรก็ดี การปฏิรูปและการปรับปรุงอุตสาหกรรมโทรคมนาคม ก็ควรจะต้องดำเนินการเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ตามที่นโยบายกำหนด ทว่า การปฏิรูปอุตสาหกรรมโทรคมนาคมในประเทศกำลังพัฒนา มักจะพบกับอุปสรรคทางด้านการลงทุน ทั้งทางด้านงบประมาณ ทางด้านเทคโนโลยี และทางด้านความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน ซึ่งถือว่าเป็นปัจจัยสำคัญในการพัฒนาอุตสาหกรรมอย่างยั่งยืนในอนาคต ดังนั้น การออกแบบและการสร้างกระบวนการในการกำกับดูแลที่มีประสิทธิภาพจึงถือว่าเป็นสิ่งที่สำคัญอย่างยิ่งสำหรับอุตสาหกรรมโทรคมนาคม เนื่องจาก วิธีการกำกับดูแลเป็นหลักเกณฑ์พื้นฐานที่ผู้ที่เกี่ยวข้องทุกภาคส่วนสามารถนำมาใช้ในการตัดสินใจของตนสำหรับการลงทุนได้ (ทั้งทางด้านงบประมาณ ทางด้านเทคโนโลยี และทางด้านความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน) ยิ่งไปกว่านั้น นักลงทุนบางกลุ่มอาจเห็นว่าการลงทุนในอุตสาหกรรมโทรคมนาคม เป็นการลงทุนที่เป็นภาระผูกพันในระยะยาว เช่น การลงทุนเพื่อสร้างโครงข่ายโทรคมนาคมภายในประเทศ เป็นต้น นักลงทุนดังกล่าวจึงต้องพิจารณาหลักเกณฑ์ในการกำกับดูแลอย่างละเอียดและถี่ถ้วนเป็นกรณีเฉพาะ

                บางประเทศ มีการอนุญาตให้ประกอบกิจการโดยให้สิทธิพิเศษบางประการในระยะเวลาหนึ่ง  เพื่อชักจูงให้มีการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานทางด้านโทรคมนาคม แต่โดยสาระสำคัญแล้ว ก็มักจะเป็นการดำเนินการโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อส่งเสริมและพัฒนาการแข่งขันในภูมิภาคต่างๆ และมุ่งหวังให้มีการสร้างโครงสร้างพื้นฐานครอบคลุมภายในประเทศทั้งหมด ทั้งที่เป็นการแข่งขันทางด้านเทคโนโลยี (ประเภทมีสายกับประเภทไร้สาย) และเป็นการแข่งขันทางด้านการบริการ

                การบริหารจัดการในรูปแบบการเปิดเสรีให้มีการแข่งขันในตลาดโทรคมนาคม ภายใต้สภาพแวดล้อมที่มีการผูกขาด โดยที่การกำกับดูแลไม่เข้มแข็งเพียงพอนั้น มักจะมีแนวโน้มที่ตลาดโทรคมนาคมไม่เติบโตเท่าที่ควร จากประสบการณ์ในหลายประเทศ เห็นว่าเมื่อมีการเปิดเสรีให้มีการแข่งขันสำหรับอุตสาหกรรมที่ถูกควบคุมมาตลอด จะพบว่าองค์กรกำกับดูแลและนโยบายทางการเมืองมักจะให้ความสำคัญกับผู้ที่จะเข้ามาแข่งขันในตลาดโทรคมนาคมมากกว่าการสนับสนุนให้มีการเปิดประตูสู่ตลาดการแข่งขันเสรีให้กว้างขึ้น ซึ่งแนวคิดดังกล่าวจะส่งผลให้ประตูสู่ตลาดการแข่งขันเสรีปิดแคบลงโดยปริยาย และจะมีผลให้ผู้ให้บริการที่อยู่ในตลาดอยู่ก่อนแล้วก็ไม่มีความจำเป็นที่จะต้องพัฒนาตนเองอย่างเต็มความสามารถเพื่อเตรียมความพร้อมสำหรับการแข่งขันในอนาคตแต่อย่างใด และท้ายที่สุดอาจจะนำไปสู่​​การผูกขาดแบบสองราย (duopoly) หรือการผูกขาดแบบหลายราย (oligopoly) โดยองค์กรกำกับดูแลหรือนักการเมืองจะกลายเป็นผู้สร้างอุปสรรคสำหรับผู้เล่นรายใหม่ๆ ที่ต้องการเข้าแข่งขันในตลาดโทรคมนาคม

๓. การปฏิรูประบบการบริหารจัดการอุตสาหกรรมโทรคมนาคม

๓.๑ ปัจจัยที่นำไปสู่การปฏิรูประบบการบริหารจัดการไปสู่การบริหารจัดการแบบการแข่งขันเสรี

                  ราวทศวรรษสุดท้ายของศตวรรษที่ ๒๐มีการเปลี่ยนแปลงเกิดขึ้นในอุตสาหกรรมโทรคมนาคมทั่วโลกอย่างพร้อมเพรียงกันและเป็นเหตุการณ์ที่ไม่เคยปรากฏมาก่อนซึ่งหลายประเทศที่รัฐเป็นผู้ผูกขาดการทำหน้าที่เป็นผู้ให้บริการทางด้านโทรคมนาคมแต่เพียงผู้เดียวมาอย่างยาวนานก็ได้ริเริ่มแปรรูปกิจการดังกล่าวเพื่อให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการให้บริการมากขึ้น ยิ่งไปกว่านั้น กระแสของอุตสาหกรรมโทรคมนาคมที่เกิดขึ้นทั่วโลกคือการเรียกร้องให้รัฐมีนโยบายเปิดให้มีการแข่งขันเสรีและเรียกร้องให้รัฐลดกฎเกณฑ์ต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการประกอบกิจการโทรคมนาคมลงตามลำดับ ซึ่งแนวความคิดดังกล่าวมีผลโดยตรงต่อการบริหารจัดการกิจการโทรคมนาคมในหลายๆ ประเทศ

                  กระแสการเปิดให้มีการแข่งขันเสรีกิจการโทรคมนาคมที่เกิดขึ้นทั่วโลกนั้นมิได้เป็นเรื่องบังเอิญแต่อย่างใด แต่เป็นกระแสที่เกิดจากแรงกดดันจากอุตสาหกรรมอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องกับอุตสาหกรรมโทรคมนาคม เช่น อุตสาหกรรมผู้ผลิตอุปกรณ์การสื่อสาร อุตสาหกรรมผู้ผลิตเทคโนโลยีการสื่อสาร หรือแม้แต่ความต้องการของผู้บริโภคที่มีความหลากหลายเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ เป็นต้น และประกอบกับมีปัจจัยสนับสนุนหลายประการด้วยกัน เช่น

๏  การลงทุนเพื่อขยายและปรับปรุงโครงข่ายโทรคมนาคมเพื่อให้สามารถใช้ได้กับเทคโนโลยีด้านโทรคมนาคมสมัยใหม่จำเป็นที่จะต้องใช้เงินลงทุนจำนวนมหาศาลและนโยบายการเปิดให้มีการแข่งขันเสรีในภาคส่วนดังกล่าวทำให้ภาคเอกชนมีความสนใจที่จะเข้ามาลงทุนมากขึ้น๏  การเติบโตของธุรกิจโทรคมนาคมในระดับการค้าระหว่างประเทศทำให้จำนวนของผู้ให้บริการโทรคมนาคมมีจำนวนเพิ่มมากขึ้นและมีการลงทุนในทางระหว่างประเทศมากขึ้นทำให้มีการไหลเวียนของกระแสเงินทุน แรงงานและความรู้ความเชี่ยวชาญในภาคส่วนที่เกี่ยวข้องมากขึ้น

๏  อุตสาหกรรมโทรคมนาคมได้ขยายตัวจนกลายเป็นอุตสาหกรรมหลักของโลก โดยทุกประเทศเห็นว่าควรจะมีการปรับใช้มาตรฐานเดียวกันเพื่อความสะดวกในการใช้งานในการติดต่อสัมพันธ์ระหว่างประเทศ

๏  ปรากฏข้อเท็จจริงในทางปฏิบัติอย่างชัดแจ้งว่าการเปิดให้มีการแข่งขันเสรีในกิจการโทรคมนาคมส่งผลให้กิจการดังกล่าวมีการเติบโตอย่างรวดเร็วและมีการสร้างสิ่งประดิษฐ์ที่เกี่ยวเนื่องกับกิจการโทรคมนาคมอย่างสร้างสรรค์ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในมุมของผู้ใช้บริการที่จะได้รับการบริการที่ดีและมีคุณภาพมากขึ้นตามไปด้วย

๏   ผู้บริโภคในกิจการโทรคมนาคมซึ่งแต่เดิมมีทางเลือกเฉพาะโทรศัพท์ประจำที่เท่านั้นก็ได้มีทางเลือกในการใช้งานเพิ่มมากขึ้นเมื่อมีโทรศัพท์เคลื่อนที่และการให้บริการบนโครงข่ายไร้สายประเภทอื่นเกิดขึ้น ซึ่งมีผลให้เกิดการแข่งขันระหว่างกันโดยปริยายและมีการพัฒนาการบริการประเภทใหม่ ๆ ในหลายประเทศ

๏  ความแพร่หลายในการใช้อินเทอร์เน็ตที่เกิดขึ้นอย่างรวดเร็ว โดยสังเกตได้จากข้อมูลทางสถิติของการให้บริการการรับและการส่งข้อมูลทางอินเทอร์เน็ตมีปริมาณมากกว่าการให้บริการทางด้านเสียงที่เป็นบริการดั้งเดิมซึ่งปรากฏการณ์ดังกล่าวมีผลโดยตรงที่นำไปสู่การพัฒนาของการให้บริการประเภทใหม่ ๆ ในหลายประเทศ

---

[1] Munn v. Illinois, 1877. 94 U.S. 113, 126.