รัฐประศาสนศาสตร์กับความเป็น “ศาสตร์”

                                                                                                                                                   นัทธี จิตสว่าง

การศึกษาวิชาใดๆ ก็ตาม การทราบถึงสถานภาพของวิชาเป็นสิ่งจำเป็นและเป็นจุดเริ่มต้นที่สำคัญที่จะนำไปสู่ความเข้าใจในสาขาวิชาที่จะศึกษาอย่างลึกซึ้งต่อไป  การศึกษาถึงสถานภาพของวิชาที่สำคัญเรื่องหนึ่งคือการศึกษาในความเป็นศาสตร์ (Science) ของสาขาวิชา ดังนั้นคำถามแรกๆ ที่มักจะเกิดขึ้นเสมอในการศึกษาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ก็คือคำถามที่ว่า  รัฐประศาสนศาสตร์เป็นศาสตร์หรือไม่  ทั้งนี้เพราะความเป็นศาสตร์ของสาขาวิชาหมายถึง การเป็นที่ยอมรับในแวดวงวิชาการโดยถือว่าเป็นสิ่งที่มีการศึกษาอย่างเป็นระบบ มีการใช้วิธีการศึกษาในเชิงวิทยาศาสตร์ที่สามารถอ้างอิงพิสูจน์ได้ ด้วยเหตุนี้วิชาใดที่เป็นศาสตร์จึงได้รับการยอมรับและเชิดชูโดยเฉพาะในยุคของความเจริญรุ่งเรืองทางวิทยาการในศตวรรษที่ 19 เป็นต้นมา

ดังนั้น หากรัฐประศาสนศาตร์เป็นศาสตร์ ก็หมายถึงการได้รับการยอมรับว่ามีคุณค่าและน่าสนใจ และเป็นการศึกษาที่ไม่มีอคติ  มีค่านิยมที่เป็นกลาง  ดังนั้นจึงมีนักรัฐประศาสนศาตร์ส่วนหนึ่งจึงพยายามผลักดันให้รัฐประศาสนศาสตร์มีความเป็นศาสตร์ จนก่อให้เกิดคำถามว่ารัฐประศาสนศาสตร์เป็นศาสตร์จริงหรือไม่ ถ้าไม่เป็นศาสตร์แล้ว  รัฐประศาสนศาสตร์เป็นอะไร รวมถึงคำถามที่ว่ารัฐประศาสนศาสตร์เป็นศาสตร์แล้วได้อะไร

คำว่า “ศาสตร์” (Science) เป็นคำที่มาจากภาษาลาตินว่า “Scientia” หมายถึงองค์ความรู้ แต่ “ศาสตร์” ในความหมายที่ใช้กันอยู่ในปัจจุบันหมายถึงความรู้ที่ได้มาจากการคิดวิเคราะห์และสังเคราะห์จนสร้างเป็นความรู้ขึ้นมาอย่างเป็นระบบและมีแบบแผน มีการจัดระเบียบจนเป็นที่เชื่อถือได้และเป็นที่ยอมรับกันโดยทั่วไป

ในความหมายของศาสตร์ที่หมายถึงองค์ความรู้นั้น อาจแยกได้เป็นศาสตร์บริสุทธิ์ (Pure science) และศาสตร์ประยุกต์ (Applied Science) ทั้งนี้โดยถือว่าศาสตร์บริสุทธิ์เป็นองค์ความรู้ที่มีความเป็นอิสระไม่ใช้องค์ความรู้จากศาสตร์อื่นโดยเน้นความเป็นปรนัย (Objectivity) ปราศจากค่านิยม มีความมั่นคงแน่นอนสอดคล้องกันในการศึกษาแต่ละครั้ง (Consistent) เป็นที่เชื่อถือได้ และมีความสามารถในการทำนาย ทั้งนี้ ศาสตร์มีกฎเกณฑ์หรือ Criteria อยู่ 5 ข้อ คือ (E.D.Klemke et al. 1990 P.32)

  1.  ศาสตร์ต้องเป็นสิ่งที่พิสูจน์ได้ (Intersubjective Testability) ทั้งคำจำกัดความ กฎ รวมทั้งคำอธิบายต่างๆ ที่มีการกล่าวอ้าง โดยจะต้องมีหลักฐานในการพิสูจน์ได้

  2.  ต้องเป็นสิ่งที่เชื่อถือได้ (Reliability) ให้ความสนใจกับสิ่งที่เป็นจริง

  3. ศาสตร์ต้องเป็นสิ่งที่มีความชัดเจน (Definiteness) และมีความแม่นยำ (Precision)

  4. ศาสตร์ต้องเป็นสิ่งที่เป็นระบบ (Coherence or Systematic character) รวมทั้งง่ายต่อความเข้าใจ

  5. ศาสตร์ต้องมีความครอบคลุม (Comprehensiveness or Scope) ที่สามารถให้การอธิบายได้สูงสุด

ในขณะที่ศาสตร์ประยุกต์ เป็นองค์ความรู้ที่เน้นการประยุกต์ใช้ความรู้จากศาสตร์บริสุทธิ์เพื่อตอบสนองความต้องการของมนุษย์ โดยเหตุที่เน้นการนำไปใช้กับมนุษย์และสังคมมนุษย์ ดังนั้น กฎเกณฑ์บางอย่างจากศาสตร์บริสุทธิ์อาจไม่ถูกนำมาใช้ในการประเมินศาสตร์ประยุกต์ เช่น ความสามารถในการทำนาย หรือการปราศจากค่านิยม ศาสตร์ประยุกต์จึงมักถูกจัดว่าเป็นศาสตร์แบบอ่อนๆ (Soft Science) หรืออาจจัดเป็นศาสตร์ประยุกต์ทางสังคม (Applied Social Sciences) เนื่องจากเป็นศาสตร์ที่เกี่ยวกับการประยุกต์ใช้กับสังคมมนุษย์ มีความเกี่ยวข้องกับ เรื่องของปัจจัยหลายตัวที่ควบคุมไม่ได้ เช่น พฤติกรรมของมนุษย์ เศรษฐกิจ สังคม การเมือง และค่านิยม ในขณะที่นักปรัชญาเชิงศาสตร์บางท่าน (Paul Thagard, 1998) พยายามแยกให้เห็นถึงศาสตร์แท้กับศาสตร์เทียม (Pseudoscience) เช่น โหราศาสตร์ ว่าศาสตร์แท้จะต้องสามารถพิสูจน์ได้ มีความแน่นอนในการทำนาย เป็นข้อพิสูจน์ที่ใช้ได้ทั่วไป ในขณะที่ศาสตร์เทียมไม่มีคุณสมบัติดังกล่าว

จากความหมายของศาสตร์ดังกล่าว ถ้ารัฐประศาสนศาสตร์จะเป็นศาสตร์ รัฐประศาสนศาสตร์จะต้องมีกฎเกณฑ์ที่แน่ชัด ที่สามารถอธิบายปรากฎการณ์ทางการบริหารภาครัฐได้ โดยกฎเกณฑ์ที่ว่าจะต้องเป็นกฎเกณฑ์ที่ปราศจากค่านิยม ไม่ขึ้นอยู่กับความคิดความเชื่อของผู้ตีความหรือผู้ใช้กฎเกณฑ์ และจะต้องเป็นกฎที่สามารถพิสูจน์หรือทดสอบได้ นักรัฐประศาสนศาสตร์ที่พยายามจะทำให้รัฐประศาสนศาสตร์เป็นศาสตร์ จึงพยายามที่จะทำให้รัฐประศาสนศาสตร์มีหลักเกณฑ์ที่แน่ชัด

การศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ตามแนวทาง “หลักการบริหาร” (1927 -1937)  เป็นความพยายามอย่างชัดเจนในการที่จะทำให้รัฐประศาสนศาสตร์เป็น “ศาสตร์” ทั้งนี้โดยการยึดถือแนว “Generic Approach” โดยมองว่าการบริหารเป็น “ศาสตร์” อย่างหนึ่งเรียกว่า “administrative science” สามารถนำไปใช้ทุกประเทศ ทุกองค์การ และทุกวัฒนธรรม ทั้งนี้โดยเนื้อหาการศึกษาของแนวนี้คือ การศึกษาเรื่องขององค์การและการจัดการ โดยอาศัยเทคนิควิธีการวิเคราะห์อย่างเป็นระบบ การตัดสินใจและคณิตศาสตร์ โดยตัดเรื่องของ “ค่านิยม” และ “สิ่งแวดล้อม” ออก โดยเฉพาะสิ่งแวดล้อมทางการเมือง  นอกจากนี้ยังพยายามในการที่จะทำให้รัฐประศาสนศาสตร์สร้าง “ศาสตร์” ขึ้นมาโดยการแยกข้อเท็จจริง (Fact) ออกจากค่านิยม (Value) โดยการแยกค่านิยมออกจากการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์หรือพยายามทำให้การศึกษารัฐประศาสนศาสตร์มีความเป็นกลาง ปราศจากค่านิยมโดยเฉพาะค่านิยมทางการเมือง โดย  รัฐประศาสนศาสตร์ต้องดึงตัวเองออกมาจากปรากฎการณ์ที่จะศึกษา วางตัวเป็นกลางแล้วสร้างกฎเกณฑ์การบริหารที่มาจากข้อเท็จจริงอย่างเป็นระบบและมีแบบแผน

เริ่มจาก William F. Willoughby เขียน “Principles of Public Administration” (1926) สนับสนุนความคิดที่ว่า “หลักการบริหารเชิงวิทยาศาสตร์สามารถใช้ได้ในการบริหารรัฐกิจและการบริหารธุรกิจ” ในขณะที่ Gulick and Urwich (1937)  พยายามค้นหา “good administration” โดยเขียน “Papers on the Science of Public Administration” เพื่อเสนอศาสตร์การบริหารที่มีวัตถุประสงค์หลักเพื่อบรรลุผลสำเร็จของงานด้านค่าใช้จ่าย ด้านแรงงาน และวัตถุดิบที่น้อยที่สุด ทั้งนี้ได้เสนอหลัก “POSDCORB” ซึ่งเป็นหน้าที่สำคัญของหัวหน้าฝ่ายบริหารที่ต้องทำ

นอกจากนี้ยังมีงานเขียนของ Henri Fayol (1949) เขียน “General and Industrial Management” เสนอหลักการบริหาร 14 ประการ บนพื้นฐานของการจัดการเชิงวิทยาศาสตร์แบบยุโรป ในขณะที่  Frederick Taylor (1911)  เสนอแนวคิดเกี่ยวกับ “การจัดการในเชิงวิทยาศาสตร์ (Scientific Management)” เพื่อปรับปรุงประสิทธิภาพในการทำงานในโรงงานอุตสาหกรรมให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด โดย Taylor เสนอทฤษฎีวิทยาศาสตร์การจัดการบนพื้นฐานความเชื่อที่ว่าการบริหารเป็นเรื่องที่ใช้หลักวิทยาศาสตร์ได้ และหลักวิทยาศาสตร์จะช่วยให้มีการบริหารที่มีประสิทธิภาพและประหยัดได้

นักรัฐประศาสนศาสตร์กลุ่มนี้ยังเน้นการพัฒนาการเป็นศาสตร์บริสุทธิ์ที่ได้รับองค์ความรู้มาจากวิธีการทางวิทยาศาสตร์ซึ่งสามารถทดสอบได้ และสามารถนำไปใช้ได้ทุกองค์การ ศาสตร์การบริหารยังประกอบไปด้วยกลุ่มทฤษฎีองค์การซึ่งถือกำเนิดจากพวกนักพฤติกรรมศาสตร์โดยเฉพาะกลุ่มมนุษย์สัมพันธ์และทรัพยากรมนุษย์ (HR) และกลุ่มทฤษฎีที่ศึกษาองค์การระบบเปิด นอกจากนี้ยังประกอบไปด้วยกลุ่มเทคนิคการบริหารที่พัฒนาขึ้นมาจากการจัดการเชิงวิทยาศาสตร์ โดยมีการนำเครื่องมือต่างๆ มาช่วยในการบริหาร เช่น การวิเคราะห์ระบบ (System Analysis) การวิจัยการดำเนินการ (Operation Research) การจำลองแบบ (Simulator) การบริหารโครงการ และการพัฒนาองค์การ (OD) เป็นต้น

ในส่วนของการใช้เครื่องมือทางคณิตศาสตร์มาช่วยในการบริหารนี้   Herbert A. Simon (1960)เสนอทฤษฎีเกี่ยวกับการวินิจฉัยสั่งการซึ่งถือว่าเป็นเรื่องของการบริหารจัดการนั้นเอง โดยแยกการวินิจฉัยสั่งการออกเป็นสองประเภท คือ Programmed decisions กับ Nonprogrammed decisionsโดยมีความเชื่อมโยงกันตั้งแต่การตัดสินใจที่เป็น Programmed decisions ซึ่งเป็นการตัดสินใจเกี่ยวกับงานประจำทำซ้ำๆ กัน ซึ่งเป็นหน้าที่ของพนักงานระดับล่างไปจนถึง Nonprogrammed decisions ซึ่งเป็นเรื่องของดุลยพินิจของผู้บริหารระดับสูง แต่ Simon เสนอให้นักบริหารอาศัยการวิเคราะห์ทางคณิตศาสตร์ การวิจัยการดำเนินงาน การทดลองโดยใช้คอมพิวเตอร์มาช่วยในการตัดสินใจเพื่อทดแทนหน้าที่ของเสมียนพนักงาน และมาช่วยแทนการใช้ดุลยพินิจแทนนักบริหารระดับกลาง เช่น การตัดสินใจในการควบคุมผลผลิต และพยายามที่จะอาศัยเทคนิควิทยาการด้านคอมพิวเตอร์มาตัดสินใจแทนมนุษย์ในเรื่องที่ยุ่งยาก สลับซับซ้อนจนกล่าวได้ว่าการตัดสินใจการบริหารจัดการเป็นเรื่องที่ไม่ได้ใช้ดุลยพินิจมาเกี่ยวข้องแต่ใช้ข้อมูลและข้อเท็จจริงเชิงประจักษ์ในการตัดสินใจในการบริหาร ซึ่งจัดเป็น “ศาสตร์การบริหาร” อีกขั้นหนึ่ง อีกนัยหนึ่งคือการพยายามที่จะทำให้การบริหารเป็นศาสตร์ที่มีสูตรสำเร็จ อย่างไรก็ตาม Simon ก็ยอมรับว่าสำหรับนักบริหารระดับสูงแล้ว การใช้ดุลยพินิจในการตัดสินใจในการบริหารยังเป็นสิ่งจำเป็น เพราะในโลกของความเป็นจริง ระบบบริหารมีข้อจำกัดหลายประการที่ทำให้การวิเคราะห์ที่อาศัยข้อมูลและเทคโนโลยีเป็นไปได้ยาก จึงควรอาศัยหลักความพึงพอใจซึ่งเรียกว่า  “Administration man”  โดยมีการนำดุลยพินิจและค่านิยมเข้ามาเกี่ยวข้อง ดังนั้นจึงเท่ากับ Simon เองก็ยอมรับว่าการบริหารจะเป็นศาสตร์ที่สมบูรณ์ไปไม่ได้ เพราะจะต้องมีการนำค่านิยมเข้ามาเกี่ยวข้องโดยเฉพาะนักบริหารระดับสูง

อย่างไรก็ตามในกลุ่มที่คัดค้านความไม่เป็นศาสตร์ของรัฐประศาสนศาสตร์  เห็นว่าเมื่อพิจารณาถึงคุณลักษณะของศาสตร์ดังกล่าวโดยเฉพาะศาสตร์บริสุทธิ์ กล่าวได้ว่า รัฐประศาสนศาสตร์ไม่มีฐานะเป็นศาสตร์ เพราะศาสตร์มีคุณสมบัติที่แน่ชัดแน่นอนและทำนายได้ แต่รัฐประศาสนศาสตร์แม้จะมีคุณสมบัติบางส่วนที่แน่ชัด ชัดเจน และทำนายได้ แต่ผลของการทำนาย มีลักษณะเป็น “แนวโน้ม” หรือ “ความน่าจะเป็น” เท่านั้น และแม้จะมีความพยายามในการนำเทคนิคทางวิทยาศาสตร์มาใช้ก็ไม่ทำให้รัฐประศาสนศาสตร์เป็นศาสตร์บริสุทธิ์ขึ้นมาได้ Dwight Waldo เขียน The Enterprise of Public Administration เสนอว่ารัฐประศาสนศาตร์ไม่มีฐานะเป็นศาสตร์อย่างที่ Taylor และ Gulick & Urwich เข้าใจ เพราะรัฐประศาสนศาสตร์ไม่ควรเป็นกลาง แต่ควรสนใจเรื่องของค่านิยมประชาธิปไตย และความสัมพันธ์ระหว่างการเมืองกับการบริหาร Waldo มีความเห็นที่แตกต่างจากนักวิชาการในยุคก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 ว่ารัฐประศาสนศาตร์ไม่ควรสนใจเฉพาะเรื่องภายในองค์กร แต่ควรสนใจเรื่องการเมือง นโยบาย และค่านิยมของการปกครองระบบประชาธิปไตย ในขณะที่ Robert A Dahl (1947) ได้ชี้ให้เห็นว่ารัฐประศาสนศาสตร์จะไม่สามารถบรรลุความเป็นศาสตร์ได้ หากไม่สามารถก้าวข้ามปัญหา 3 ประการ ของรัฐประศาสนศาสตร์ กล่าวคือ

  1.  บทบาทของ “ค่านิยม” เนื่องจากการบริหารยังคงต้องเกี่ยวข้องกับค่านิยมแต่ความเป็น “ศาสตร์” ต้องปราศจากค่านิยม

  2.  การศึกษาเกี่ยวกับการบริหาร ต้องศึกษาพฤติกรรมมนุษย์ซึ่งมีความแตกต่างไปของแต่ละบุคคล จึงต้องเกี่ยวข้องกับตัวแปรมากมายที่ไม่คงที่ และควบคุมได้ ทำให้ยากต่อการศึกษาตามแนวทางของศาสตร์

  3.  การสร้างหลักสากลในทางการบริหารเพื่อนำไปใช้ได้ในทุกบริบทหรือสังคมที่แตกต่างกัน โดยอาศัยการศึกษาจากตัวอย่างเพียงบางส่วนยังไม่เพียงพอ

อย่างไรก็ตาม Dahl เองก็ไม่ได้ให้คำตอบว่ารัฐประศาสนศาสตร์ควรจะจัดการอย่างไรกับค่านิยมและปัญหาอีกสองข้อดังกล่าว การศึกษารัฐประศาสนศาสตร์จึงจะบรรลุความเป็นศาสตร์ได้ เพียงแต่ชี้ให้เห็นว่ารัฐประศาสนศาสตร์มีเรื่องของปทัสฐานและค่านิยมเข้ามาเกี่ยวข้องมาก และไม่เป็นหลักสากลเนื่องจากมีข้อจำกัดด้านวัฒนธรรมที่หลากหลายต่างกัน นอกจากนี้การศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ยังไม่ได้อยู่บนพื้นฐานของข้อมูลเชิงประจักษ์แต่อยู่  บนพื้นฐานของข้อความ ข้อสมมุติฐานที่เป็นนามธรรมเป็นส่วนใหญ่ อย่างไรก็ตามข้อเขียน  ของเขาในบทความ “The Science of Public Administration : Three Problems” นี้ทำให้การศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ต้องเปลี่ยนไปเพราะข้อวิจารณ์ของเขา ซึ่งทำตั้งแต่ปี 1947 ทำให้การศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ในระยะต่อมาหันไปศึกษาเรื่องพฤติกรรมมนุษย์ ตามข้อวิจารณ์ในปัญหาข้อที่ 2 และเรื่องของการสร้างหลักสากลของการบริหารโดยให้ความสนใจต่อการศึกษาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบในเวลาต่อมา

เมื่อพิจารณาข้อถกเถียงของทั้งสองฝ่ายแล้ว อาจกล่าวได้ว่า ถ้าจะจัดว่า รัฐประศาสนศาสตร์เป็นศาสตร์ รัฐประศาสนศาสตร์ก็เป็นได้แค่ศาสตร์แบบอ่อน และเป็นศาสตร์ที่ยังไม่สุกงอมหรือเป็นศาสตร์ระดับชาวบ้าน (Folk science) เป็นศาสตร์ที่หาคำตอบชัดเจนไม่ได้ต้องไปหาเครื่องมือต่างๆ มาช่วยในการศึกษา เช่น ไม่สามารถทำนายได้อย่างแม่นยำ องค์ความรู้ก็ยังไม่มากพอ ยังขาดข้อมูลและการสะสมความรู้อีกยาวนาน เนื่องจากรัฐประศาสนศาสตร์เริ่มพัฒนามาได้ไม่ถึง 200 ปี ในขณะที่ศาสตร์อื่นๆ บางศาสตร์มีพัฒนาการมานานกว่า 5,000 ปี เมื่อเป็นศาสตร์ที่ยังเยาว์วัยยังมีองค์ความรู้ไม่มากจึงเป็นเหตุให้รัฐประศาสนศาสตร์ต้องไปนำเอาค่านิยม ปัญญา ตลอดจน ประสบการณ์มาช่วยในการตัดสินใจทำงาน  นักบริหารภาครัฐต้องอาศัยสามัญสำนึกมาก เป็นการปฏิบัติงานที่มาจากสามัญสำนึกเป็นหลัก (Make sense out of common sense) (อุทัย เลาหวิเชียร, 2551)

เมื่อรัฐประศาสนศาสตร์นำเอาสามัญสำนึก ปัญญา และค่านิยมมาใช้ในการทำงานมากๆ ก็ทำให้รัฐประศาสนศาสตร์ห่างไกลความเป็นศาสตร์มากขึ้น เพราะมีการใช้ค่านิยมมาก อย่างไรก็ตามถึงแม้จะเป็นศาสตร์ที่ใช้องค์ความรู้และหลักเกณฑ์น้อยโดยใช้ค่านิยมและปรัชญามาก แต่รัฐประศาสนศาสตร์ก็มีความแข็งแกร่งในเรื่องค่านิยมและปรัชญามาก ทำให้ช่วยนักบริหารในการตัดสินใจและมีความสามารถในการวิเคราะห์ สามารถมองปัญหาอย่างเป็นระบบและมีคุณธรรมในการทำงาน ดังนั้น จึงไม่มีความจำเป็นที่จะต้องพัฒนาให้รัฐประศาสนศาสตร์ไปสู่ความเป็นศาสตร์ เพราะการเป็นศาสตร์เป็นเพียงหนทางหนึ่งเท่านั้นในการพัฒนารัฐประศาสนศาสตร์ ขณะเดียวกันก็ไม่ได้หมายความว่าจะต้องละทิ้งความพยายามในการผลักดันให้รัฐประศาสนศาสตร์เป็นศาสตร์ เพราะถ้าใช้ปทัสถานมากๆ รัฐประศาสนศาสตร์ก็ห่างไกลจากความเป็นศาสตร์มากไป ขาดหลักเกณฑ์ หลักวิชาการ จนทำให้รัฐประศาสนศาสตร์ด้อยคุณค่า อาศัยประสบการณ์ ความสามารถ และกลายเป็นวิชาที่ว่าด้วยความไม่แน่นอนและเต็มไปด้วยค่านิยม ปัญหาคือทำอย่างไรจึงจะทำให้เกิดความเท่าเทียมกันได้ทั้งแนวของความเป็นศาสตร์และแนวทางยึดค่านิยมหรือระหว่างแนวทางทฤษฎีกับแนวทางปฏิบัติ

นอกจากนี้ความพยายามในการทำให้รัฐประศาสนศาสตร์เป็นศาสตร์ที่สมบูรณ์ด้วยการพยายามสร้างความเป็นกลางในการศึกษาโดยดึงตัวเองออกมาจากสถานการณ์ของการศึกษา เพื่อที่จะได้ศึกษาปรากฎการณ์อย่างเป็นศาสตร์โดยปราศจากอคติหรือหลีกเลี่ยงที่จะนำเรื่องค่านิยมเข้าไปเกี่ยวข้องทำให้เกิดช่องว่างระหว่างทฤษฎีกับการปฏิบัติตามมา  เพราะเป็นการศึกษาปรากฎการณ์บริหารภาครัฐโดยไม่สัมผัสกับปัญหาจริงๆ หรือลงมือปฏิบัติจริง ทำให้ไม่สามารถเข้าใจหรือพบสภาพความเป็นจริงในทางปฏิบัติได้ ผลก็คือไม่สามารถนำทฤษฎีหรือหลักเกณฑ์ไปสู่การปฏิบัติได้ รัฐประศาสนศาสตร์แนวนี้จึงถือว่าเป็นพวก “หอคอยงาช้าง” คือรู้แต่ทฤษฎี และสร้างแต่ทฤษฎีแต่นำไปปฏิบัติไม่ได้ ซึ่งที่จริงแล้วทฤษฎีกับการปฏิบัติจะต้องไปด้วยกันโดยนักรัฐประศาสนศาสตร์จะต้องเป็นทั้ง “นักวิชาการที่ไม่ทอดทิ้งหลักปฏิบัติและเป็นนักปฏิบัติที่ไม่ทอดทิ้งหลักวิชาการ” เพราะรัฐประศาสนศาสตร์เป็นศาสตร์ประยุกต์ที่เกี่ยวกับการนำทฤษฎีไปใช้ในการปฏิบัติดังที่ Nicholas Henry (2007)เสนอไว้ว่ารัฐประศาสนศาสตร์เป็นศาสตร์ที่ต้องการผสมผสานระหว่างทฤษฎีและการปฏิบัติเข้าด้วยกัน

เพื่อที่จะอุดช่องว่างระหว่างทฤษฎีกับการปฎิบัติ  รัฐประศาสนศาสตร์ในระยะหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ได้แสวงหาหนทางในการพัฒนารัฐประศาสนศาสตร์อีกทางหนึ่งนอกเหนือไปจากการพยายามในการผลักดันรัฐประศาสนศาสตร์ไปสู่ความเป็นศาสตร์ ทั้งนี้โดยการหันไปใช้ค่านิยม และปทัสถานต่างๆ มาเสริมความแข็งแกร่งของรัฐประศาสนศาสตร์เพื่อให้รัฐประศาสนศาสตร์เป็นวิชาที่ตอบสนองต่อความเป็นจริงในทางปฎิบัติในสังคม สามารถนำไปใช้ในทางปฎิบัติมิใช่มุ่งแต่จะสร้างความเป็นศาสตร์หรือวิชาการแต่ประการเดียว กล่าวอีกนัยหนึ่งรัฐประศาสนศาสตร์หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 มุ่งไปสู่ 2 แนวทาง คือการศึกษาการบริหารถือเป็นส่วนหนึ่งของการเมือง อีกแนวทางหนึ่งคือการศึกษา “ศาสตร์การบริหาร” ซึ่งสองแนวทางนี้มีลักษณะเหมือนกันอยู่ประการหนึ่งคือการสะสมความรู้ การสร้างทฤษฎี การมุ่งอธิบายมากกว่าการแก้ปัญหา จึงมีแต่การสร้างทฤษฎี ตัวแบบ สร้างความเป็นเลิศทางวิชาการ ในขณะที่สังคมอเมริกันในขณะนั้นในช่วงปี 1958 – 1970 เกิดปัญหามากมาย ทั้งการต่อต้านสงครามเวียดนาม การต่อต้านการเหยียดสีผิว ปัญหาอาชญากรรมต่างๆ มีการเดินขบวนและเกิดความสับสนวุ่นวายโดยเฉพาะเมื่อนักศึกษาที่เดินขบวนถูกยิงเสียชีวิตที่มหาวิทยาลัย Kent ทำให้เกิดการต่อต้านรัฐบาลตามมา ทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์ในขณะนั้นจึงไม่สอดคล้องกับสภาพสังคม นักวิชาการทางรัฐประศาสนศาสตร์หลายคน เช่น  Frank Marini,  George Frederickson และ Dwight Waldo ได้จัดประชุมที่เมือง Minnowbrook ในปี 1968 และเสนอแนวคิดรัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่ (New Public Administration)  มีสาระสำคัญ 4 ประการ คือ สนใจเรื่องความเสมอภาคทางสังคม (Social Equity) ดูแลคนที่เสียเปรียบทางสังคม ให้ความสำคัญกับเรื่องของค่านิยม (Value)  โดยนำค่านิยมมาใช้ในการบริหาร โดยโจมตีพวก  ปฏิฐานนิยม (Positivism) นอกจากนี้ยังสนใจเรื่องการเปลี่ยนแปลง (Change) โดยเน้นให้ นักบริหารต้องนำการเปลี่ยนแปลงและสนใจในเรื่องที่สอดคล้องกับปัญหาสังคม (Relevance) รัฐประศาสนศาสตร์ต้องศึกษาและนำไปใช้ในการแก้ปัญหาสังคม ซึ่งต่อมาได้มีการรวมตัวกันอีกครั้งของนักวิชาการกลุ่มนี้ที่เมือง Blacksburg จนเกิดเป็น Blacksburg Manifesto  ในปี 1984 โดยออกหนังสือ Refounding Public Administration นำโดย Wamsley ในปี 1990 เสนอบทความและแนวคิดในการบริหารกิจการบ้านเมืองที่มีความชอบธรรมและมีความแตกต่างไปจากการบริหารทั่วไป 7 ประการ โดยเน้นค่านิยมและปทัสถาน ในปีเดียวกัน Kass & Catron (1990) ก็เขียนหนังสือชื่อ Images and Identities in Public Administration ออกมาสนับสนุนเรื่องการใช้ปทัสถานและประสบการณ์ในการบริหาร รวมถึงนักรัฐประศาสนศาสตร์อีกหลายท่านที่สนับสนุนการนำรัฐประศาสนศาสตร์ไปสู่การปฎิบัติ เช่น กลุ่มทฤษฎี Action Theory  ของ Michael Harmon (1981) เป็นต้น

สรุป

การดิ้นรนที่จะทำให้รัฐประศาสนศาสตร์ มีความเป็นศาสตร์นั้น มีมาตั้งแต่ระยะแรกเริ่มที่รัฐประศาสนศาสตร์เริ่มก่อตั้งเป็นรูปเป็นร่างขึ้นมา โดยความพยายามที่จะทำให้เห็นว่ารัฐประศาสนศาสตร์ควรแยกออกจากการเมือง และพยายามสร้างศาสตร์การบริหารขึ้นมา  เป็นการบริหารภาครัฐที่พยายามจะสร้างหลักเกณฑ์ระบบการบริหารที่สามารถนำไปใช้ได้ในทุกองค์การและในบริบททางสังคมต่างๆ โดยเป็นการบริหารที่ปราศจากค่านิยม และสิ่งแวดล้อมออกไป อย่างไรก็ตามโดยเหตุที่รัฐประศาสนศาสตร์ยังขาดความชัดเจน ความสามารถในการทำนาย และยังไม่สามารถที่จะตัดค่านิยมออกไปได้ รัฐประศาสนศาสตร์จึงจะเป็นได้แต่เพียงศาสตร์แบบอ่อนหรือเป็นศาสตร์ระดับชาวบ้านที่ต้องการพัฒนาในองค์ความรู้อีกนาน นอกจากนี้นักรัฐประศาสนศาสตร์อีกหลายท่านยังมองว่าการพัฒนารัฐประศาสนศาสตร์ไปสู่ความเป็น “ศาสตร์” นั้น เป็นเพียงหนทางหนึ่งในการพัฒนารัฐประศาสนศาสตร์เท่านั้น และอาจไม่ใช่หนทางที่ถูกต้อง เพราะรัฐประศาสนศาสตร์เป็นวิชาที่ต้องนำไปปฏิบัติจึงต้อง  นำทฤษฎีและหลักเกณฑ์ต่างๆ มาผสมผสานกับค่านิยมและปรับเข้ากับบริบททางสังคมต่างๆ ดังนั้น ถ้าจะเป็นศาสตร์ ก็เป็นได้แค่สังคมศาสตร์ประยุกต์เท่านั้นเอง

หมายเหตุ ภาพประกอบจากการสืบค้นทางอินเตอร์เน็ต

**********************************

บรรณานุกรม

อุทัย เลาหวิเชียร (2551) คำบรรยายวิชารัฐประศาสนศาสตร์, มหาวิทยาลัยรามคำแหง (ไม่ปรากฏที่พิมพ์)

Dahl, R. A. (1947) ‘the Science of Public Administration: Three Problems’, Public Administration Review,      Vol. 7 No. 1 (winter, 1947).

Fayol, H. (1949) General and Industrial Management, New York: Pitman Publishing Corporation.

Gulick, L. H. and Urwich, L. F. (eds), (1937) Papers on the Science of Administration, New York: Institute of Public Administration.

Harmon, M. M. (1981)Action Theory for Public Administration, New York: Longman.

Kass, H. and Catron, B. (eds)(1990) Images and Identities in Public Administration, London: Sage Publications.

Klemke, E. D., Hollinger, R., Rudge, D. W., and Kline, A. D. (eds) (1998) Introductory Readings in the Philosophy of Science, Buffalo, New York: PrometheusBooks.

Marini, F. (1971) Towards a New Public Administration: the Minnowbrook perspective, New York: Chandler.

Nicholas, H. (2007) Public Administration and Public Affairs (11^th ed), New Jersey: Prentice Hall.

Simon, Herbert (1960) The New Science of Management Decision, N.Y.: Harper and Row.

Taylor, F. W. (1911) The Principles of Scientific Management, New York: Harper.

Thagard, P. R. (1998) ‘Why astrology as a pseudoscience’ in Klemke, E. D., et al (eds) Introductory Readings in the Philosophy of Science, Buffalo, New York: Prometheus Books.

Wamsley, G. L. (1990) Refounding Public Administration, California: Sage Publications.

Willoughby, W. F. (1927) Principles of Public Administration, Baltimore: Johns Hopkins Press.

Waldo, Dwight (1981) The Enterprise of Public Administration,California: Chandler & Sharp Publishers. Inc.