วิเคราะห์การขอเพิ่มชื่อนายชาญ สุจินดา ชายชราไร้รากเหง้า

3 กุมภาพันธ์ 2556

กรณีนายชาญสุจินดา ชายชราไร้รากเหง้า อายุ 71 ปี ซึ่งเชื่อว่ามีสัญชาติไทย

เคสลุงตู่ มีประเด็นน่าวิเคราะห์ศึกษา หลายประเด็น

ประเด็นแรก พยานหลักฐานการขอเพิ่มชื่อและรายการบุคคลเข้าในทะเบียนบ้าน "คนสัญชาติไทย" ของลุงตู่เพียงพอ และน่าเชื่อถือเพียงใด หรือไม่

1. กรณีที่พยานหลักฐานไม่น่าเชื่อถือ

ตามระเบียบสำนักทะเบียนกลางว่าด้วยการจัดทำทะเบียนราษฎร พ.ศ. 2535 ข้อ 107 นายทะเบียนมีสิทธิไม่อนุมัติ แต่ต้องแจ้งเหตุผลให้ผู้ร้องทราบ [1]

2. พยานบุคคลที่มายืนยันตัวบุคคลของลุงตู่

พยาน "บุคคลที่น่าเชื่อถือ" อาจแยกเป็น 3 ประเภท

2.1 ญาติพี่น้องใกล้ชิด ได้แก่ พี่น้องร่วมบิดามารดา หรือพี่น้องร่วมบิดาหรือมารดา , ลุงป้าน้าอา , ลูกพี่ลูกน้อง , หลานของลูกพี่ลูกน้อง เป็นต้น

2.2 ประจักษ์พยาน ที่พิสูจน์ยืนยันตัวบุคคล (ที่รู้เห็นและรู้จักตัวบุคคลว่า คนๆนี้คือลุงตู่) ซึ่งมิใช่ญาติหรืออาจเป็นญาติ ตามข้อ 2.1 เช่น เพื่อนบ้าน, เพื่อนร่วมวัย, เพื่อนร่วมงาน, บุคคลรู้จักอื่นฯ

ซึ่งได้รู้จักและเห็นผู้ร้องมาตั้งแต่เกิด หรือ ตั้งแต่เด็ก ๆ

พยานบุคคลทั้งสองประเภทจะให้น้ำหนักที่พยาน ตามข้อ 2.1 หากมีแต่พยานบุคคล ตามข้อ 2.2 น้ำหนักพยานจะลดน้อยลง

2.3 พยานบุคคลแวดล้อม หมายถึงพยานอื่นที่มิใช่ พยานตาม ข้อ 2.1 และ ข้อ 2.2 ส่วนใหญ่จะเป็นพยานบอกเล่า จะเป็นพยานที่เชื่อมโยงพยานตาม 2.1 และ 2.2 เข้าด้วยกัน และทำให้พยานตาม 2.1 และ 2.2 มีน้ำหนักน่าเชื่อถือมากยิ่งขึ้นเช่น นาย ก. รู้จักมักคุ้นกับบิดาและหรือมารดาของผู้ร้องเป็นอย่างดี (แต่ไม่รู้จักผู้ร้อง), ผู้ปกครองท้องที่ (กำนัน, ผู้ใหญ่บ้านฯ), กรรมการชุมชนฯ, ผู้นำชุมชน เป็นต้น

หมายเหตุ ระเบียบฯ ใช้คำว่า "ผู้ร้อง" หรือ "ผู้ขอเพิ่มชื่อ" ซึ่งมีความหมายในทำนองเดียวกัน เพราะ "ผู้ร้อง" อาจเป็นเจ้าบ้าน บิดา หรือมารดา หรือผู้อนุบาล หรือผู้ปกครองหรือผู้พิทักษ์

มีอีกคำหนึ่งที่พบเห็นบ่อย ๆ ก็คือ "ผู้แจ้ง" (ตามพระราชบัญญัติการทะเบียนราษฎร พ.ศ. 2534 และระเบียบฯที่เกี่ยวข้อง) อาจหมายถึง เจ้าบ้าน บิดา มารดา (มาตรา 18), เจ้าบ้าน บุคคลที่ไปกับผู้ตายหรือผู้พบศพ (มาตรา 21), ผู้พบเด็กในสภาพแรกเกิดหรือเด็กไร้เดียงสาซึ่งถูกทอดทิ้ง (มาตรา 19) ...

สำหรับ "ผู้ขอเพิ่มชื่อ" คือเจ้าตัวที่บรรลุนิติภาวะแล้ว และเป็นบุคคลธรรมดาที่มีความสามารถตาม ปพพ. และคำว่า "ผู้ขอเพิ่มชื่อ" ในกรณีนี้หมายถึง "ผู้ร้อง" ด้วย

สำหรับกรณีผู้ขอเพิ่มชื่อที่มีอายุยังไม่บรรลุนิติภาวะ ก็ต้องให้เจ้าบ้าน หรือ บิดา หรือมารดา (บิดามารดาในฐานะผู้แทนโดยชอบธรรม) เป็น "ผู้ร้อง"(ขอเพิ่มชื่อ)

ในกรณีอื่น ๆ อาจใช้วิธีการ "มอบอำนาจ" ให้ดำเนินการแทนได้ด้วย

3. เหตุใดลุงตู่(เจ้าตัว) หรือเจ้าบ้าน

หรือบุคคลอื่นใด (ผู้แทนของลุงตู่ เช่น นักกฎหมาย หรือคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนฯ หรือองค์กรรัฐหรือองค์กรเอกชนอื่นใด) จึงปล่อยเวลาให้ล่วงเลยมานานโดยมิได้โต้แย้ง หรือทักท้วงสิทธิของตนเอง

3.1 วิเคราะห์ประเด็นนี้ ลุงตู่มีข้อโต้แย้งว่า

กรณีนายอำเภอ(หมายรวมถึงผู้อำนวยการเขต)ไม่อนุมัติให้ลุงตู่เพิ่มชื่อในทะเบียนบ้าน หรือ ให้มีชื่อในทะเบียนบ้านว่า "มีสัญชาติไทย" เป็นการโต้แย้งสิทธิของลุงตู่ ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 [2] มาตรา 4 มาตรา 26 มาตรา 28 วรรคสอง วรรคสาม ประกอบพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 [3] มาตรา 42 วรรคแรก และมาตรา 52 และปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน [4] เพราะเป็นการโต้แย้งสิทธิของลุงตู่เกี่ยวกับ "สิทธิสถานะของบุคคล" [5]

3.2 ทางออกที่ควรจะเป็น หากผู้อำนวยการเขตป้อมปราบศรัตรูพ่ายไม่อนุมัติคำร้อง (ท.ร.31) ของลุงตู่ มีช่องทางว่า

3.2.1 ผอ.เขตฯ ให้ลุงตู่ไปพิสูจน์สัญชาติต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ตามกฎหมายตรวจคนเข้าเมือง

ตามมาตรา 57 [6] แห่ง พระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. 2522 หรือ ตรวจ ดีเอ็นเอ กับญาติใกล้ชิดที่มีสัญชาติไทย

3.2.2 ผอ.เขตฯ หารือสำนักทะเบียนกลาง

กรณีที่นอกเหนือจากการเพิ่มชื่อตามระเบียบนี้ ตามข้อ 108 [7] แห่งระเบียบสำนักทะเบียนกลางว่าด้วยการจัดทำทะเบียนราษฎร พ.ศ. 2535 เป็นอำนาจของนายทะเบียนกลาง (อธิบดีกรมการปกครอง)

ประเด็นที่สอง ต่อจากประเด็นแรก นายทะเบียนฯและนายอำเภอ(หมายรวมผู้อำนวยการเขต) จะเรียกพยานบุคคล และหรือหลักฐานอื่นเพิ่มเติม ได้หรือไม่ อย่างไร โดยเฉพาะการตรวจดีเอ็นเอ

ประเด็นการเรียกพยานบุคคลเพิ่มเติมอาจมีได้ตามความจำเป็นตามที่กล่าวแล้วในประเด็นแรก

1. วิเคราะห์เหตุผลความจำเป็นที่ต้องตรวจ ดีเอ็นเอ [8]

1.1 ตามระเบียบสำนักทะเบียนกลางว่าด้วยการจัดทำทะเบียนราษฎร พ.ศ. 2535 ข้อ 93 [9] ไม่ได้ระบุเรื่องการตรวจดีเอ็นเอไว้

1.2 ตามพระราชบัญญัติการทะเบียนราษฎร พ.ศ. 2534 เพื่อความถูกต้องของการทะเบียนราษฎร ตามมาตรา 10 [10] ระบุเป็นอำนาจของนายทะเบียนฯ เรียกเจ้าบ้าน หรือบุคคลใด ๆ มาชี้แจงข้อเท็จจริงหรือให้แสดงหลักฐานต่าง ๆ ได้ตามความจำเป็น

ประเด็นที่สาม การเรียกพยานบุคคล และหรือพยานเอกสารอื่นใดเพิ่มเติมของนายทะเบียนฯ และนายอำเภอ(หมายรวมผู้อำนวยการเขต) เป็นการสร้างภาระขั้นตอนเกินจำเป็นหรือไม่

1. การขอให้ลุงตู่ไปตรวจ ดีเอ็นเอ. เป็นการสร้างภาระขั้นตอนเกินจำเป็นหรือไม่ ตามมาตรา 9 วรรคแรก (1) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542

1.1 มีความจำเป็นเพียงใดหรือไม่ที่จะต้องตรวจ สารพันธุกรรมหรือดีเอ็นเอ ซึ่งตรวจพิสูจน์จากหน่วยงานของรัฐหรือสถาบันที่มีความน่าเชื่อถือ (ซึ่งแสดงความสัมพันธ์การเป็นบิดาหรือมารดาของคนที่เกิด) เป็นการสร้างภาระขั้นตอนโดยไม่จำเป็นหรือเกินสมควรหรือไม่ และระยะเวลาในการตรวจ ดีเอ็นเอ หากเกินกว่า 90 วันจะถือว่าเป็นการพิจารณาทางปกครองที่ล่าช้า พิจารณาตามแนวบรรทัดฐานของศาลปกครองที่ต้องพิจารณาภายในระยะเวลา 90 วันหรือไม่ เพียงใด

1.2 มีข้อโต้แย้งจากสถาบันวิจัยและพัฒนาเพื่อเฝ้าระวังสภาวะไร้รัฐ (SWIT) ว่า กฎกระทรวงกำหนดหลักเกณฑ์และเงื่อนไขการพิสูจน์และการรับรองความเป็นคนไทย พลัดถิ่น พ.ศ. …. ออกตามความใน พระราชบัญญัติสัญชาติ (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2555 กำหนดเนื้อหาที่ขัดต่อหลักวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง เนื่องจากกฎกระทรวงฯ กำหนดภาระขั้นตอนในการแสวงหาพยานหลักฐานไว้เกินสมควร

"หลักฐานแสดงผังเครือญาติของผู้ขอกับครอบครัวที่มีสัญชาติไทยที่อาศัยอยู่ใน ราชอาณาจักรไทยซึ่งได้รับการรับรองจากญาติในครอบครัวที่มีสัญชาติไทย (ถ้ามี) หรือถ้ามีหลักฐานการตรวจสารพันธุกรรมหรือดีเอ็นเอซึ่งพิสูจน์ว่าผู้ขอเป็น ญาติร่วมสายโลหิตกับผู้มีสัญชาติไทยให้ยื่นมาพร้อมกับคำขอด้วย" [11]

[1] ข้อ 107 การขอเพิ่มชื่อตามข้อ 93 ถึงข้อ 106 กรณีผู้มีอำนาจอนุมัติหรืออนุญาตพิจารณาแล้วเห็นว่าพยานเอกสารหรือพยานบุคคลไม่น่าเชื่อถือหรือผู้ขอเพิ่มชื่อและรายการในทะเบียนบ้านมีพฤติการณ์ส่อไปในทางไม่สุจริตและสั่งไม่อนุมัติหรือไม่อนุญาตแล้ว ให้แจ้งผู้ร้องทราบเป็นลายลักษณ์อักษร

[2] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550

มาตรา 28 วรรคสอง วรรคสาม "บุคคลซึ่งถูกละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญนี้รับรองไว้ สามารถยกบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้เพื่อใช้สิทธิทางศาลหรือยกขึ้นเป็นข้อต่อสู้คดีในศาลได้บุคคลย่อมสามารถใช้สิทธิทางศาลเพื่อบังคับให้รัฐต้องปฏิบัติตามบทบัญญัติในหมวดนี้ได้โดยตรงหากการใช้สิทธิและเสรีภาพในเรื่องใดมีกฎหมายบัญญัติรายละเอียดแห่งการใช้สิทธิและเสรีภาพตามที่รัฐธรรมนูญนี้รับรองไว้แล้ว ให้การใช้สิทธิและเสรีภาพในเรื่องนั้นเป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ"

มาตรา 26 "การใช้อำนาจโดยองค์กรของรัฐทุกองค์กร ต้องคำนึงถึงศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิและเสรีภาพ ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้"

มาตรา 4 "ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคของบุคคล ย่อมได้รับความคุ้มครอง"

[3] พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542

มาตรา 42 วรรคแรก "ผู้ใดได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้อันเนื่องจากการกระทำหรือการงดเว้นการกระทำของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือมีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง หรือกรณีอื่นใดที่อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครองตามมาตรา 9 และการแก้ไขหรือบรรเทาความเดือนร้อนหรือความเสียหายหรือยุติข้อโต้แย้งนั้น ต้องมีคำบังคับตามที่กำหนดในมาตรา 72 ผู้นั้นมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครอง"

มาตรา 52 วรรคแรก "การฟ้องคดีปกครองที่เกี่ยวกับการคุ้มครองประโยชน์สาธารณะหรือสถานะของบุคคลจะยื่นฟ้องคดีเมื่อใดก็ได้"

[4] ปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน ข้อ 15 (1) ทุกคนมีสิทธิในการถือสัญชาติหนึ่ง (2) บุคคลใดๆจะถูกตัดสัญชาติของตนโดยพลการ หรือถูกปฏิเสธสิทธิที่จะเปลี่ยนสัญชาติไม่ได้ดู http://pioneer.netserv.chula.ac.th/~tpana/DeclratnHR.doc

[5] ศาลปกครองสูงสุดได้ให้ความหมาย คำว่า "สถานะของบุคคล" คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 273/2545 ไว้ว่า "เป็นสถานะตามกฎหมายที่ได้รับความคุ้มครองสิทธิในการเป็นบุคคลและสิทธิที่จะได้รับความคุ้มครองที่เกี่ยวเนื่องกับการเป็นบุคคล โดยบุคคลจะได้รับความคุ้มครอง ตามสิทธินั้นหรือไม่ ต้องพิจารณาจากความเป็นบุคคลของผู้นั้นเป็นหลัก สถานะเป็นเครื่องชี้ให้เห็นถึงสิทธิและหน้าที่ของบุคคล รวมทั้งความสามารถในการใช้สิทธิและปฏิบัติหน้าที่ของแต่ละคนตามที่กฎหมายกำหนดไว้สำหรับผู้ที่มีสถานะนั้น และใช้ยันบุคคลได้ทั่วไป สถานะของบุคคลจะเกิดขึ้นหรือเปลี่ยนแปลงไปได้ก็เฉพาะตามที่กฎหมายกำหนด ไว้เท่านั้น"

[6] มาตรา 57 เพื่อประโยชน์แห่งพระราชบัญญัตินี้ ผู้ใดอ้างว่าเป็นคนมีสัญชาติไทย ถ้าไม่ปรากฏหลักฐานอันเพียงพอที่พนักงานเจ้าหน้าที่จะเชื่อถือได้ว่าเป็นคนมีสัญชาติไทย ให้สันนิษฐานไว้ก่อนว่าผู้นั้นเป็นคนต่างด้าวจนกว่าผู้นั้นจะพิสูจน์ได้ว่าตนมีสัญชาติไทยการพิสูจน์ตามวรรคหนึ่ง ให้ยื่นคำขอต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ตามแบบและเสียค่าธรรมเนียมตามที่กำหนดในกฎกระทรวง หากผู้นั้นไม่พอใจคำสั่งของพนักงานเจ้าหน้าที่จะร้องขอต่อศาลให้พิจารณาก็ได้ในกรณีที่มีการร้องขอต่อศาล เมื่อได้รับคำร้องขอแล้ว ให้ศาลแจ้งต่อพนักงานอัยการ พนักงานอัยการมีสิทธิที่จะโต้แย้งคัดค้านได้

[7] ข้อ 108 การเพิ่มชื่อในทะเบียนบ้าน (ท.ร. 14) หรือทะเบียนบ้าน (ท.ร. 13) นอกเหนือจากที่ได้กำหนดไว้ในระเบียบนี้ ให้รายงานผู้อำนวยการทะเบียนกลางสั่งการเฉพาะกรณี

[8] สุคนธ์ประดุจกาญจนา, "CaseStudy6: ตรวจดีเอ็นเอ เพื่อพิสูจน์ความเป็นพี่น้องร่วมแม่เดียวกัน แต่คนละพ่อได้ไหมคะ." ภาควิชาพยาธิวิทยา คณะแพทย์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์, 1 กุมภาพันธ์ 2556. http://www.gotoknow.org/posts/518139

[9] ข้อ 93 คนสัญชาติไทยไม่มีชื่อและรายการบุคคลอยู่ในทะเบียนบ้าน (ท.ร. 14) เพราะตกสำรวจตรวจสอบทะเบียนราษฎร พ.ศ. 2499 มีความประสงค์จะขอเพิ่มชื่อในทะเบียนบ้าน (ท.ร. 14) ให้ยื่นคำร้องตามแบบพิมพ์ที่กำหนดต่อนายทะเบียนอำเภอหรือนายทะเบียนท้องถิ่นแห่งท้องที่ที่ผู้ร้องมีภูมิลำเนาอยู่ในปัจจุบัน เมื่อนายทะเบียนได้รับคำร้องแล้วให้ดำเนินการ ดังนี้

(1) สอบสวนผู้ร้อง เจ้าบ้าน และบุคคลที่น่าเชื่อถือ และหลักฐานอื่นเพิ่มเติม (ถ้ามี)

(2) ให้ตรวจสอบไปยังสำนักทะเบียนกลาง ว่าผู้ร้องมีชื่อและรายการบุคคลในทะเบียนบ้านแห่งอื่นหรือไม่

(3) รวบรวมหลักฐานทั้งหมดพร้อมความเห็น เสนอไปยังนายอำเภอแห่งท้องที่

(4) เมื่อนายอำเภอพิจารณาอนุมัติแล้ว ให้นายทะเบียนอำเภอหรือนายทะเบียนท้องถิ่นดำเนินการเพิ่มชื่อในทะเบียนบ้านและสำเนาทะเบียนบ้านฉบับเจ้าบ้าน พร้อมทั้งหมายเหตุในช่องย้ายเข้ามาจากว่า "คำร้องที่… ลงวันที่… หรือ หนังสือที่…ลงวันที่ …" แล้วแต่กรณี แล้วให้นายทะเบียนลงลายมือชื่อและวันเดือนปีกำกับไว้

(5) กำหนดเลขประจำตัวประชาชนให้แก่ผู้ได้รับอนุมัติให้เพิ่มชื่อในทะเบียนบ้านตามแบบพิมพ์ที่กำหนดในข้อ 134 (22)

(6) รายงานตามระเบียบที่กำหนดในข้อ 132 (5)

[10] มาตรา 10 เพื่อความถูกต้องของการทะเบียนราษฎร ให้นายทะเบียนมีอำนาจเรียกเจ้าบ้าน หรือบุคคลใด ๆ มาชี้แจงข้อเท็จจริงหรือให้แสดงหลักฐานต่าง ๆ ได้ตามความจำเป็น และเมื่อมีเหตุอันควรสงสัยให้มีอำนาจเข้าไปสอบถามผู้อยู่ในบ้านใด ๆ ได้ ตามอำนาจหน้าที่ แต่ต้องแจ้งให้เจ้าบ้านทราบก่อน ทั้งนี้ ให้กระทำได้ในระหว่างเวลาพระอาทิตย์ขึ้นและพระอาทิตย์ตกในการเข้าไปสอบถามตามวรรคหนึ่ง ให้นายทะเบียนแสดงบัตรประจำตัวตามแบบที่กำหนดในกฎกระทรวงในกรณีปรากฏหลักฐานเชื่อได้ว่า การดำเนินการแจ้ง การรับแจ้ง การบันทึก หรือการลงรายการเพื่อดำเนินการจัดทำหลักฐานทะเบียนต่าง ๆ ตามพระราชบัญญัตินี้ ได้ดำเนินการไปโดยมิชอบด้วยกฎหมาย ระเบียบ หรือโดยอำพราง หรือโดยมีรายการข้อความผิดจากความเป็นจริง ให้นายทะเบียนมีอำนาจสั่งไม่รับแจ้ง จำหน่ายรายการทะเบียน เพิกถอนหลักฐานทะเบียนและดำเนินการแก้ไขข้อความรายการทะเบียนให้ถูกต้อง แล้วแต่กรณีการดำเนินการตามวรรคสาม รวมตลอดทั้งวิธีการโต้แย้งหรือชี้แจงข้อเท็จจริงและการอุทธรณ์ของผู้ซึ่งอาจได้รับผลกระทบจากการดำเนินการของนายทะเบียน รวมถึงการพิจารณาคำอุทธรณ์ให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดในกฎกระทรวง ทั้งนี้ ให้นายทะเบียนมีอำนาจสั่งระงับการเคลื่อนไหวทางทะเบียนไว้ก่อนที่จะรับฟังคำชี้แจงหรือการโต้แย้งได้(มาตรา 10 วรรคสี่ เพิ่มโดยพระราชบัญญัติการทะเบียนราษฎร (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2551)

[11] ดรุณี ไพศาลพาณิชย์กุล, "ความพยายามแก้ไขความผิดพลาด ในวันที่ร่างกฎกระทรวงฯ คนไทยพลัดถิ่น เดินเข้าสู่วาระการพิจารณาของคณะรัฐมนตรี." สถาบันวิจัยและพัฒนาเพื่อเฝ้าระวังสภาวะไร้รัฐ (SWIT), 7 กรกฎาคม 2555. http://thaingo.org/web/2012/07/03/ความพยายามแก้ไขความผิด/