เส้นก๋วยเตี๋ยวพันกันในอาเซียน

กรอบข้อตกลงทางการค้ามีการเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว ทำให้เกิดความยุ่งยาก สับสน และเพิ่มต้นทุนในการบริหารจัดการ

อย่าเพิ่งแปลกใจกันนะครับ ว่าทำไมอยู่ๆ ถึงมาพูดถึงเรื่องเส้นก๋วยเตี๋ยว แล้วมันเกี่ยวอะไรกับอาเซียน หลายคนอาจเคยได้ยินได้ฟังกันมาบ้าง แต่ผมเชื่อว่าหลายคนยังสงสัยอยู่ จึงขออธิบายให้เข้าใจมากขึ้น คำว่า “เส้นก๋วยเตี๋ยวพันกัน” (Noodle Bowl Effect) หรือที่ศาสตราจารย์ Jagdish Bhagwati นักเศรษฐศาสตร์แห่งมหาวิทยาลัยโคลัมเบีย เรียกว่า “Spaghetti Bowl Effect” เพื่อเปรียบเทียบผลกระทบจากการที่ประเทศต่างๆ มีข้อตกลงการค้าเสรีหลายฉบับ ซึ่งสร้างปัญหาในการบริหาร เพราะเกิดความซับซ้อนยุ่งเหยิงของข้อตกลง โดยมองว่ามีสภาพเหมือนเส้นสปาเก็ตตี้ที่พันกันในชาม แต่เมื่อนำคำนี้มาใช้ในอาเซียน ผมจึงขอใช้คำว่าเส้นก๋วยเตี๋ยวพันกันน่าจะเหมาะกว่า

ศาสตราจารย์ Bhagwati ผู้ซึ่งศึกษาผลกระทบนี้ ท่านเป็นผู้ที่สนับสนุนการค้าเสรีภายใต้การค้าพหุภาคี และคัดค้านการค้าทวิภาคี ท่านมองว่าการทำการค้าเสรีของประเทศมหาอำนาจมีลักษณะเป็นการให้สิทธิพิเศษทางการค้ามากกว่า เพราะมีลักษณะกีดกันทางการค้าแก่ประเทศที่มิได้ลงนามในทวิภาคี ซึ่งเป็นการทำลายระบบพหุภาคีขององค์การการค้าโลก โดยเฉพาะหลักปฏิบัติเยี่ยงชาติที่ได้รับการอนุเคราะห์ยิ่ง (MFN) ส่งผลให้การค้าเสรีของโลกไม่ราบรื่นและไม่พัฒนาในวิถีทางที่ควรจะเป็น และได้บัญญัติศัพท์คำว่า “Spaghetti Bowl” ขึ้นมาครั้งแรกเพื่ออธิบายผลกระทบดังกล่าวในรายงานเรื่อง U.S. Trade Policy: The Infatuation withFTAs เมื่อปี ค.ศ.1995 เพื่ออธิบายถึงความยุ่งเหยิงอันเนื่องมาจากการทำ FTA หลายฉบับ

ปัจจุบัน ระบบการค้าระหว่างประเทศมีทิศทางที่ประเทศต่างๆ หันมาทำข้อตกลงการค้าเสรีในระดับทวิภาคีและภูมิภาคีมากขึ้น สาเหตุนั้นเกิดมาจากความล้มเหลวของการเจรจาการค้าพหุภาคีรอบโดฮาขององค์การการค้าโลก  ซึ่งเจรจามาตั้งแต่ปี ค.ศ.2001 แต่แทบจะไม่มีความคืบหน้าใดๆ ประเทศสมาชิกไม่สามารถบรรลุข้อสรุปในประเด็นหลักร่วมกันได้ จึงกลายเป็นปัญหาระหว่างประเทศพัฒนาแล้วกับประเทศกำลังพัฒนา ความเป็นจริงคือประเทศสมาชิกต่างก็ต้องการรักษาผลประโยชน์ของประชาชนของตน จึงตกลงกันไม่ได้ การเจรจาในระดับทวิภาคีจึงกลายเป็นทางเลือกที่ดีกว่า

สถานการณ์ที่จำนวนกรอบข้อตกลงทางการค้ามีการเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วนั้น นักวิชาการหลายท่านกังวลว่าจะสร้างปัญหาให้กับการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจในระดับที่สูงขึ้น ทั้งระดับภูมิภาคีและพหุภาคี เพราะการทำความตกลงแบบทวิภาคีมากเกินไปจะบ่อนทำลายการเปิดเสรีในระดับพหุภาคี จะทำให้เกิดความยุ่งยาก สับสน และเพิ่มต้นทุนในการบริหารจัดการ เนื่องจากแต่ละประเทศมีข้อตกลงหลายฉบับ แต่ละฉบับมีกำหนดเวลาและรายละเอียดที่แตกต่างกัน เช่น สิทธิพิเศษทางภาษีศุลกากรแตกต่างกัน กฎว่าด้วยแหล่งกำเนิดสินค้า (ROOs) แตกต่างกัน แต่อย่างไรก็ตาม ปัญหาความยุ่งเหยิงของการข้อตกลงเหล่านี้จะส่งผลกระทบต่อภาครัฐมากกว่าภาคธุรกิจ เพราะการเจรจาการค้าของภาครัฐเพื่อให้ได้ข้อตกลงฉบับใหม่อาจทำได้ยากขึ้น เกิดประเด็นการขัดกันของข้อตกลง แต่ในภาคธุรกิจนั้นถือเป็นผู้ใช้ข้อตกลง เป็นผู้เลือกว่าจะใช้ข้อตกลงฉบับไหนจึงจะได้สิทธิพิเศษที่ดีที่สุดเท่านั้น

ดังจะเห็นได้จากผลการศึกษาของสถาบันธนาคารพัฒนาเอเชีย (ADBI) เรื่องเส้นก๋วยเตี๋ยวพันกันในภูมิภาคเอเชียเมื่อปี ค.ศ.2009 โดยสำรวจบริษัทในประเทศที่มีระดับของการพัฒนาแตกต่างกันจำนวน 5 ประเทศ ได้แก่ ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ สิงคโปร์ ไทย และฟิลิปปินส์ พบว่า ROOs ที่มีอยู่เป็นจำนวนมากนั้น ไม่ได้ส่งผลกระทบต่อการส่งออกมากมายนัก จะมีบ้างก็ในบริษัทขนาดใหญ่ที่มีสินค้าหลากหลายและต้องส่งออกไปยังหลายประเทศ จึงเกิดความยุ่งยากในการวางแผนธุรกิจเพื่อให้ได้สิทธิพิเศษทางภาษี แต่สำหรับธุรกิจระดับ SMEs นั้นแทบจะไม่มีผลกระทบใดๆ เพราะส่วนใหญ่จะส่งออกแค่เพียงตลาดเดียว และอาจจะโชคดีได้เข้าสู่ตลาดใหม่อันเนื่องมาจาก FTA ที่เพิ่มขึ้น

สำหรับอาเซียน ข้อตกลงว่าด้วยการค้าสินค้าของอาเซียน (ASEAN Trade in Goods Agreements หรือว่า ATIGA) ซึ่งสินค้าที่จะได้รับสิทธิพิเศษทางภาษีเป็นศูนย์นั้น ขอยกตัวอย่างสินค้าหนึ่ง ซึ่งเป็นสินค้าที่ไม่ได้มาหรือไม่มีการผลิตทั้งหมดในประเทศ จะต้องเลือกใช้เกณฑ์การได้ถิ่นกำเนิดจาก 2 เกณฑ์ คือ เกณฑ์สัดส่วนมูลค่าการผลิตภายในภูมิภาค (RVC) ซึ่งเป็นการกำหนดอัตราส่วนต่ำสุดของวัตถุดิบภายในประเทศที่ใช้ในการผลิตที่ถือว่าประเทศนั้นเป็นแหล่งกำเนิด เช่น อาเซียนกำหนดสัดส่วนวัตถุดิบภายในประเทศผู้ผลิตไม่น้อยกว่า 40% ของสินค้าสำเร็จรูปที่ส่งออก หรือจะเลือกใช้อีกเกณฑ์หนึ่งคือการเปลี่ยนพิกัดอัตราศุลกากร (CTC) ซึ่งจะพิจารณาเปรียบเทียบความแตกต่างระหว่างเลขพิกัดอัตราศุลกากรของวัตถุดิบที่นำเข้า กับเลขพิกัดอัตราศุลกากรของสินค้าส่งออกที่เปลี่ยนไป โดยสินค้าจะสามารถได้แหล่งกำเนิด เมื่อนำเข้าวัตถุดิบมาผ่านกระบวนการผลิตแล้ว มีการเปลี่ยนจากประเภทพิกัดหนึ่งไปเป็นสินค้าในประเภทพิกัดอื่น

เมื่อพิจารณาสินค้าตัวเดิมโดยนำเกณฑ์การได้ถิ่นกำเนิดของ ATIGA มาเปรียบเทียบกับ FTA ฉบับอื่น เงื่อนไขก็จะเปลี่ยนไปตามข้อตกลงนั้นๆ เช่น

• ATIGA กำหนดให้ใช้  RVC 40% หรือ CTC ระดับ 4 หลัก
  
• ASEAN-China FTA (ACFTA) กำหนดให้ใช้  RVC40%
  
• ASEAN-Korea FTA (AKFTA) กำหนดให้ใช้  RVC 40% หรือ CTC ระดับ 4 หลัก
  
• ASEAN-Australia FTA (AANZFTA) กำหนดให้ใช้  RVC 40% หรือ CTC ระดับ 6 หลัก
  
• ASEAN-India FTA (AIFTA) กำหนดให้ใช้  RVC35%
  
• ASEAN-Japan Closer Economic Partnership (AJCEP) กำหนดให้ใช้ RVC40%
  

ถึงแม้ว่า การได้มาซึ่งสิทธิพิเศษทางภาษีจาก FTA จะไม่ใช่เรื่องง่าย ผู้ประกอบการต้องเสียเวลายื่นเอกสารขอลดภาษีศุลกากร โดยต้องแสดงโครงสร้างต้นทุนสินค้าของตนเพื่อให้ได้ถิ่นกำเนิดสินค้า แต่ผู้ประกอบการหลายท่านกลับมองว่า ผลจากการทำข้อตกลงการค้าเสรีกับหลายประเทศ ถือเป็นโอกาสที่ดี เนื่องจากจะมีช่องทางในการรับสิทธิพิเศษทางภาษีมากขึ้น จึงกลายเป็นผลดีต่อการค้า เพียงแต่พวกเราต้องเฝ้าติดตามสถานการณ์การเจรจาการค้าระหว่างประเทศอย่างสม่ำเสมอ เพื่อจะได้มีข้อมูลและได้รับประโยชน์สูงสุด หวังเป็นอย่างยิ่งว่า ผู้ประกอบการ ผู้ส่งออกโดยเฉพาะ SMEs ซึ่งเป็นกลุ่มที่ได้เปรียบมากที่สุด จะให้ความสำคัญกับการเปรียบเทียบ FTA เพื่อช่วยประหยัดภาษีให้มากขึ้น

สุดท้ายนี้ ต้องเข้าใจก่อนว่า การค้าระหว่างประเทศนั้นมีความเป็นพลวัตสูง มีปัจจัยมากมายที่ทำให้แต่ละประเทศต้องตัดสินใจเปลี่ยนแปลงนโยบายการค้าของตนตลอดเวลา ในอนาคตเราก็ยังไม่มั่นใจว่าการค้าจะลงเอยด้วยการเป็นหนึ่งเดียวทั้งโลก เป็นเส้นก๋วยเตี๋ยวที่เป็นระเบียบจากระบบพหุภาคีตามที่องค์การการค้าโลกคาดหวัง หรือจะแยกกันเกาะกลุ่มแบบภูมิภาคี หรือต่างฝ่ายต่างจับคู่ทวิภาคีกันตามความพอใจโดยไม่สนว่าเส้นก๋วยเตี๋ยวจะพันกันยุ่งเหยิงขนาดไหน แต่ขอให้มั่นใจว่า ทั้งหมดนี้จะยืนอยู่บนผลประโยชน์ของชาติเป็นหลัก

---

พันธ์รบ ราชพงศา

สถาบันระหว่างประเทศเพื่อการค้าและการพัฒนา (ITD)

คอลัมน์ "อาเซียน Business Forum" กรุงเทพธุรกิจ ASEAN+
ปีที่ 2 ฉบับที่ 63 วันอังคารที่ 4 ธันวาคม 2555 หน้า

1