สหภาพยุโรปได้เล็งเห็นถึงความสำคัญของการเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันของประชากรในภูมิภาคของตน   ไม่ว่าจะมีสัญชาติเดียวกันหรือมีหลายสัญชาติ  

จึงได้มีการจัดการปัญหาดังกล่าวนี้โดยใช้หลักสัญชาติ เป็นแนวทางในการแก้ไขปัญหา  โดยผ่านทางสนธิสัญญา  EUROPEAN  CONVENTION  ON  NATIONALITY ปี ค.ศ 1997 หรือที่เรียกโดยย่อว่า ECN   เป็นเครื่องมือในการแก้ไขปัญหา    

โดยเฉพาะอย่างยิ่ง  การจัดการปัญหาของบุคคลผู้มีหลายสัญชาติ

บทความนี้จึงมุ่งศึกษาหลักเกณฑ์ในการแก้ไขปัญหาของบุคคลผู้มีหลายสัญชาติใน ECN ว่ามีลักษณะเด่นอย่างไร  เพื่อเปรียบเทียบกับกฎหมายของประเทศไทยที่มีอยู่ในปัจจุบันว่า  มีการจัดการปัญหาในเรื่องนี้อย่างไร?

I การจัดการปัญหาของบุคคลผู้มีหลายสัญชาติในสหภาพยุโรป

สนธิสัญญาECN  ได้ให้ความสำคัญกับบุคคลผู้มีสัญชาติว่า  บุคคลเหล่านี้เป็นบุคคลกลุ่มหนึ่งที่จะสร้างหรือก่อให้เกิดความเป็นอ้นหนึ่งอันเดียวกันหรือก่อให้เกิดความมันคงให้แก่ประชาคมยุโรปที่ประกอบด้วยประเทศสมาชิกเป็นจำนวนมาก  ที่ซึ่งบุคคลภายในรัฐแต่ละรัฐสมาชิกสามารถเดินทางหรือเข้าไปตั้งรกรากในประเทศสมาชิกอื่น ๆ ได้อย่างเสรี  ECN ฉบับนี้  จึงได้วางมาตรการในการคุ้มครองและดูแลบุคคลเหล่านี้  เพื่อให้การอยู่ร่วมกันของสหภาพสามารถก่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดและเพื่อให้มีปัญหาน้อยที่สุด

สาระสำคัญของสนธิสัญญาECN ในส่วนที่เกี่ยวกับบุคคลผู้มีหลายสัญชาติ

ก.  การให้ความคุ้มครองบุคคลผู้มีหลายสัญชาติ

มาตรา 2(b) ได้กำหนดนิยามของบุคคลผู้มีหลายสัญชาติไว้ว่า  หมายถึง  การถือสัญชาติมากกว่าหนึ่งสัญชาติโดยบุคคลเดียวกัน  กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ  มีการอนุญาตให้บุคคลสามารถมีหลายสัญชาติได้นั่นเอง

นอกจากนี้  ยังมีบทบัญญัติอื่น ๆ  ในการคุ้มครองบุคคลผู้มีหลายสัญชาติเหล่านี้อีกเช่น

มาตรา 14 (a)  ที่กำหนดว่า  รัฐภาคีจะอนุญาตให้เด็กซึ่งมีสัญชาติอื่น ๆโดยการเกิด  มีสิทธิในการรักษาสัญชาติเดิมเอาไว้

                  (b)  ที่กำหนดว่า  สามารถได้สัญชาติอีกสัญชาติหนึ่ง  โดยวิธีการสมรส

มาตรา 16  ที่กำหนดว่า  ประเทศภาคีต้องไม่บังคับให้มีการสละหรือเสียสัญชาติ  เพื่อที่จะได้สงวนรักษาอีกสัญชาติหนึ่งเอาไว้

นอกจากกฎเกณฑ์พื้นฐานในการให้ความคุ้มครองแก่บุคคลผู้มีหลายสัญชาติดังกล่าวข้างต้นแล้ว  สนธิสัญญาฉบับนี้ยังได้กำหนดสิทธิและหน้าที่ให้แก่บุคคลเหล่านี้  เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมแก่บรรดาประเทศหรือรัฐที่บุคคลเหล่านี้ได้ถือสัญชาติอีกด้วย

ข. สิทธิและหน้าที่ซึ่งเกี่ยวข้องกับการมีหลายสัญชาติ

โดยมีการกำหนดเอาไว้ในมาตรา 17 ซึ่งมีสาระสำคัญว่า

1. บุคคลที่ถือสัญชาติและได้พำนักอาศัยอยู่ในรัฐภาคีหนึ่ง  จะต้องมี่สิทธิ,หน้าที่  อย่างเดียวกันกับรัฐอีกรัฐหนึ่งที่ตนมีสัญชาติ

2. สิทธิและหน้าที่ซึ่งมีต่อรัฐหนึ่งนั้น  จะไม่มีผลกับหลักเกณฑ์การให้ความคุ้มกันทางการฑูตตามกฎหมายระหว่างประเทศและไม่ใช้กับกฎหมายขัดกันที่มีอยู่ในแต่ละประเทศ

อันหมายความว่า  บุคคลผู้มีหลายสัญชาติ   เมื่อมีสิทธิที่จะพึงมีพึงได้หรือประโยชน์ในสัญชาติที่ตนถือ  เช่น  การถือหนังสือเดินทางของทั้งสองประเทศ  การมีสิทธิพักอาศัยหรือถือครองอสังหาริมทรัพย์ในทั้งสองประเทศ   บุคคลเหล่านี้ย่อมต้องมีหน้าที่ที่จะต้องปฎิบัติตามกฎเกณฑ์ของทั้งสองประเทศในฐานะของการเป็นพลเมือง  เช่น การเสียภาษี  การเกณฑ์ทหาร  เป็นต้น

II การจัดการปัญหาของบุคคลผู้มีหลายสัญชาติในประเทศไทย

กฎหมายในประเทศไทยที่กำหนดและควบคุมดูแลในเรื่องของการมีสัญชาติไทยนั้นคือ พระราชบัญญัติสัญชาติ  พ.ศ 2508 แก้ไขเพิ่มเติม ( ฉบับที่ 2 และ 3) พ.ศ 2535

สาระสำคัญของกฎหมายฉบับนี้ในส่วนที่เกี่ยวกับถือสัญชาติ

ก. การให้ความคุ้มครองผู้มีหลายสัญชาติ

กฎหมายฉบับนี้กำหนดถึงการได้สัญชาติไทยโดยการเกิด  โดยให้เป็นไปตามหลักสืบสายโลหิตและโดยหลักดินแดน  โดยกำหนดไว้ในมาตรา 7

ส่วนการได้สัญชาติไทยในภายหลังการเกิดนั้น  ได้แก่ การได้สัญชาติไทยโดยการสมรส  ตามมาตรา 9  ที่กำหนดว่า  หญิงซึ่งเป็นคนต่างด้าวและได้สมรสกับผู้มีสัญชาติไทย  ถ้าประสงค์จะได้สัญชาติไทย  ให้ยื่นคำร้องขอต่อพนักงานเจ้าหน้าที่   ในกรณีนี้ พระราชบัญญัติสัญชาติ  ไม่ได้กำหนดเป็นเงื่อนไขว่า  หญิงนั้นจะต้องสละสัญชาติเดิมของตนเสียก่อน   ดังนั้น  ในกรณีนี้หญิงนั้นจึงอาจมีสองสัญชาติ  ส่วนมาตรา 13 ได้กำหนดว่า หญิงซึ่งมีสัญชาติไทยและได้สมรสกับคนต่างด้าวและอาจได้สัญชาติของสามีตามกฎหมายว่าด้วยสัญชาติของสามี  ถ้าประสงค์จะสละสัญชาติไทย  ให้แสดงควาจำนงต่อเจ้าพนักงาน  โดยเป็นบทบัญญัติที่ไม่ได้บังคับให้หญิงนั้นมีการสละสัญชาติไทย

ส่วนมาตรา 14 กำหนดว่า ผู้มีสัญชาติไทยซึ่งในขณะเกิดบิดาเป็นคนต่างด้าวและได้สัญชาติของบิดาด้วยตามกฎหมายว่าด้วยสัญชาติของบิดาตามหลักในมาตรา 12 วรรค 2 ถ้ายังประสงค์ที่จะถือสัญชาติอื่นต่อไปให้แสดงความจำนงสละสัญชาติไทยตามแบบที่กำหนดภายใน 1 ปีนับแต่วันทีมีอายุครบ 20 ปีบริบูรณ์

ดังนั้น  จะเห็นได้ว่า  ไม่มีบทบัญญัติที่ได้กำหนดเกี่ยวกับการมีหลายสัญชาติเอาไว้โดยตรง  และไม่ได้มีบทบัญญัติกำหนดให้ผู้มีสัญชาติไทยและสัญชาติอื่นในขณะเดียวกัน  ต้องเสียสัญชาติไทยเพราะข้อเท็จจริงที่บุคคลนั้นมีสัญชาติอื่นอยู่ด้วย  เว้นเสียแต่บุคคลนั้นจะได้แสดงเจตนาแปลงสัญชาติหรือสละสัญชาติหรือถูกถอนสัญชาติไทยตามหลักเกณฑ์ที่อยู่ในมาตรา 22  ฉะนั้น  บุคคลที่ถือสัญชาติไทยจึงสามารถถือสัญชาติอื่นได้ในเวลาเดียวกัน

ข. สิทธิและหน้าที่ซึ่งเกี่ยวข้องกับการมีหลายสัญชาติ

สืบเนื่องจากการที่พระราชบัญญัติสัญชาติของประเทศไทย   ไม่ได้กำหนดในเรื่องของการมีหลายสัญชาติเอาไว้โดยตรง  ทำให้ไม่มีบทบัญญัติที่กำหนดสิทธิและหน้าที่ของบุคคลที่มีหลายสัญชาติเหล่านี้ไว้เป็นการเฉพาะ   จึงส่งให้เกิดปัญหาต่าง ๆ  ตามมา  ดังต่อไปนี้

1) บุคคลผู้มีสัญชาติไทยและในขณะเดียวกันได้ถือสัญชาติอื่นด้วย  หากไม่ได้พำนักอยู่ในประเทศไทยเป็นเวลานานกว่าหนึ่งร้อยแปดสิบวันในปีใดปีหนึ่ง   ประมวลรัฎษากรให้ถือว่าเป็นบุคคลผู้ไม่มีถิ่นที่อยู่ในประเทศไทยในปีภาษีนั้น  หากบุคคลดังกล่าวมีเงินได้ที่ไดจากการทำงานในต่างประเทศ  และมิได้นำเงินนั้นกลับเข้ามาในประเทศไทยในปีเดียวกัน  บุคคลผู้นั้นไม่มีหน้าที่ต้องเสียภาษีในเงินได้นั้น  กรณีนี้ทำให้รัฐต้องสูญเสียรายได้จากเงินได้ในส่วนนี้  ทั้ง ๆ ที่เป็นเงินได้ของคนสัญชาติไทย

2) บุคคลผู้มีสัญชาติไทยและถือสัญชาติอื่นในขณะเดียวกัน  ย่อมสามารถที่จะถือครองอสังหาริมทรัพย์ในประเทศไทยหรือเข้ามาแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรต่าง ๆ ของประเทศได้ไม่ต่างจากผู้มีสัญชาติไทยเพียงสัญชาติเดียว  ขณะเดียวกันย่อมสามารถเข้าไปแสวงหาประโยชน์ในอีกประเทศหนึ่งที่ตนถือสัญชาติอีกสัญชาติหนึ่งด้วย เช่นการได้รับสิทธิขั้นพื้นฐานในการศึกษาในประเทศเหล่านั้น เป็นต้น

3) บุคคลผู้มีสัญชาติไทยและถือสัญชาติอื่นด้วย  หากมีชื่อในฐานข้อมูลของรัฐทั้งสองรัฐแตกต่างกัน   ย่อมทำให้บุคคลผู้นั้นเปรียบเสมือนเป็นบุคคลสองคนในเวลาเดียวกัน  หากมีการกระทำความผิดในรัฐหนึ่งแล้วหลบหนีเข้าไปพำนักอยู่ในอีกรัฐหนึ่งที่ตนถือสัญชาติ  ย่อมเป็นการยากที่จะจับกุมและนำกลับมาดำเนินคดีในรัฐไทย

ผู้เขียนมีความเห็นว่า  ประเทศไทยควรมีการกำหนดยุทธศาสตร์ในเรื่องเกี่ยวกับบุคคลหลายสัญชาติไว้เป็นการเฉพาะ  เพื่อวางแนวนโยบายและแนวปฎิบัติสำหรับการแก้ไขปัญหาเหล่านี้  ทั้งนี้เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดกับประเทศไทย

สรุป   ในเรื่องบุคคลหลายสัญชาติ  ประเทศไทยกับสหภาพยุโรป  ได้ให้ความคุ้มครองบุคคลที่มีหลายสัญชาติ  แต่แตกต่างกันในเรื่องของการจัดการปัญหาที่เกิดขึ้นกับบุคคลเหล่านี้  โดยในสหภาพยุโรปได้มีกฎหมายที่เข้ามาจัดการและดูแลในเรื่องนี้  ในขณะที่ประเทศไทยยังไม่มีมาตราการทางกฎหมายใด ๆ  ที่จะแก้ไขปัญหาเหล่านี้อย่างเป็นรูปธรรม