องค์ประกอบของวงจรนโยบายสาธารณะ
1.การก่อตัวนโยบาย (policy formation) เกิดอะไรขึ้นบ้าง
2. การกำหนดนโยบาย (policy formulation) มีแนวทางอย่างไรบ้าง
3. การตัดสินนโยบาย (policy decision) จะเลือกแนวทางใดดี
4. การนำนโยบายไปปฏิบัติ (policy implementation) จะนำแนวทางที่ได้ไปดำเนินการอย่างไร
5. การประเมินผลนโยบาย (policy evaluation) การดำเนินการตามแนวทางได้ผลหรือไม่
1.การก่อตัวนโยบาย (policy formation)
การศึกษาการก่อรูปนโยบายต้องเริ่มต้นด้วยการวิเคราะห์ลักษณะสภาพของปัญหาสาธารณะให้ชัดเจนเพื่อให้มั่นใจว่า ปัญหาที่กำลังปรากฏอยู่นั้นเป็นปัญหาอะไร เกิดขึ้นกับคนกลุ่มใด และมีผลกระทบต่อสังคมอย่างไร รวมทั้งต้องการความแร่งด่วนในการแก้ไขปัญหาแค่ไหน และประชาชนในสังคมต้องการให้แก้ไขปัญหานั้นอย่างไร ถ้าไม่แก้ไขจะเกิดผลอย่างไร และถ้ารัฐบาลเข้าไปแก้ไขใครจะเป็นผู้ได้และเสียประโยชน์ ผลกระทบที่เกิดจากการแก้ไขตรงตามที่คาดหวังหรือไม่ ใครเป็นผู้รับผิดชอบในการนำไปปฏิบัติต้องใช้ทรัพยากรอะไรบ้างการระบุปัญหาที่ชัดเจนจะเป็นพื้นฐานในการกำหนดวัตถุประสงค์ในการแก้ไขปัญหาให้สอดคล้องกับสภาพปัญหา
ปัญหาสาธารณะจะกลายเป็นประเด็นเชิงนโยบายหรือเข้าสู่วาระและได้รับความสนใจจากผู้กำหนดนโยบายสาธารณะ มักจะต้องมีคุณลักษณะ
1. เกิดขึ้นตามธรรมชาติหรือเกิดขึ้นจากความรุนแรงทางการเมือง เช่น ปัญหาน้ำท่วม ปัญหาภัยแล้ง
2. มีการแตกตัวและขยายวงกว้างออกไป เช่น ปัญหาของความเป็นเมือง
3. มีความกระเทือนต่อความรู้สึกและเป็นที่สนใจของสื่อมวลชนทั่วไป เช่น ปัญหาอาชญากรรม ปัญหา แรงงานเด็ก
4. มีผลกระทบต่อสภาพแวดล้อม เช่น ปัญหามลภาวะ
5. มีลักษณะท้าทายต่ออำนาจและความชอบธรรมของรัฐ เช่น ปัญหาการแบ่งแยกดินแดง
6. เป็นเรื่องร่วมสมัย เช่น ปัญหาการจราจร ปัญหาโรคเอดส์
การกำหนดวัตถุประสงค์ของนโยบาย
เมื่อทราบลักษณะปัญหานโยบายที่ชัดเจนแล้ว จะต้องกำหนดเป้าหมายหรือวัตถุประสงค์ในการแก้ไขปัญหาให้ชัดเจน
- การกำหนดวัตถุประสงค์ของนโยบาย ทำให้ทราบถึงลำดับความสำคัญของนโยบายที่ต้องจัดทำ และการเลือกใช้นโยบายให้สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ที่ต้องการ
- วัตถุประสงค์ของนโยบายมีความสำคัญ ในฐานะที่เป็นปัจจัยกำหนดทิศทางของทางเลือกนโยบายที่จะนำไปปฏิบัติให้ประสบผลสำเร็จ
- วัตถุประสงค์เป็นเกณฑ์ในการประเมินผลสำเร็จของนโยบาย ที่จะนำไปปฏิบัติว่าเป็นตามวัตถุประสงค์ที่ได้กำหนดไว้มากน้อยเพียงใด
คุณลักษณะของวัตถุประสงค์ของนโยบาย
1. ความครอบคลุมประเด็นปัญหานโยบาย
2. ความสอดคล้องกับค่านิยมของสังคม
3. ความชัดเจนและความเป็นไปได้ในทางปฏิบัติ
4. ความสมเหตุสมผล
5. มีความสอดคล้องกับทรัพยากรที่จำเป็นต้องใช้
6. มีความสอดคล้องทางการเมือง
7. การกำหนดกรอบเวลาที่เหมาะสม
หมายเหตุ หรือจะจำว่าการก่อตัวนโยบาย
“ เริ่มต้นสถานการณ์ที่เกิดนโยบาย ตระหนักและระบุปัญหา กลั่นกรองปัญหา จัดระเบียบวาระนโยบาย กำหนดวัตถุประสงค์ ”
2. การกำหนดนโยบาย (Policy formulation)
หากพิจารณาปัญหา เพื่อนำเข้าสู่กระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะในกรอบการวิเคราะห์ “เชิงระบบ” หรือ “ทฤษฎีระบบ” ของ David Easton จะได้ปัจจัยนำเข้า ระบบ ปัจจัยนำออก ดังนี้
ปัจจัยนำเข้า ได้แก่ ปัญหาทั่วไป ปัญหาสังคม ประเด็นปัญหาสังคม และข้อเสนอของสังคม ในสภาวการณ์ที่สภาการเมืองมีบทบาทสูง ปัจจัยนำเข้าอาจมาจากการที่พรรคการเมืองต่าง ๆ ได้นำเสนอนโยบายไว้ในการหาเสีย เช่น พรรคไทยรักไทยได้เสนอนโยบายโครงการพักชำระหนี้และลดภาระหนี้ให้แก่เกษตรรายย่อยไว้ในการหาเสีย และในที่สุดก็กลายเป็นคำมั่น ในการที่ต้องกำหนดเป็นนโยบายสาธารณะ เมื่อพรรคไทยรักไทยเข้ามาเป็นรัฐบาลบริหารประเทศ
ระบบการเมือง คือ ข้อเสนอข้อรัฐบาล ซึ่งปัจจุบันรัฐบาลได้เสนอนบายต่าง ๆ มากมาย เช่น นโยบายกองทุนให้กู้ยืมเพื่อการศึกษาที่ผูกกับรายได้ในอนาคต และนโยบายจัดสรรงบประมาณตามขนาดประชากร ให้กับหมู่บ้านและชุมชน
นำออก คือ นโยบาย ซึ่งอาจจะอยู่ในรูปของกฎหมายต่าง ๆ คือ พระราชบัญญัติ พระราชกฤษฎี และประกาศ คำสั่งกระทรวง เป็นต้น
ขณะเดียวกันก็จะมีการป้อนกลับสู่ระบบการเมือง โดยมีสภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจ สังคมและการเมือง เป็นปัจจัยเป็นปัจจัยสำคัญที่มีส่วนกำหนดและเปลี่ยนแปลงนโยบาย ซึ่งมีทั้งปัจจัยที่ควบคุมได้และควบคุมไม่ได้
ผู้มีบทบาทในการกำหนดนโยบายสาธารณะ
(1) ฝ่ายบริหาร (2) ฝ่ายนิติบัญญัติ (3) ฝ่ายตุลาการ (4) องค์กรอิสระต่าง ๆ
หมายเหตุ หรือจะจำว่าขั้นตอนการกำหนดนโยบาย
“ การพัฒนาทางเลือก การประเมินทางเลือก การตัดสินใจทางเลือกเพื่อกำหนดนโยบาย การประกาศใช้ ”
3. การตัดสินนโยบาย (Policy decision)
การเลือกนโยบาย หมายถึง การเลือกวิถีทางหรือแนวนโยบายที่เหมาะสมที่สุด ซึ่งสามารถบรรลุวัตถุประสงค์ได้ตามต้องการ อาจรวมถึงนโยบายเทคนิคและกลยุทธ์ต่าง ๆ ที่สามารถแก้ไขปัญหาได้เป็นอย่างดี หลักจริยธรรมหรือคุณธรรมมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อค่านิยมที่เป็นรากฐานสำคัญในการเลือกนโยบาย
การพิจารณาทางเลือกนโยบาย
- ประสิทธิผล effectiveness ความสามารถในการบรรลุเป้าหมายของทางเลือก
- ประสิทธิภาพ effeciency ความสามารถในผลิตผลผลิตโดยเปรียบเทียบจากต้นทุน
- ความพอเพียง adequacy ความสามารถของการดำเนินการให้บรรลุเป้าหมายภายใต้เงื่อนไขของทรัพยากรที่มีอยู่
- ความเป็นธรรม equity การกระจายตัวของผลการดำเนินการตามทางเลือก
- การตอบสนอง reponsiveness ความสามารถในการเติมเต็มความต้องการของประชาชนกลุ่มต่าง ๆ
- ความเหมาะสม appropriateness การพิจารณาเชิงคุณค่าและความเป็นไปได้ในทาง
กลยุทธ์ในการตัดสินใจเลือกนโยบาย
* การต่อรอง ปรับเป้าหมายที่ไม่สอดคล้องกันให้ยอมรับร่วมกัน โดยการเจรจา แลกเปลี่ยน ให้รางวัลและประนีประนอม
* การโน้มน้าว ความพยายามทำให้เชื่อหรือยอมรับ และสนับสนุนด้วยความเต็มใจ
* การสั่งการ การใช้อำนาจที่เหนือกว่าในการบังคับการตัดสินใจ
* เสียงข้างมาก การอาศัยการลงมติโดยใช้ความคิดเห็นของคนส่วนใหญ่
* ฉันทามติ การยอมรับร่วมกัน โดยปราศจากข้อโต้แย้ง
4. การนำนโยบายไปปฏิบัติ (Policy implementation)
ผู้ที่เกี่ยวข้องกับการนำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ
(1) ฝ่ายนิติบัญญัติ (2) ฝ่ายบริหารหรือระบบราชการ (3) กลุ่มกดดัน (4) องค์กรชุมชนหรือภาคประชาสังคม
การนำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ จะประสบความสำเร็จมากน้อยเพียงไรขึ้นอยู่กับปัจจัยหลายประการ
- ความยากง่ายของสถานการณ์ - ปัญหาที่เผชิญอยู่
- โครงสร้างตัวบทของนโยบายสาธารณะ - โครงสร้างนอกเหนือตัวบทบาทของนโยบายสาธารณะ
กระบวนการที่เป็นปัญหาการนำนโยบายไปปฏิบัติ
1. ปัญหาทางด้านสมรรถนะ: ปัจจัยบุคลากร เงินทุน เครื่องจักร วัสดุ ข้อมูลข่าวสาร เวลา (จำกัด) เทคโนโลยี
(4MI2T) Man, Money, Machine, Material, Information, Time, Tecnology
2. ความสามารถในการควบคุม : การวัดความก้าวหน้าและผลการปฏิบัติ
3. การไม่ให้ความร่วมมือหรือต่อต้าน ทางบุคลากรในหน่วยงาน
4. การประสานงานระหว่างองค์กรรับผิดชอบกับองค์กรอื่น ๆ
5. การไม่ให้ความสนับสนุนทางผู้เกี่ยวข้อง ทั้งในด้านการเมือง เงินทุน งบประมาณ แต่กลับสร้างอุปสรรคในแง่
ของการต่อต้านหรือคัดค้านโยบาย
- กลุ่มผลประโยชน์ - กลุ่มการเมือง - ข้าราชการ - สื่อมวลชน
5.การประเมินผลนโยบาย (Policy evaluation)
เพื่อให้ทราบผลว่าการนำนโยบายไปสู่การปฏิบัติเป็นไปตามเป้ าหมายหรือวัตถุประสงค์หรือไม่ ในกรณีที่ไม่เป็นไปตามเป้ าหมายจะได้มีการปรับ แผน / แผนงาน / โครงการ ให้บรรลุเป้ าหมายหรือวัตถุประสงค์มากขึ้นเป็นเครื่องมือที่ช่วยให้รู้ว่า แผน / แผนงาน / โครงการ นั้นควรจะดำเนินการต่อไปหรือยุติจุดมุ่งหมายของการประเมินผลโครงการมักจะมีคำถามอยู่ตลอดเวลาว่า ประเมินผลเพื่ออะไร หรือ ประเมินผลไปทำไม ปฏิบัติงานตามโครงการแล้วไม่มีการประเมินผลไม่ได้หรือ ตอบได้เลยว่าการบริหารแนวใหม่หรือการบริหารในระบบเปิด (openSystem) นั้นถือว่าการประเมินผลเป็นขั้นตอนที่สำคัญมากซึ่งจุดมุ่งหมายของการประเมินผลโครงการมีดังนี้
1. เพื่อสนับสนุนหรือยกเลิก การประเมินผลจะเป็นเครื่องมือช่วยตัดสินใจว่าควรจะยกเลิกโครงการหรือสนับสนุนให้มีการขยายผลต่อไป โดยเฉพาะการมีโครงการใหม่ ๆ ยังมิได้จัดทำในรูปของโครงการทดลองซึ่งมีโอกาสจะผิดพลาดหรือล้มเหลวได้ง่าย ความล้มเหลวของโครงการจึงมิใช่ความล้มเหลวของผู้บริหารเสมอไปดังนั้นถ้าเราประเมินผลแล้วโครงการนั้นสำเร็จตามที่กำหนดวัตถุประสงค์และเป้ าหมายไว้ก็ควรดำเนินการต่อไป แต่ถ้าประเมินผลแล้วโครงการนั้นมีปัญหาหรือมีผลกระทบเชิงลบมากกว่า เราก็ควรยกเลิกไป
2. เพื่อทราบถึงความก้าวหน้าของการปฏิบัติงานตามโครงการ ว่าเป็นไปตามที่กำหนดวัตถุประสงค์และเป้ าหมาย หรือกฎเกณฑ์ หรือมาตรฐานที่กำหนดไว้เพียงใดกลุ่มนโยบายสาธารณะ 17
3. เพื่อปรับปรุงงาน ถ้าเรานำโครงการไปปฏิบัติแล้ว พบว่าบางโครงการไม่ได้เสียทั้งหมด แต่ก็ไม่บรรลุวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้ทุกข้อ เราควรนำโครงการนั้นมาปรับปรุงแก้ไขให้ดีขึ้น โดยพิจารณาว่าโครงการนั้นบกพร่องในเรื่องใด เช่น ขาดความร่วมมือของประชาชน ขัดต่อค่านิยมของประชาชน ขาดการประชาสัมพันธ์หรือสมรรถนะขององค์การที่รับผิดชอบต่ำ เมื่อเราทราบผลของการประเมินผล เราก็จะได้ปรับปรุงแก้ไขให้ตรงประเด็น
4. เพื่อศึกษาทางเลือก โดยปกติในการนำโครงการไปปฏิบัตินั้น ผู้บริหารโครงการจะพยายามแสวงหาทางเลือกที่ดีที่สุด จากทางเลือกอย่างน้อย 2 ทางเลือก ดังนั้นการประเมินผลจะเป็นการเปรียบเทียบทางเลือกก่อนที่จะตัดสินใจเลือกทางเลือกใดปฏิบัติ ทั้งนี้เพื่อลดความเสี่ยงให้น้อยลง
5. เพื่อขยายผล ในการนำโครงการไปปฏิบัติ ถ้าเราไม่มีการติดตามและประเมินผลอย่างต่อเนื่อง เราอาจจะไม่ทราบถึงความสำเร็จของโครงการ แต่ถ้าเราประเมินผลโครงการเป็นระยะ สม่ำเสมอ ผลปรากฏว่าโครงการนั้นบรรลุผลสำเร็จตามที่กำหนดวัตถุประสงค์ เราก็ควรจะขยายผลโครงการนั้นต่อไป แต่การขยายผลนั้นมิได้หมายความว่าจะขยายไปได้ทุกพื้นที่ การขยายผลต้องคำนึงถึงมิติของประชากร เวลา สถานที่ สถานการณ์ต่าง ๆปลูกพืชเมืองหนาวจะประสบความสำเร็จดีในพื้นที่ภาคเหนือ แต่ถ้าขยายผลไปยังภูมิภาคอื่นอาจจะไม่ได้ผลดีเสมอไป เพราะต้องคำนึงถึงลักษณะภูมิประเทศ ภูมิอากาศ เชื้อชาติ ค่านิยม ฯลฯ ดังนั้นสิ่งที่ต้องคำนึงถึงคือ สิ่งที่นำไปในพื้นที่หนึ่งอาจได้ผลดี แต่นำไปขยายผลในพื้นที่หนึ่งอาจไม่ได้ผล หรือ สิ่งที่เคยทำได้ผลดีในช่วงเวลาหนึ่ง อาจจะไม่ได้ผลดีในอีกช่วงเวลาหนึ่ง
อ้างอิงข้อมูลมาจาก
http://www.samutprakan.go.th
สืบค้นเมื่อวันที่ 7 มิถุนายน 2553
นายโชคชัย อาษาสนา
ไม่มีความเห็น