การบริหารจัดการศึกษาแบบมีส่วนร่วม

นวัตกรรม

สาระสำคัญ

           หนังสือเล่มนี้ จัดทำขึ้นท่ามกลางการปฏิรูปการศึกษา ซึ่งมีหลายเรื่องที่เป็นเรื่องใหม่ ไปจากเดิม อาทิเช่น การบริหารแบบมืออาชีพ การปฏิรูปการเรียนรู้ การประกันคุณภาพการศึกษา โรงเรียนเป็นนิติบุคคล โดยเฉพาะการกระจายอำนาจการบริหารไปสู่เขตพื้นที่การศึกษา สถานศึกษาและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งนับว่าเป็นมิติใหม่ในการเปลี่ยนโครงสร้างในการบริหารจัดการ การเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการบริหารและจัดการศึกษาในรูปของคณะกรรมการ และ มีบทบาทหน้าที่อย่างกว้างขวาง อนึ่ง การที่รัฐธรรมนูญและกฏหมายการศึกษาบัญญัติให้องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่นได้แก่ กรุงเทพมหานคร (กทม.) องการบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) เทศบาล เมืองพัทยา และองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) มีสิทธิจัดการศึกษาอบรมและการฝึกอาชีพตามความเหมาะสมและความต้องการของท้องถิ่นนั้น จึงเสมือนเป็นตัวเร่งให้รัฐผลักภาระด้านนี้ไปให้ ท้องถิ่นจะต้องมีความพร้อมในการรองรับภารกิจดังกล่างทั้งด้านบุคลากรและงบประมาณ ดังนั้น หนังสือเล่มนี้จึงมิใช่แต่บุคลากรทางการศึกษาเท่านั้นที่ควรจะสนใจ แต่พ่อแม่ ผู้ปกครอง สมาชิก สภาท้องถิ่นต่าง ๆ ตลอดจนประชาชนทั่วไปที่เกี่ยวข้องก็ควรให้ความสนใจด้วย การมีส่วนร่วมในการศึกษากับการบริหารและการจัดการศึกษา ถ้าจะพิจารณาถึงเรื่องของการมีส่วนร่วม จะเห็นว่ามีหลายลักษณะ หลายรูปแบบวิธีการ บางคนเพียงบริจาคเงินช่วยเหลือโรงเรียน ให้คำปรึกษาแก่โรงเรียน หรือแม้แต่ช่วยประชาสัมพันธ์ กิจการของโรงเรียน เหล่านี้ก็ถือว่ามีส่วนร่วม แต่จะมีส่วนร่วมในการบริหารและการจัดการศึกษา ด้วยหรือไม่นั้นก็ต้องพิจารณาเป็นเรื่อง ๆ ไป ซึ่งการมีส่วนร่วมในการศึกษากับการมีส่วนร่วมในการบริหารและการจัดการมีข้อสังเกตดังนี้
          1. การมีส่วนร่วมในการศึกษา เช่น การบริจาคเงินช่วยเหลือ การร่วมแรงซ่อมแซมโรงเรียน การเข้าประชุม การบริจาคที่ดินสร้างโรงเรียน การซื้อเครื่องคอมพิวเตอร์ เป็นต้น ในลักษณะนี้ไม่ถือเป็นเรื่องของการบริหาร เพราะว่าเป็นเรื่องที่เข้าไปเกี่ยวข้องกับการศึกษาเท่านั้น
         2. การมีส่วนร่วมในการบริหารและจัดการศึกษา ในหลักการบริหารจะมีกระบวนการและขอบเขตที่แน่นอน เช่น มีการใช้ทรัพยากร ใช้เทคนิคในกระบวนการบริหาร ดังนั้น จึงต้องพิจารณาว่ากิจกรรมของผู้เข้าร่วมมีลักษณะใดและเข้าข่ายของการบริหารจัดการหรือไม่ ในกรณีนี้บทบาทหน้าที่ของคณะกรรมการสถานศึกษาที่กำหนดขึ้นใหม่นั้น จะเข้าลักษณะของการร่วมบริหารกิจการของสถานศึกษาเพราะมีการวางแผน การประชุม การแสดงความคิดเห็น การประสานงาน การรายงานและติดตามผล เป็นต้น นอกจากนี้ การมีส่วนร่วมยังพิจารณาได้หลายมุมมองซึ่งมีทั้งทางตรงและทางอ้อม บางท่านอาจสงสัยว่า การมีส่วนร่วมในบางกรณีเป็นไปอย่างแท้จริงหรือเป็นไปในลักษณะเทียมหรือจอมปลอมอย่างไรก็ตาม จะขอกล่าวในรายละเอียดต่อไป
           ประเภทของการมีส่วนร่วม การมีส่วนร่วมโดยทั่วไปแบ่งเป็น 2 ประเภท ได้แก่
           1. การมีส่วนร่วมโดยตรง ดังที่ได้กล่าวมาแล้วว่า การมีส่วนร่วมในการบริหารเป็นเรื่องที่ เกี่ยวกับการตัดสินใจเป็นสำคัญ ดังนั้น ผู้มีหน้าที่รับผิดชอบกิจกรรมโดยตรง เช่น ผู้บริหาร หัวหน้าโครงการการปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ก็ตาม มักจะเปิดโอกาสให้บุคคลอื่นเข้ามามีส่วนร่วมในรูปของกรรมการที่ปรึกษา ที่จะให้ข้อคิด ข้อเสนอแนะ เพราะกิจกรรมบางอย่างอาจมี อุปสรรคไม่สามารถ แก้ปัญหาให้ลุล่วงไปได้ด้วยดี จึงจำเป็นต้องให้บุคคลอื่นเข้ามาร่วมในการตัดสินใจ เพื่อให้ผลการ ตัดสินใจเป้นที่ยอมรับแก่คนทั่วไปหรือเกิดผลงานที่มีประสิทธิภาพ การมีส่วนร่วมโดยตรงจึงมีสาระสำคัญอยู่ที่ว่า เป็นการร่วมอย่างมีระบบตามกระบวนการบริหาร มักทำเป็นลายลักษณ์อักษร เช่น เมื่อมีคำสั่งแต่งตั้งบุคคลเข้ามามีส่วนร่วมในการตัดสินใจเรื่องใดก็ตาม ผลที่เกิดขึ้นนั้นเกิดจาก การตัดสินใจร่วมกัน เป็นต้น
           2. การมีส่วนร่วมโดยอ้อม การมีส่วนร่วมโดยอ้อมเป็นเรื่องของการทำกิจกรรมใดกิจกรรมหนึ่งให้บรรลุเป้าหมายอย่างไม่เป็นทางการ โดยไม่ได้มีส่วนร่วมในการตัดสินใจในกระบวนการบริหารแต่อย่างใด แต่เป็นเรื่องของการให้การสนับสนุน ส่งเสริมให้บรรลุเป้าหมายเท่านั้น เช่น การบริจาคเงินทรัพย์สิน วัสดุอุปกรณ์ แรงงาน เข้าช่วยสมทบ ไม่ได้เข้าร่วมประชุมแต่ยินดีร่วมมือ เป็นต้น ลักษณะของการมีส่วนร่วม ลักษณะหรือรูปแบบของการเข้าไปมีส่วนร่วมนั้น สามารถพิจารณาได้หลากหลาย ซึ่งขึ้นอยู่กับว่าเราจะสนใจในด้านใด บางท่านพิจารณาจากกิจกรรมที่เข้าไปมีส่วนร่วม เช่น การเลือกตั้ง การประชุมบางท่านก็พิจารณาในเชิงการบริหาร เช่น การมีส่วนร่วมในแนวราบ-แนวดิ่ง เป็นต้น อาร์นสไตน์ (Arnstien 1969 : 215-217; ชูชาติ พ่วงสมจิตต์, 2540 : 18 ) เห็นว่า การมีส่วนร่วมจะมีลักษณะมากน้อยเพียงใด ให้พิจารณาว่าผู้นำเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้าไปร่วมในการใช้อำนาจและมีบทบาทในการควบคุมได้เท่าใด ซึ่งเป็นข้อบ่งบอกถึงภาวะผู้นำที่เป็นประชาธิปไตย (Democratic Leadership) ว่ามีสูงหรือต่ำ อาร์นสไตน์ได้ใช้อำนาจการตัดสินใจเป็นเกณฑ์ในการบ่งบอกการมีส่วนร่วมโดยสรุปเป็นขั้นบันได (Participation Ladder) 8 ขั้น และ ใน 8 ขั้น จัดได้เป็น 3 กลุ่ม หรือ 3 ประเภท ดังนี้
          1. การมีส่วนร่วมเทียม หรือไม่มีส่วนร่วม
          2. การมีส่วนร่วมพอเป็นพิธี หรือร่วมเพียงบางส่วน
          3. การมีส่วนร่วมอย่างแท้จริง คือ มีอำนาจและบทบาทมาก
         เงื่อนไขของการมีส่วนร่วมในการบริหาร แม้ว่าการบริหารแบบมีส่วนร่วมจะเป็นที่ยอมรับและมีความสำคัญต่อการบริหารงานตาม วิทยาการสมัยใหม่ และนักบริหารทุกองค์กรต่างต้องการให้เกิดบรรยากาศการทำงานเช่นนี้ก็ตาม แต่บรรยากาศเช่นนี้มิใช่จะเกิดขึ้นได้ง่าย ๆ ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับผู้บริหารและผู้ปฏิบัติงานเป็นสำคัญ ซึ่ง ทั้งสองฝ่ายจะต้องมีความปรารถนาร่วมกันที่จะให้เกิดการมีส่วนร่วม การมีส่วนร่วมจึงจะเกิดขึ้นได้ ในขณะเดียวกัน ถ้าฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดหรือทั้งสองฝ่ายไม่พึงปรารถนาจะให้เกิดการมีส่วนร่วม การมี ส่วนร่วมย่อมจะไม่มีทางเกิดขึ้นได้ จึงกล่าวได้ว่าปัจจัยทั้งสองดังกล่าวเป็นเงื่อนไขสำคัญของการมีส่วนร่วมในการบริหาร ซึ่งมีรายละเอียดดังนี้
         1. ผู้บริหารหรือผู้นำ นับว่าสำคัญที่สุดเป็นอันดับแรก เพราะถ้าหากว่าผู้บริหารไม่มี ความต้องการที่จะให้เกิดการบริหารแบบมีส่วนร่วมแล้ว ก็คงยากที่จะเกิดบรรยากาศการทำงาน แบบประชาธิปไตย แม้ว่าผู้ปฏิบัติงานหรือผู้ใต้บังคับบัญชาจะเรียกร้องก็ตาม แต่ถ้าผู้บริหาร มีบุคลิกและปรารถนาที่จะให้ผู้ใต้บังคับบัญชามีส่วนร่วมแล้ว การมีส่วนร่วมในการบริหารย่อมเกิดขึ้นได้อย่างง่ายดาย นอกจากนี้ ผู้บริหารจะต้องมีความสามารถและประสบการณ์ในการบริหารงาน เพราะการจะนำวิธีการบริหารแบบมีส่วนร่วมมาใช้นั้น มิใช่ว่าจะใช้ได้ทุกสถานการณ์ บางครั้งนำไปใช้กับองค์กรหนึ่งแล้วเกิดความสำเร็จ แต่เมื่อนำไปใช้กับอีกองค์กรหนึ่งอาจำไม่ประสบผลสำเร็จก็ได้ ทั้งนี้ปัจจัยแห่งความสำเร็จนั้นขึ้นอยู่กับเงื่อนไขหลายประการ เช่น เวลา สถานที่ ภาวะผู้นำ สถานการณ์ วิถีชีวิตของคนแต่ละสังคม เป็นต้น ดังนั้น ผู้บริหารหรือผู้นำจะต้องตระหนักในเรื่องเหล่นนี้และพิจารณาว่าในสถานการณ์ใดควรจะใช้เทคนิคการบริหารแบบใด
          2.ผู้ปฏิบัติหรือผู้ตาม แม้ว่าผู้บริหารปรารถนาจะให้เกิดการมีส่วนร่วมในการทำงานเพียงใด ไม่ว่าจะสร้างบรรยากาศประชาธิปไตยหรือออกคำสั่งก็ตาม แต่หากผู้ปฏิบัติหรือผู้ตามไม่เต็มใจ ไม่สนใจหรือไม่เห็นความสำคัญ การมีส่วนร่วมในการบริหารก็จะไม่เกิด ดังนั้นจึงเป็นหน้าที่ของ ผู้บริหารที่จะต้องชี้แจงทำความเข้าใจในวัตถุประสงค์ของการดำเนินงานและวัตถุประสงค์ขององค์กร เช่น ทุกคนจะต้องร่วมมือร่วมใจกันเพื่อให้เกิดผลงาน องค์กรจะอยู่ได้หรือไม่ก็ขึ้นอยู่กับพนักงานหรือผู้ตาม ถ้าหากไม่ร่วมมือไม่ทุ่มเทการทำงานให้แก่องค์กร องค์กรก็จะต้องสิ้นสลาย และเมื่อนั้นทุกคนในองค์กรก็จะหมดงานทำ เช่นนี้เป็นต้น ถ้าหากผู้ปฏิบัติงานหรือผู้ตามเข้าใจในวัตถุประสงค์ ก็จะให้ความร่วมมือและทุ่มเทกำลังสติปัญญา ความสามารถเพื่อความเจริญก้าวหน้าขององค์กรเพราะโดยธรรมชาติของมนุษย์ต่างก็มีความรักและความผูกพันกับองค์กรเป็นทุกเดิมอยู่แล้ว การตบมือข้างเดียวไม่ดังฉันใด เปรียบได้กับผู้บริหารและพนักงานเจ้าหน้าที่ไม่มีการประสานร่วมมือกันฉันนั้น ดังนั้นทั้ง 2 ฝ่ายจะต้องมีความตระหนักร่วมกันในสิ่งสำคัญดังกล่าว ผู้บริหารมีหน้าที่ใช้กลยุทธ์ในการสร้างบรรยากาศในองค์กรให้เกิดการบริหารแบบมีส่วนร่วมเพิ่สร้างเป็นวัฒนธรรม ในการทำงาน เมื่อบุคคลมีโอกาสแสดงความสามารถในศักยภาพของตนร่วมกำหนดเป้าหมายหรือ ร่วมตัดสินใจในการทำงาน ย่อมจะทำให้เกิดการผูกมัดในเชิงจิตวิทยา (Psyhological Commitment ) และจะเป็นพลังใจให้เกิดความกระตือรือร้นให้ภารกิจบรรลุเป้าหมาย มากไปกว่านั้นและจะเป็นผลให้องค์กรมีการพัฒนาไปสู่ความเจริญก้าวหน้าต่อไป ผลของการมีส่วนร่วม การเปิดโอกาสให้มีส่วนร่วมในการรับทราบข้อมูลข่าวสาร กำหนดปัญหาและความต้องการของตนเองและการแสดงความคิดเห็นต่าง ๆ ถ้าหากสามารถบริหารการมีส่วนร่วมได้อย่างเหมาะสมแล้ว การบริหารงานก็จะเกิดผลดีมีประสิทธิภาพ ในทางตรงกันข้าม หากเปิดโอกาสให้มีส่วนร่วมมากจนเกิดไปก็จะทำให้เกิดข้อคิดเห็นและข้อเสนอแนะหลากหลายตนเกินของเขต ซึ่งจะทำให้การ บริหารงานขาดประสิทธาท้ายที่สุดก็ไม่สามารถดำเนินการอะไรเป็นชิ้นเป็นอัน ไม่ว่าการมีส่วนร่วมนั้นจะกระทำโดยตรงหรือโดยอ้อมตลอดจนการเข้าไปมีส่วนร่วมในรูปแบบลักษณะใด ๆ ก็ตาม จะปรากฏผลเป็น 2 ลักษณะ ดังนี้ 
         1. การมีส่วนร่วมที่สร้างสรรค์ (Constrructive Participation) คือการมีส่วนร่วมที่ทั้งสองฝ่ายต่างมองโลกไปในทางที่ดี พร้อมที่จะร่วมกันสร้างสรรค์ด้วยการปรับทัศนคติเข้าหากันเกิดการเรียนรู้และสร้างความเข้าใจซึ่งกันและกัน เพื่อที่จะแก้ไขปัญหาและหาข้อยุติต่าง ๆ อันจะนำไปสู่การร่วมมือร่วมใจบนพื้นฐานที่ผู้เกี่ยวข้องทุกฝ่ายพึงพอใจ การมีส่วนร่วมในลักษณะนี้จะนำมาซึ่งความเจริญก้าวหน้าและเป็นสิ่งที่สังคมพึงปรารถนา
        2. การมีส่วนร่วมที่มีความขัดแย้ง (Conflicteve Particpation) คือการมีส่วนร่วมที่ทั้งสองฝ่ายมีอคติต่อกัน เป็นการมองโลกในแง่ร้าย เมื่อมีโอกาสเผชิญหน้ากันจะพยายามหักล้างความคิดซึ่งกันและกันโดยไม่มีการปรับทัศนคติเข้าหากัน จึงยากที่จะหาจุดร่วมให้เกิดความพึงพอใจกันได้ การร่วมมือร่วมใจจึงแอบแฝงไว้ซึ่งความไม่จริงใจต่อกันในการดำเนินกิจกรรม ความขัดแย้งเริ่มตั้งแต่มีคน 2 คนขึ้นไปทำงานร่วมกัน ดังนั้น ที่ใดมีสังคมมนุษย์ที่นั้นย่อมมีความขัดแย้งเกิดขึ้นเสมอ เพราะในแต่ละสังคมมีพื้นฐานหลายอย่างแตกต่างกัน เช่น เพศ วัย ความรู้ ความสามารถ อาชีพ ศาสนา วัฒนธรรม เป็นต้น ปรัชญาของความขัดแย้งเห็นว่าความขัดแย้งไม่ใช่สิ่งเลวร้าย ไม่ควรจะหลีกเลี่ยงแต่เราต้องเผชิญกับมันและยอมรับว่าความขัดแย้งเป็นสิ่งที่มีประโยชน์ช่วยกระตุ้นให้เกิดความคิดในการแก้ไขปัญญหา จึงกล่าวได้ว่าความขัดแย้งเป็นสิ่งที่ไม่สามารถ หลีกเลี่ยงได้ ความขัดแย้งทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลง ซึ่งบางครั้งเป็นไปในทางสร้างสรรค์แต่บางครั้งก็เป็นการทำลาย ผู้บริหารคนใดเข้าใจสมมติฐานและกระบวนการของความขัดแย้งย่อมอยู่ในฐานะได้เปรียบในการแก้ไขปัญหาขององค์กรได้ดี การขจัดความขัดแย้งในภาวะการมีส่วนร่วม การขจัดความขัดแย้งในภาวะของการมีส่วนร่วมในการบริหารนั้น จะต้องพิจารณาว่าเกิดจากปัญหาใด อย่างไรก็ตามสามารถพิจารณาได้ดังนี้
         1. นโยบายจะต้องมีความชัดเจนสามารถนำไปปฏิบัติได้
         2. จัดหาทรัพยากรในการบริหารให้เพียงพอและมีประสิทธิภาพ
         3. การแต่งตั้ง การเลือกสรรบุคลากรเข้าสู่ตำแหน่งจะต้องเป็นไปตามระบบคุณธรรมและ ให้เกิดความยุติธรรม
         4. การประนีประนอม
         5. หลีกเลี่ยงการขัดแย้ง
         6. ระบบการสื่อความหมายจะต้องชัดเจน
         7. ปรับเปลี่ยนอารมณ์ ค่านิยม ความเชื่อ ความคิดเห็น ให้เป็นไปในทางเดียวกัน ดังที่กล่าวกันว่า “ พูดภาษาเดียวกัน”

          ผลดีของการบริหารแบบมีส่วนร่วม

         1. เป็นการสร้างสรรค์ให้มีการระดมสรรพกำลังจากบุคคลต่าง ๆ เช่น พลังความคิด สติปัญญา ความรู้ ความสามารถ ประสบการณ์ เป็นต้น
         2. เป็นการสร้างบรรยากาศและพัฒนาประชาธิปไตยในการทำงาน
         3. ช่วยให้ลดความขัดแย้งระหว่างผู้บริหารกับผู้ปฏิบัติงาน เพราะเกิดความเข้าใจซึ่งกันและกันมีส่วนช่วยให้ประสานงานกันดี
         4. การบริหารแบบมีส่วนร่วมจะทำให้งานมีประสิทธิภาพและคุณภาพที่ดี เพราะจะมี ความรับผิดชอบ
         5. ผลงานที่เกิดขึ้นจะก่อให้เกิดความภาคภูมิใจแก่บุคลากร เพราะทุกคนมีส่วนร่วม ในความสำเร็จของงาน
         6. ช่วยให้การทำงานสำเร็จลงได้ในเวลาอันรวดเร็ว เพราะมีการแบ่งหน้าที่กันทำ
         7. สร้างความสมดุลระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายปฏิบัติ

          ข้อจำกัดของการบริการแบบมีส่วนร่วม แม้ว่าการบริหารงานแบบมีส่วนร่วมจะมีข้อดีอยู่หลายประการก็ตาม แต่ก็มีข้อเสียและข้อจำกัดดังนี้

         1. การเปิดโอกาสให้แสดงความคิดเห็นในการบริหาร อาจเกิดความขัดแย้งหรือไม่สอดคล้องกับฝ่ายบริหารซึ่งอาจทำให้กิจกรรมนั้นล่าช้าหรือล้มเหลวได้
         2. การเปิดโอกาสให้มีส่วนร่วมในการบริหาร อาจเป็นช่องทางหนึ่งที่ก่อให้เกิดกลุ่มอิทธิพลที่ใช้พลังของกลุ่มไปในทางไม่สร้างสรรค์เพื่อประโยชน์ของตนเองหรือพวกพ้องขึ้นได้
         3. ผู้บริหารบางคนคิดว่าการยอมให้ฝ่ายผู้ปฏิบัติงานมีส่วนร่วมในการใช้อำนาจและรับผิดชอบจะทำให้ตนเองสูญเสียอำนาจ
         4. การบริหารงานแบบมีส่วนร่วมไม่สามารถนำไปใช้กับงานที่เร่งด่วนได้ เพราะต้องใช้เวลามากในกระบวนการบริหาร เช่น การประชุมหลายครั้งเพื่อให้ได้ข้อยุติ
         5. การมีส่วนร่วมในการบริหารงานบางกรณีต้องใช้งบประมาณมาก ดังนั้นต้องคำนึง ผลตอบแทนว่าจะคุ้มค่ากับการลงทุกหรือไม่
         6. การคัดเลือกผู้เข้ามาร่วมงาน ถ้าได้บุคคลที่ไม่มีความรู้ความสามารถและความเหมาะสมกับงาน อาจจะทำให้เกิดการเสียเวลาและยุ่งยากในภายหลัง
         7. ความคิดเห็นของบุคคลภายนอกองค์กร โดยเฉพาะประชาชน อาจไม่ได้รับการยอมรับ เท่าที่ควร
         8. การไม่เข้าใจในบทบาทหน้าที่มักจะทำให้เกิดการก้าวก่ายหน้าที่ซึ่งกันและกัน

          กล่าวโดยสรุป การบริหารแบบมีส่วนร่วมนั้น มีตั้งแต่อดีตที่ยังไม่มีการศึกษาเป็นวิทยาการ ดังจะเห็นได้จากการสร้างกำแพงเมืองจีน พีระมิด หรือการก่อสร้างพระบรมมหาราชวังของไทย การมีส่วนร่วมบริหารจัดการได้มีพัฒนามาเป็นลำดับ ซึ่งมีทั้งแบบสร้างสรรค์และไม่สร้างสรรค์ที่ก่อให้เกิดความขัดแย้ง ทั้งนี้เพราะมนุษย์มีความรู้ ประสบการณ์ ค่านิยม วัฒนธรรมประเพณีแตกต่างกันจึงเป็นหน้าที่ของผู้ผลิตที่จะใช้ภาวะของการเป็นผู้นำ ในการแก้ไขสถานการณ์ต่างๆ จึงจะทำให้การบริหารงานแบบมีส่วนร่วมบรรลุเป้าหมายในที่สุด