กฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฎรฉบับแรก กับการเริ่มต้นความเป็นรัฐสมัยใหม่ของไทย     (ตอนที่๑)

น่าจะมีความเป็นไปได้ ที่พรบ.สำหรับทำบาญชีบุคคลในราชอาณาจักร รศ. ๑๒๘ (พศ. ๒๔๕๒)จะเป็นกฎหมายว่าด้วยทะเบียนราษฎรฉบับแรกที่น่าจะทำให้เกิดการเริ่มต้นความเป็นรัฐสมัยใหม่ของไทย[1]   เพราะเป็นกฎหมายฉบับแรกที่มีความสมบูรณ์ตามหลักวิชาการสำมะโนครัว[2] คือ เป็นครั้งแรกที่มีการสำรวจตัวบุคคลในราชอาณาจักรที่มีอยู่ พร้อมกับการจดบันทึกรายชื่อและที่อยู่ของบุคคลดังกล่าวใน ทะเบียน ซึ่งสมัยนั้นยังเรียกว่า บาญชี แม้ว่าจะยังเป็นการประกาศใช้เฉพาะในเขตมณฑลกรุงเทพมหานคร  โดยครบคลุมการทะเบียนราษฎร ๓ ลักษณะ คือ (๑)บัญชีสำมะโนครัว ซึ่งก็คือ บัญชีรายชื่อของบุคคลในครอบครัว  (๒) บัญชีคนเกิดและคนตาย และ (๓) บัญชีคนเข้าออก [3]  

ต้นกำเนิดของพรบ.สำหรับทำบาญชีบุคคลในราชอาณาจักร...ต้นกำเนิดของการทะเบียนราษฎรไทย

แต่ความจริงแล้วความพยายามที่จะทำให้เกิดการจัดทำการทะเบียนราษฎรในลักษณะของรัฐสมัยใหม่น่าจะมีมาตั้งแต่ปี พ.ศ.๒๔๔๐ ในสมัยของพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว คือ มีการตราพระราชบัญญัติลักษณะการปกครองท้องที่ รศ. ๑๑๖ ขึ้น โดยกำหนดให้ผู้ใหญ่บ้าน กำนัน และอำเภอมีหน้าที่สำรวจ บัญชีสำมะโนครัว ซึ่งเป็นครั้งแรกที่ทรงเปลี่ยนการเรียกการทะเบียนราษฎรในสมัยเดิมที่ใช้ว่า การทำสารบัญชีมาเป็น บัญชีสำมะโนครัว  แต่หลักการบัญชีนั้น ก็ยังคงใช้หลักการทำสารบัญชีเดิม คือ มีการแยกข้าราชการพลเรือน ออกจากข้าราชการทหาร

แต่ก็เป็นครั้งแรกที่มีการทำบัญชีสำรวจประชากรในดินแดนเพื่อวัตถุประสงค์ที่จะทราบได้ว่ามีประชากรอยู่เท่าใด ลักษณะเช่นใด อยู่ที่ไหนบ้างเพื่อประโยชน์ในการปกครอง โดยมิใช่เพื่อประโยชน์ในการเกณฑ์กำลังพลเมืองไปใช้ทำในกิจการบางอย่าง หรือ เพื่อการเก็บภาษีและการป้องกันประเทศ เหมือนการทำบัญชีดังเช่นที่ผ่านมาหรือในสมัยโบราณ  

ด้วยการทำบัญชีในครั้งนั้นมีข้อจำกัดที่ว่ากำนัน ผู้ใหญ่บ้านในสมัยนั้นซึ่งเป็นผู้ดำเนินการสำรวจแม้จะอ่านหนังสือออกแต่ส่วนมากก็เขียนไม่ได้ ทำให้ไม่สามารถบันทึกการสำรวจบุคคลออกมาเป็นรายชื่อได้ บัญชีการทะเบียนราษฎรฉบับนั้นจึงเรียกว่า บัญชี รุ่น แล่น จูง และอุ้ม คือ เป็นบัญชีที่แสดงจำนวนบุคคลในบ้าน โดยจำแนกตามวัยและตอบว่าบ้านๆ หนึ่งมีคนในวัยใดเท่าไหร่บ้าง อันได้แก่ วัยรุ่น คือ คนฉกรรจ์ขึ้นไป  วัยแล่น คือ เด็กโต  วัยจูง คือ เด็กเล็ก และ วัยอุ้ม คือ เด็กอ่อนและต่อมาในปี ร.ศ. ๑๒๒ (พ.ศ. ๒๔๔๖) ได้ให้ปลัดอำเภอและเสมียนที่ได้รับการอบรมชี้แจงในวิธีการสำรวจแล้วเป็นพนักงานสำรวจออกสำรวจอีกครั้งเป็นรายบ้านในท้องที่อำเภอจนครบ ยกเว้นแต่ชาวป่าชาวเขาซึ่งทำการสำรวจได้ยาก แต่อย่างไรก็ตามก็ทำได้เพียง ๑๒ มณฑล เท่านั้น[4] การทำทะเบียนราษฎรในครั้งนั้นจึงเป็นการสำรวจครั้งแรกและเป็นที่มาในการพัฒนาระบบการทะเบียนราษฎรในเวลาต่อมา                                 

  การเริ่มต้นและพัฒนาการของการทะเบียนราษฎรไทยในระยะเริ่มแรก หรือ ก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครองพ.ศ. ๒๔๗๕[5]

พระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวและพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ให้ความสำคัญกับการจัดทำทะเบียนราษฎรในระยะเริ่มแรกของประเทศไทยในครั้งนั้นมาก โดยได้ทรงพยายามปรับปรุงและพัฒนาการทะเบียนราษฎรให้ทันสมัยและมีระบบมาตรฐานทัดเทียมนานาอารยะประเทศ หลังจากปี พ.ศ. ๒๔๕๒ ที่ทรงจัดให้มีพรบ.สำหรับทำบาญชีคนในราชอาณาจักร รศ. ๑๒๘ แล้ว ต่อมาในปี พ.ศ.๒๔๕๗ ก็ทรงตราพระราชบัญญัติขนานนามสกุล พ.ศ. ๒๔๕๗ ขึ้นเพื่อประโยชน์ในการจดทะเบียนราษฎร โดยได้บัญญัติวิธีการจดทะเบียนคนเกิด คนตาย และการทำงานสมรส 

และ ในพระราชบัญญัติลักษณะการปกครองท้องที่ พ.ศ. ๒๔๕๗ ที่ได้ทรงปรับปรุงการปกครองขึ้นใหม่ก็บัญญัติเกี่ยวกับหน้าของอำเภอ กำนัน และผู้ใหญ่บ้านในการจัดทำทะเบียนราษฎรด้วย คือ ...เป็นหน้าที่ของผู้ใหญ่บ้านที่จะทำบัญชีสำมะโนครัวหมู่บ้านของตนและแก้ไขให้ถูกต้องอยู่เสมอ ...กำนันต้องรักษาบัญชีสำมะโนครัวและทะเบียนบัญชีรัฐบาลในตำบลนั้น และคอยแก้ไขเพิ่มเติมให้ถูกต้องกับบัญชีของผู้ใหญ่บ้าน..  

ตั้งแต่ในปี พ.ศ. ๒๔๕๕ (ร.ศ.๑๓๑) ได้ทรงเห็นว่าการปกครองท้องที่ได้จัดเป็นหลักฐานมั่นคงแล้วควรที่จะประกาศใช้พระราชบัญญัติสำหรับทำบาญชีคนในราชอาณาจักร ร.ศ. ๑๒๘ ให้ครบทุกมณฑล[6] และเห็นว่าถึงเวลาการจดทะเบียนคนเกิด คนตาย ให้ทั่วทั้งราชอาณาจักรได้ จึงได้ทรงออก กฎการจดทะเบียนคนเกิดคนตายหัวเมือง พุทธศักราช ๒๔๕๘ ขึ้น โดยให้ใช้กฎนี้ในทุกมณฑลหัวเมืองนอกจากจังหวัดกรุงเทพมหานคร ด้วยทรงเห็นว่า ... การออกกฎเสนาบดีเพื่อปฏิบัติตามพระราชบัญญัติทำบาญชีคน ร.ศ. ๑๒๘ นั้น จะทำอย่างเดียวกับมณฑลกรุงเทพไม่ได้ เพราะหัวเมืองมณฑลอื่นมีท้องที่กว้างขวาง  แต่เจ้าพนักงานฝ่ายปกครองมีน้อย ราชการทั้งปวงต้องอาศัยกำนัน ผู้ใหญ่บ้านเป็นกำลัง กำนัน ผู้ใหญ่บ้านที่จะมีความรู้พอทำบาญชีให้ถูกต้องแบบแผนได้โดนลำพังเองมีน้อย ทั้งทางที่จะไปมาก็ห่างไกลไม่สะดวกเหมือนในกรุงเทพฯ เพราะนั้นกฎเสนาบดีกระทรวงมหาดไทยสำหรับการทำสำมะโนครัว และบอกบาญชีคนเกิดคนตาย ไปมาหัวเมืองจะต้องผ่อนผันให้ง่ายกว่าวิธีในมณฑลกรุงเทพฯ..  

ซึ่งปรากฏความเป็นจริงอีกอย่างหนึ่งว่าแม้พระราชบัญญัติสำหรับทำบาญชีคนในราชอาณาจักร ณ.ศ. ๑๒๘ จะบัญญัติให้มีการทำบาญชีคนเข้าออกก็ตาม แต่ทั้งในกรุงเทพฯ และ ในหัวเมืองก็มิได้ทำบัญชีคนเข้าออกไว้ ต่อมาในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงเห็นว่าบาญชีสำมะโนครัวที่ได้เริ่มทำตามพระราชบัญญัติสำหรับทำบาญชีคนในราชอาณาจักร ร.ศ. ๑๒๘ นั้นมีการแก้ไขการเกิด การตาย และ การย้ายที่อยู่เป็นลำดับมา  และย่อมน่าจะมีความคลาดเคลื่อนไปมาก สมควรที่จะวางระเบียบการตรวจสอบสำมะโนครัวขึ้นเพื่อจะได้แก้ไขบัญชีให้ถูกต้องใกล้ความเป็นจริงได้เสมอและก็ยังไม่มีบทบัญญัติเป็นหลักฐานในการแก้ไขบัญชีสำมะโนครัวให้ถูกต้องใกล้กับความเป็นจริงนั้น จึงได้ทรงโปรดเกล้าตรา พระราชบัญญัติการตรวจสอบบัญชีสำมะโนครัว การจดทะเบียนคนเกิด คนตาย คนย้ายตำบล พ.ศ. ๒๔๖๐ ขึ้น [7]  

ซึ่งเพื่อที่จะดำเนินการตามพระราชบัญญัติการตรวจสอบบัญชีสำมะโนครัว และการจดทะเบียนคนเกิด คนตาย คนย้ายตำบล พ.ศ. ๒๔๖๐ นี้ เสนาบดีกระทรวงมหาดไทยได้ออกกฎเสนาบดีกระทรวงนครบาลประกอบพระราชบัญญัติการตรวจสอบบัญชีสำมะโนครัว การจดทะเบียนคนเกิด คนตาย คนย้ายตำบล พ.ศ. ๒๔๖๐ ซึ่งต่อมามี ประกาศแก้ไขกฎเสนาบดีประกอบพระราชบัญญัติการตรวจสอบบัญชีสำมะโนครัว การจดทะเบียนคนเกิด คนตาย คนย้ายตำบล พ.ศ. ๒๔๖๐ ลงวันที่ ๒๒ มิถุนายน พ.ศ. ๒๔๖๐ ซึ่งกำหนดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดในมณฑลกรุงเทพจ่ายเงินรางวัลให้แก่ผู้นำความแจ้งเจ้าพระพนักงานกรมพระนครบาลและนครบาลจังหวัด ว่าผู้มีหน้าที่แจ้งเกิดแจ้งตายและย้ายที่อยู่ละเลยไม่ปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าว[8]  

ปี พ.ศ. ๒๔๖๒ จึงได้มีการสำรวจสำมะโนครัวในมณฑลกรุงเทพตามพระราชบัญญัติดังกล่าว และ นอกเขตมณฑลกรุงเทพก็อาศัยตามพระราชบัญญัติทำบาญชีคนในราชอาณาจักร ร.ศ. ๑๒๘   ก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครองพ.ศ. ๒๔๗๕ ประเทศไทยได้มีการสำรวจมะโนครัวอีกครั้ง ในปี พ.ศ. ๒๔๗๒ โดยมีหลักการเดียวกับการสำรวจในปี พ.ศ. ๒๔๖๒ แต่อำนาจหน้าที่ในการสำรวจตกอยู่ในอำนาจกระทรวงมหาดไทยกระทรวงเดียว เพราะได้ยุบกระทรวงนครบาลแล้ว โดยมีวิธีการสำรวจ คือ แยกเป็นพื้นที่การสำรวจและวิธีการสำรวจ ดังนี้ ในมณฑลกรุงเทพ ใช้ครูโรงเรียนและลูกเสือเป็นผู้ทำการสำรวจ ส่วนในหัวเมืองใช้วิธีการสั่งให้ผู้ใหญ่บ้าน กำนันเป็นผู้จดและสอบสวน แต่บางจังหวัดก็ได้ให้ครู นักเรียน และเจ้าหน้าที่ของจังหวัดและมณฑลออกช่วยสำรวจ วิธีการสำรวจก็แบ่งออกเป็น ๒ วิธี คือ  (๑) ให้เจ้าพนักงานทำการสำรวจที่บ้านในเขตที่ตนได้รับมอบหมาย เรียกว่า เดินสำรวจ และ (๒) ให้เจ้าพนักงานนำใบสำรวจไปแจกแก่เจ้าบ้านล่วงหน้า และ นัดกำหนดวันที่จะให้เจ้าบ้านกรอกรายการแล้วเจ้าพนักงานไปเก็บใบสำรวจมาภายหลัง   ผู้เขียนจะขอหยุดการเล่าถึงพัฒนาการของการทะเบียนราษฎรไทยในระยะเริ่มแรกไว้เพียงเท่านี้ก่อนและจะนำมาเล่าจนจบต่อไป แต่เมื่อถึงจุดนี้แล้วผู้เขียนมีความประทับใจและมีข้อสังเกตบางประการต่อพัฒนาการของการทะเบียนราษฎรไทย ดังนี้คือ

พระมหากรุณาธิคุณที่ทรงมีต่อการทะเบียนราษฎรไทยและพสกนิกรในแผ่นดินไทย

แม้ผู้เขียนจะยังไม่ได้กล่าวถึงความสำคัญและประโยชน์ของการทะเบียนราษฎรที่ปรากฏตัวในความเป็นรัฐสมัยใหม่แต่ผู้เขียนก็เชื่อว่าเป็นสิ่งที่รู้และเชื่อกันดีว่าการทะเบียนราษฎรควรคุณค่าและมีประโยชน์นานัปการต่อการปกครองและประชาชนผู้อยู่ใต้การปกครองของรัฐไทยเช่นไร ดังนั้นหากผู้เขียนจะกล่าวถึงพระปรีชาสามารถและพระมหากรุณาของกษัตริย์ไทยทุกพระองค์ที่ทำให้เกิดมีการวางรากฐานของการทะเบียนราษฎรของไทยในระยะเริ่มแรกเป็นอย่างดีนั้น ทุกคนก็คงจะเข้าใจและซาบซึ้งในพระมหากรุณาธิคุณนั้นเป็นอย่างดี

แต่ยิ่งไปกว่านั้นตามข้อมูลที่ปรากฎข้างต้น เรายังได้เห็นพระวิจารณญาณและความห่วงใยเอื้ออาทรต่อประชากรพลเมืองและเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงานในงานทะเบียนราษฎรของไทยเป็นอย่างดีอีกด้วย  ยกตัวอย่างเช่น

ทรงทราบดีว่าเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงานอาจยังไม่มีความรู้ความสามารถพอ ท่านก็ให้ทำการสำรวจเพื่อการทะเบียนราษฎรตามศักยภาพหน้าที่และเสริมสร้างศักยภาพของเจ้าหน้าที่เพื่อการจัดทำทะเบียนราษฎรที่ดีขึ้น

ทรงทราบดีว่าการทำทะเบียนราษฎรในเขตเมืองหลวง และนอกเขตเมืองหลวงนั้นแตกต่างกันและทรงห่วงใยประชากรที่อยู่ห่างไกลจะไม่ได้รับความสะดวกจึงให้ผ่อนผันให้การแจ้งเกิด แจ้งตาย และแจ้งย้ายที่อยู่ ของมณฑลนอกกรุงเทพฯ ให้จัดทำให้ง่ายกว่าในกรุงเทพฯ และให้เป็นคุณต่อประชากรพลเมืองในพื้นที่เช่นนั้น

ทรงทราบดีว่าทั้งเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงานและราษฎรเองยังไม่ให้ความสำคัญกับการบันทึกรายการในทะเบียนราษฎร ก็มีการสร้างแรงจูงใจด้วยการให้รางวัลแก่ผู้ที่ทำให้ทราบได้ว่ามีการละเลยการปฏิบัติหน้าที่ของนายทะเบียนราษฎรเกิดขึ้น เพื่อที่จะแก้ไขปรับปรุงการทะเบียนราษฎรให้ดีที่สุดและใกล้กับความเป็นจริง

ผู้เขียนศึกษากฎหมายการทะเบียนราษฎรของไทยอย่างเพียงเริ่มต้นก็ยังรู้สึกและรับรู้ได้ทันทีว่าพระมหากษัตริย์ไทยทุกพระองค์ได้ให้ความสำคัญต่อการทะเบียนราษฎรในประเทศไทยและทรงห่วงใยประชากรพลเมืองทุกคนในดินแดนเป็นอย่างมาก ทรงมองเห็นและเข้าอกเข้าใจถึงความยากลำบากของเจ้าหน้าที่และประชากรที่อยู่ห่างไกลไม่ว่าจะเป็นชาวป่าชาวเขา

จึงเชื่ออย่างยิ่งว่าคงจะเป็นการดีไม่น้อยที่เจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงานและประชาชนทุกคนเองก็ควรที่จะรับรู้ถึงความทุ่มเทและความห่วงใยของทุกพระองค์ที่ให้ความสำคัญต่อของการทะเบียนราษฎรไทยมาโดยตลอด และร่วมกันปฏิบัติหน้าที่และประพฤติตนอย่างเอาใจใส่และเห็นความสำคัญของงานทะเบียนราษฎร  

ข้อสังเกตบางประการของผู้เขียนต่อการทะเบียนราษฎรไทยจากอดีต ถึงปัจจุบัน

ข้อสังเกตประการแรก เริ่มจากพัฒนาการของการทะเบียนราษฎรจากอดีตจนถึงปัจจุบันจะเห็นว่าระบบการทะเบียนราษฎรไทยก็พัฒนามากยิ่งขึ้นมาเป็นลำดับไกลจากจุดเริ่มต้น คือ จาก บัญชีรุ่น แล่น จูง อุ้ม มาจนถึง ทะเบียนราษฎรออนไลน์และบัตรสมาร์ทการ์ด มากแล้ว 

แต่กลับมีพัฒนาการในทางตรงกันข้ามของความเป็นจริงในทางปฏิบัติของการทะเบียนราษฎรไทย คือ พัฒนาการระหว่างประชาชนพลเมืองผู้อยู่ใต้ปกครองกับเจ้าหน้าที่พนักงานสำรวจหรือเจ้าหน้าที่นายทะเบียนการราษฎรไทย

อย่างหนึ่งที่ว่า รัฐไทยได้มีปัจจัยที่มีผลทำให้ประชาชนพลเมืองส่วนใหญ่เกิดความตระหนักดีต่อการให้ความสำคัญในการจดบันทึกรายการในทะเบียนราษฎรมากขึ้น ปัจจัยนั้น คือ การนำข้อมูลของการทะเบียนราษฎรผูกโยงกับสิทธิและหน้าที่ของประชาชนพลเมืองไม่ว่าจะเป็นผู้มีสัญชาติไทยหรือผู้ไม่มีสัญชาติไทย เช่น การเลือกตั้ง หรือ การรักษาพยาบาลตามเขตท้องที่ที่ตนมีชื่ออยู่ในทะเบียนราษฎร การขอสิทธิอาศัยอยู่ การขออนุญาตทำงานฯลฯ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกับสิทธิที่ผูกติดมากับความเป็นมนุษย์ เช่น การมีชื่อและเอกสารแสดงตนเพื่อเข้าถึงสิทธิต่างๆ ของตนที่ได้เกิดเป็นมนุษย์ หรือที่ได้มาตามบิดาและมารดา  ตลอดจนสิทธิความเป็นพลเมืองของรัฐในดินแดนที่ตนเกิด เงื่อนไขของการเข้าถึงสิทธิต่างๆ ที่กล่าวมานั้นเมื่อตกอยู่ภายใต้การมีชื่อในทะเบียนราษฎร หรือการพิสูจน์ตัวตนเจ้าของสิทธิตามเอกสารแสดงตนนั้น ย่อมเป็นปัจจัยที่ประชาชนพลเมืองจะตระหนักให้ความสำคัญต่อการทะเบียนราษฎร เพราะอาจเป็นเหตุให้ประชาชนพลเมืองไม่สามารถเข้าถึงสิทธิต่างๆ ได้และยังอาจได้รับความเดือดร้อนหรือถูกละเมิดสิทธิได้อีกด้วย

แต่ในทางกลับกันแม้ว่าประชาชนพลเมืองจะมีความรู้และความเข้าใจต่อความสำคัญของการทะเบียนราษฎรแล้วก็อาจยังไม่ได้รับการปฏิบัติตามหน้าที่ของนายทะเบียนราษฎร อันอาจเกิดจากการไม่ยอมปฏิบัติหน้าที่หรือความไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ก็ตามของนายทะเบียนราษฎร สิ่งนี้อาจสะท้อนความจริงหลายประการของศักยภาพและความเชื่อจาก บัญชีรุ่น แล่น จูง อุ้ม ที่ยังคงหลงเหลืออยู่ในฝ่ายของเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงาน  ซึ่ง ณ ที่นี้ ผู้เขียนเองยังไม่ขอแสดงความเห็นหรืออธิบายว่าได้เผชิญปัญหาและได้สรุปสาเหตุว่าอาจเกิดขึ้นจากอะไรบ้างเนื่องด้วยประสบการณ์ที่ยังมีไม่มากนักในปัญหาอันเกี่ยวกับการทะเบียนราษฎร

แต่ผู้เขียนจึงใคร่ที่จะขอทิ้งไว้ด้วยข้อสงสัยหลายประการที่อาจเป็นปัจจัยหรือเหตุผลของเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงานที่ไม่ปฏิบัติตามภาระหน้าที่ของนายทะเบียนการทะเบียนราษฎร  ภาระกิจหนึ่งอันสำคัญยิ่งในอำนาจหน้าที่ของกระทรวงมหาดไทย ว่าเป็นจริงหรือเป็นเหตุผลอันควรเช่นนั้นจริงใช่หรือไม่

(๑)   กฎหมาย และ ระเบียบในการจัดทำทะเบียนราษฎรของไทย ครบถ้วนหรือปรากฎอุปสรรคต่อการปฏิบัติหน้าที่ของนายทะเบียนการทะเบียนราษฎรหรือไม่  การไม่ครบถ้วนหรือมีอุปสรรค สิ่งที่ขาดตกบกพร่องหรือเป็นอุปสรรคนั้นคืออะไร

  (๒) เจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงานรับทราบข้อมูลและตระหนักในภาระกิจหน้าที่ของตนที่มีต่อการทะเบียนราษฎรไทยมากน้อยเพียงใด เหตุใดเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงานจึงไม่ควรที่จะไม่ทราบถึงข้อมูลและมีความตระหนักต่อภารกิจหน้าที่ของตนเองในการจัดทำการทะเบียนราษฎร

(๓)  การจัดสรรบุคลากรและหน่วยงานหน้าที่ของการทะเบียนราษฎรของประเทศไทยมีข้อขัดข้องที่ควรปรับปรุงหรือจำเป็นที่จะต้องเสริมเพิ่มเติมกำลังให้เพียงพอต่อความเคลื่อนไหวและความต้องการของประชากรพลเมืองในท้องที่หรือไม่อย่างไร และความแตกต่างของพื้นมีผลต่อการจัดสรรบุคลากรหรือการโยกย้ายบุคลากรหรือไม่  อย่างไร (

๔)  ถ้าข้อสงสัยทั้ง ๓ ข้อข้างต้นได้รับการตอบคำถามและดูแลแก้ไขแล้ว เจ้าหน้าที่ทะเบียนราษฎรของรัฐไทยจะยังคงมีข้อขัดข้องและไม่ปฏิบัติหน้าที่ตามกฎ ระเบียบ ข้อบังคับต่างๆ เกี่ยวกับการทะเบียนราษฎรอีกหรือไม่ เพราะเหตุใด (

๕)  ถึงที่สุดของการแก้ปัญหาแล้ว  ภาระหน้าที่ของงานทะเบียนราษฎรยังเป็นหน้าที่ของกระทรวงมหาดไทยใช่หรือไม่ ประชาชนควรมีส่วนร่วมในการแก้ไขปัญหาของการทะเบียนราษฎรเช่นไร

(๖)   แล้วหากประชาชนได้รับความเดือดร้อนของปัญหาการทะเบียนราษฎรที่เป็นอยู่ รัฐจะมีหลักการและแนวปฏิบัติในการช่วยเหลือเยียวยาความเดือดร้อนของประชาชนพลเมืองในประเทศไทยอย่างไร  

ข้อสังเกตประการที่ ๒ อีกข้อหนึ่งที่จะละเลยไปไม่ได้ ณ ทีนี้ คือ มีความเป็นไปได้มากอย่างยิ่งที่สุดที่ประชากรพลเมืองที่อาศัยอยู่ในประเทศไทยแม้ว่าจะอยู่อาศัยมานานแล้วแต่ก็อาจยังไม่ได้รับการจดบันทึกตัวตน  ลักษณะเฉพาะตนและข้อมูลส่วนบุคคล เข้าไปในระบบการทะเบียนราษฎร โดยเฉพาะอย่างยิ่งประชากรพลเมืองที่อยู่ในพื้นที่ห่างไกลหรือธุรกันดารมีความยากลำบากในการเดินทาง ประชากรพลเมืองที่ขาดความรู้ความเข้าใจ ประชากรพลเมืองที่ยากจนต้องหาเช้ากินค่ำ หรือ ตลอดจนประชากรพลเมืองที่แตกต่างด้วยเชื้อชาติพันธุ์ภาษา จะยังคงเป็นบุคคลไม่มีตัวตนขาดตกบกพร่องข้อมูลของตนไปจากครอบครัวและชุมชน

เมื่อบุคคลเหล่านี้ได้รับความเดือดร้อน หรือ ต้องการเข้าถึงสิทธิใดๆ ของตนก็อาจมีทั้งคนที่กล้าแสดงตนและประสบความสำเร็จในการลบข้อบกพร่องของการทะเบียนราษฎร และ มีคนที่ยังคงตกอยู่ในความผิดพลาดและบกพร่องของทะเบียนราษฎร

ซึ่งผู้เขียนเชื่อว่าโดยแท้จริงแล้วเราอาจจะหาคำตอบตามข้อสังเกตนี้ได้ในเวลาอันสั้น หรือจะได้ค้นพบคนที่ตกอยู่ในความบกพร่องของการทะเบียนราษฎรเหล่านี้ได้อีกจำนวนมาก  ตลอดจนอาจมีข้อสังเกตหรือคำอธิบายเพิ่มเติมกันอีกต่อไปมากยิ่งขึ้น 

แต่คำถามที่ยังค้างอยู่ในใจอีกคำถามหนึ่งคือ  แล้วเราจะจัดการปัญหานั้นได้ในเวลาอันสั้นด้วยหรือไม่ เพราะไม่เช่นนั้นแล้วก็จะมีประชากรพลเมืองที่อาศัยอยู่ในประเทศไทยอีกจำนวนมากที่อาจได้รับความเดือดร้อนจากความบกพร่องของปัญหาการทะเบียนราษฎรที่เป็นอยู่ และยังอาจเดือดร้อนเช่นนั้นอยู่ต่อไปจนรุ่นลูกรุ่นหลาน  หากสังคมและผู้มีส่วนเกี่ยวข้องก็ยังไม่เข้าใจและไม่เอื้ออาทรเยียวยาแก้ไขปัญหาให้ราษฎรเหล่านั้น ด้วยความรู้และความตระหนักต่อความจริงที่ว่าการทะเบียนราษฎรของไทยนั้นยังเป็นปัญหาและยังต้องการการดูแลแก้ไขอย่างจริงจัง 



[1] ผู้เขียนพยายามทำความเข้าใจและแสดงความคิดเห็นต่อคำถามของรศ.ดร.พันธุ์ทิพย์  กาญจนะจิตรา สายสุนทร  คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ที่ถามว่า พรบ.สำหรับทำบาญชีคนในราชอาณาจักร ร.ศ. ๑๒๘ เป็นกฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฎรฉบับแรกของไทยที่เริ่มต้นความเป็นรัฐไทยสมัยใหม่ใช่หรือไม่ ใน http://gotoknow.org/blog/people-management/34589
[2] ร.ต.สมนึก  ชูวิเชียร, การทะเบียนราษฎรในหน้าที่ของกระทรวงมหาดไทย, วิทยานิพนธ์คณะรัฐประศาสนศาสตร์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์,กรุงเทพมหานคร.๒๕๑๐
[3] ความคิดเห็นของผู้เขียนในเรื่องนี้และข้อมูลที่ปรากฏในบทความชิ้นนี้ทั้งหมดได้มาจากการสนทนาทางวิชาการกับรศ.ดร.พันธุ์ทิพย์  กาญจนะจิตรา สายสุนทร  คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และ การรวบรวมข้อมูลเบื้องต้นจากการศึกษาในวิทยานิพนธ์ ๒ ฉบับ คือ (๑) การทะเบียนราษฎรในหน้าที่ของกระทรวงมหาดไทย วิทยานิพนธ์ของ ร.ต.สมนึก  ชูวิเชียร  คณะรัฐประศาสนศาสตร์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์  พ.ศ. ๒๕๑๐ และ (๒) สิทธิในการมีเอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลในรัฐไทย ของคุณดรุณี  ไพศาลพานิชย์กุล คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ พ.ศ. ๒๕๔๘
[4] คือ  มณฑลนครศรธรรมราช นครราชสีมา นครสวรรค์ กรุงเก่า ราชบุรี นครชัยศรี พิษณุโลก ชุมพร ปราจีนบุรี ภูเก็ต เพชรบูรณ์ และ จันทบุรี
[5] ผู้เขียนเลือกที่จะแบ่งพัฒนาการของการทะเบียนราษฎรไทยที่คิดว่าเป็นการเริ่มต้นความเป็นรัฐสมัยใหม่ของไทยในระยะเริ่มแรกออกเป็น ๒ ช่วง คือ (๑)ช่วงก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. ๒๔๗๕ และ (๒) ช่วงหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. ๒๔๗๕ จนกระทั่งถึง การประกาศใช้ พระราชบัญญัติการทะเบียนราษฎร พ.ศ. ๒๔๙๙ เนื่องจากในช่วงหลังที่มีการเปลี่ยนแปลงการปกครอง ในปีพ.ศ. ๒๔๗๕ จนกระทั่งมีการรวบรวมกฎระเบียบต่างๆ เกี่ยวกับการทะเบียนราษฎรให้เป็นอันหนึ่งอันเดียวกันในพระราชบัญญัติการทะเบียนราษฎร พ.ศ. ๒๔๙๙ นั้น ได้มีการแบ่งการปกครองส่วนท้องถิ่นขึ้น ทำให้มีความซับซ้อนและแตกแขนงของกฎหมายและการบังคับใช้เกี่ยวกับการทะเบียนราษฎรอีกลักษณะหนึ่ง
[6] ในรายงานประชุมข้าหลวงเทศาภิบาล แผนกกระทรวงมหาดไทยและกระทรวงธรรมการ  การประชุมรัตนโกสินทร์ศก ๑๓๑ 
[7] บทบัญญัตินี้ให้ใช้บังคับเฉพาะในเขตมณฑลกรุงเทพฯเดิมก่อน คือ จังหวัดพระนคร ธนบุรี สมุทรปราการ และนนทบุรี
[8] ประกาศแก้ไขกฎเสนาบดีประกอบพระราชบัญญัติการตรวจสอบบัญชีสำมะโนครัว การจดทะเบียนคนเกิด คนตาย คนย้ายตำบล พ.ศ. ๒๔๖๐ ลงวันที่ ๒๒ มิถุนายน พ.ศ. ๒๔๖๐,ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ ๔๔ วันที่ ๙ ตุลาคม พ.ศ. ๒๔๖๐