บทที่ 2
เอกสารและงานวิจัยที่เกี่ยวข้อง
การศึกษาสภาพและเกณฑ์การพิจารณาความดีความชอบในการเลื่อนขั้นเงินเดือนตามเกณฑ์การประเมินประสิทธิภาพและประสิทธิผลการปฏิบัติงานของข้าราชการครู ผู้วิจัยได้ศึกษาค้นคว้าเอกสาร
งานวิจัยที่เกี่ยวข้อง โดยมีขอบข่ายเนื้อหาสาระ ดังนี้
1. การพิจารณาความดีความชอบในการเลื่อนขั้นเงินเดือน
ประวัติความเป็นมาของการเลื่อนขั้นเงินเดือน
ความหมายของการพิจารณาความดีความชอบ
ความมุ่งหมายของการพิจารณาความดีความชอบ
ปัญหาในการพิจารณาความดีความชอบ
2. การประเมินผลการปฏิบัติงาน
ความหมายของการประเมินผลการปฏิบัติงาน
วัตถุประสงค์ของการประเมินผลการปฏิบิตงาน
ประโยชน์ของการประเมินผลการปฏิบัติงาน
วิวัฒนาการของการประเมินผลการปฏิบัติงาน
องค์ประกอบในการประเมินผลการปฏิบัติงาน
ผู้ทำการประเมินผลการปฏิบัติงาน
กระบวนการในการประเมินผลการปฏิบัติงาน
วิธีการประเมินผลการปฏิบัติงาน
ปัจจัยที่พึงระวังในการประเมินผลการปฏิบัติงาน
2.10 หลักปฏิบัติของผู้บังคับบัญชาในการประเมินผลการปฏิบัติงาน
3. เกณฑ์การประเมินประสิทธิภาพและประสิทธิผลการปฏิบัติงานของข้าราชการครู
3.1 ความหมายของประสิทธิภาพและประสิทธิผล
3.2 เกณฑ์การประเมินประสิทธิภาพและประสิทธิผลการปฏิบัติงานของข้าราชการครู
4. งานวิจัยที่เกี่ยวข้อง
4.1 งานวิจัยในประเทศ
4.2 งานวิจัยต่างประเทศ
5. สรุปกรอบแนวคิดในการวิจัย
การพิจารณาความดีความชอบในการเลื่อนขั้นเงินเดือน
ประวัติความมาของการเลื่อนขั้นเงินเดือนข้าราชการ
สำนักพัฒนาระบบบริหารบุคคลภาครัฐ สำนักงานข้าราชการพลเรือน (2535, หน้า 2)
ได้กล่าวถึงประวัติความเป็นมาเรื่องเงินเดือนและสวัสดิการของข้าราชการว่า ในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชข้าราชการทุกคนปฏิบัติงานโดยไม่ได้รับเงินเดือน แต่จะได้รับรางวัลตอบแทนตามพระราชอัธยาศัยของพระเจ้าแผ่นดิน ส่วนรายได้อื่นๆที่ได้รับจะได้จากราษฎรที่มาติดต่อราชการ ดังนี้
1. เงินค่าธรรมเนียมในการปฏิบัติงาน ซึ่งราษฎรจ่ายให้แก่ทางราชการ เพื่อรับบริการหรือสิทธิต่างๆ เงินค่าธรรมเนียมนี้ไม่ต้องส่งเข้าหลวง ข้าราชการผู้ปฏิบัติจะเป็นผู้ได้รับ หรือบางกรณีก็แบ่งค่าธรรมเนียมเป็น 2 ส่วน เข้าหลวง 1 ส่วนอีก 1 ส่วน แบ่งให้ข้าราชการผู้ปฏิบัติงานนั้น
2. เงินค่าประทับตรา ซึ่งจ่ายเป็นค่าชันสูตรตรารับ หรือค่าประทับตราสิ่งขิงใดก็ตามที่ทางราชการจะได้รับจากราษฎร ก็ให้เป็นสิทธิของข้าราชการที่ปฏิบัติงานนั้น
3. ค่าส่วนลดจากการปฏิบัติงานตามเกณฑ์ที่กำหนดไว้ ซึ่งมีลักษณะคล้ายกับค่านายหน้าในปัจจุบัน กล่าวคือ เมื่อข้าราชการหาเงินเข้าหลวงในเรื่องที่กำหนดไว้เท่าใด ก็จะได้รับค่าปฏิบัติงานตามที่กำหนดไว้ในเรื่องนั้นๆ
สำนักงานเสริมสร้างเอกลักษณ์ของชาติ (2526, หน้า 185) ได้กล่าวถึงเรื่องเงินไว้ว่า ในสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ในปี พ.ศ. 2418 ได้จัดตั้งกระทรวงการคลังขึ้น และกำหนดให้ข้าราชการในกระทรวงการคลังได้รับเงินเดือนแทนค่าธรรมเนียม ซึ่งเป็นครั้งแรกที่มีการกำหนดอัตราเงินเดือนข้าราชการขึ้น ต่อมาได้ขยายออกไปยังกระทรวงมหาดไทย กระทรวงกลาโหม กระทรวงธรรมการ และกระทรวงอื่นๆตามลำดับ ส่วนข้าราชการหัวเมืองนั้น ในขั้นแรกให้เฉพาะข้าราชการที่อยู่ในกองข้าหลวงเทศาภิบาลก่อน แล้วค่อยๆขยายไปถึงเจ้าเมือง และอำเภอในที่สุด แต่อัตราเงินเดือนที่กำหนดในแต่ละกระทรวงจะไม่เป็นระเบียบเดียวกัน แล้วแต่เจ้ากระทรวงจะกำหนดให้เหมาะสม
ชูชาติ ประมวลผล,อมร รักษาสัตย์ และโสรัจ สุจริตกุล (2505,หน้า 334) กล่าวว่า เมื่อมีการประกาศใช้ประราชบัญญัติระเบียบข้าราชการผลเรือน พุทธศักราช 2471 ขึ้นใช้เป็นฉบับแรก และได้กำหนดอัตราเงินเดือนข้าราชการให้เป็นระเบียบเดียวกัน และให้ใช้พร้อมกันทุกกระทรวงเป็นครั้งแรก โดยได้บัญญัติไว้ใน มาตรา 157 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พุทธศักราช 2471 ว่าข้าราชการพลเรือนสามัญในเวลาที่รับราชการอยู่จะได้รับพระราชทานเงินเดือนตามอัตราที่ได้รับพระบรมราชานุญาตไว้ ตามระเบียบของกรมและกระทรวงที่รับราชการและจากมาตรา 157 แห่ง พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พุทธศักราช 2471 ทำให้ข้าราชการทีมีความรู้ความสามารถ มีคุณวุฒิเท่าเทียมกันได้รับเงินเดือนไม่เท่ากัน ถึงแม้จะอยู่กระทรวงเดียวกันก็ตาม เพราะหลักการรับเงินเดือนในแต่ละกรม แต่ละกระทรวงต่างกัน ต่อมาในปี พ.ศ.2476 ได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พุทธศักราช 2476 ขึ้น ถือเป็นพระราชบัญญัติที่ทำให้ ข้าราชการได้รับเงินเดือนที่สมบูรณ์แบบ ซึ่งมาตรา 6 แห่ง พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พุทธศักราช 2476 ระบุว่า ข้าราชการพลเรือนจะได้รับพระราชทานเงินเดือนตามอัตราที่ประกาศในบัญชีท้ายพระราชบัญญัตินี้ ให้เป็นหน้าที่ของกระทรวงเจ้าสังกัด ที่จะทำความตกลงกับคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน ( ก.พ) กำหนดอัตราเงินเดือนขั้นต่ำและขั้นสูงของตำแหน่ง โดยคำนึงถึงคุณภาพและปริมาณแห่งตำแหน่งนั้นๆ และแจ้งให้กระทรวงการคลังทราบ เพื่อทำความกราบบังคมทูลตราเป็นพระรากฤษฎีกา ดังนั้น เมื่อจะมีการแก้ไขบัญชีเงินเดือนก็ต้องแก้ไขพระราชบัญญัติข้าราชการด้วย ทำให้เกิดความไม่สะดวก และไม่คล่องตัวในการปรับปรุงบัญชีเงินเดือน จนเมื่อได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติข้าราชการพลเรือน พุทธศักราช 2518 จึงมีการแก้ไขหลักการนี้ใหม่ โดยกำหนดให้มีบัญชีเงินเดือนแนบท้ายพระราชบัญญัติไว้หลายๆบัญชี และถ้าจะปรับปรุงบัญชีเงินเดือนข้าราชการพลเรือนให้สูงขึ้น ก็ให้ใช้บัญชีเงินเดือนบัญชีใหม่ท้ายพระราชบัญญัติโดยกำหนดเป็นพระรากฤษฎีกา
สำนักพัฒนาระบบบริหารงานบุคคลภาครัฐ สำนักงานข้าราชการพลเรือน (2535, หน้า 1) กล่าวว่า ปัจจัยสำคัญประการหนึ่งในการจูงใจให้ข้าราชการปฏิบัติงานอย่างมีประสิทธิภาพ และจูงใจให้ข้าราชการที่มีความรู้ ความสามารถคงอยู่ในระบบราชการต่อไป คือการกำหนดอัตราเงินเดือนให้เหมาะสมกับอัตราค่าจ้างในท้องตลาดที่เปลี่ยนไป อัตราเงินเดือนข้าราชการพลเรือนที่กำหนดขึ้นมาในแต่ละยุคสมัย ส่วนมากไม่ค่อยคำนึงถึงอัตราใช้จ่ายในท้องตลาด แต่จะคำนึงถึงนโยบายและงบประมาณของรัฐบาลเป็นสำคัญ
ความหมายของการพิจารณาความดีความชอบ
การพิจารณาความดีความชอบในการเลื่อนขั้นเงินเดือนสำหรับข้าราชการนั้นเป็นขั้นตอนที่สำคัญของการบริหารงานบุคคล เป็นการสร้างขวัญกำลังใจในการปฏิบัติงานของราชการ อีกทั้งยังเป็นแรงจูงใจให้ข้าราชการทำงานอย่างทุมเทไม่ย่อท้อ เพื่อทำให้องค์การบรรลุจุดมุ่งหมายนำพาองค์การให้พัฒนาก้าวหน้าเจริญรุ่งเรือง จึงมีผู้ให้คำจำกัดความของการพิจารณาความดีความชอบไว้แตกต่างกันดังนี้
บุญรอด สิงห์วัฒนาศิริ (2525) ได้ให้ความหมาย การพิจารณาความดีความชอบว่า หมายถึง การพิจารราตอบแทนความดีความชอบตามผลการปฏิบัติงานที่ข้าราชการได้ปฏิบัติมาในระยะเวลาช่วงหนึ่ง
ชรูเดน และเชอร์แมน (Chruden and Sherman, 1968, p. 247) ได้ให้ความหมายไว้ว่า การพิจารณาความดีความชอบ หมายถึง การพิจารณาผลงานที่ได้นำมาเปรียบเทียบกับมาตรฐานที่กำหนดไว้ในการพิจารณาบุคคลนั้น นอกจากการพิจารณาด้านคุณลักษณะเฉพาะตัวหรือพฤติกรรมของผู้ปฏิบัติงาน เช่น ความซื่อสัตย์ ความขยันหมั่นเพียร ความคิดริเริ่มสร้างสรรค์ด้วย เพราะคุณลักษณะเฉพาะตัวเหล่านี้แม้ไม่ปรากฏเป็นผลงานโดยตรงแต่ก็เป็นสิ่งจำเป็นต่อการปฏิบัติงานช่วยให้การทำงานนั้นประสบความสำเร็จและมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น
เสนาะ ติเยาว์, สุปรานี ศรีฉัตราภิมุข และนิยดา ชุณหวงศ์ (2527, หน้า 144) กล่าวว่า การพิจารณาความดีความชอบ หมายถึง ระบบการประเมินผลที่จัดทำขึ้นเพื่อหาคุณค่าของบุคคลในแง่ของการปฏิบัติงาน และสมรรถภาพในการพัฒนาตนเองโดยปกติผู้พิจารณาคือผู้บังคับบัญชาโดยตรงของบุคคลนั้น การพิจารณาอาจไม่ทำเป็นตัวเลขหรือจำนวนเงิน และไม่จำเป็นต้องอาศัยเหตุการณ์ที่เกิดขึ้น การพิจารณาที่ใช้กันมากคือการพิจารณาผลงานที่ได้ทำโดยเปรียบเทียบกับวัตถุประสงค์ของงาน
อรุณ รักธรรม (2531, หน้า 675) กล่าวว่า การพิจารณาความดีความชอบเป็นการพิจารณาผลการปฏิบัติงาน การวัดผล การตีค่าผลงาน การตีค่าหรือการพิจารณางานของบุคคลเพื่อจะได้ทราบความสามารถในการปฏิบัติหน้าที่การงานของบุคคลนั้นนั่นเอง
การให้ความหมายของบุคคลต่างๆ เรื่องความหมายของการพิจารณาความดีความชอบพอสรุปได้ว่าการพิจารณาความดีความชอบ หมายถึง การนำเอาผลการประเมินการปฏิบัติงานมาใช้ประกอบการพิจารณาเลื่อนขั้นเงินเดือนให้แก่ข้าราชการ เป็นการตอบแทนความสามารถความอุตสาหะในการปฏิบัติงาน ข้าราชการผู้ใดมีผลการปฏิบัติงานถึงเกณฑ์ใดก็ควรเลื่อนขั้นตามเกณฑ์นั้น หรือได้รับรางวัลที่กำหนดไว้ โดยมีผู้บังคับบัญชาเป็นผู้ประเมิน เพื่อเป็นการกระตุ้น ส่งเสริม จูงใจ และให้กำลังใจในการปฏิบัติงานแก่ผู้มีผลงานดีเด่น
ความมุ่งหมายของการพิจารณาความดีความชอบ
ความมุ่งหมายของการพิจารณาความดีความชอบ เป็นการบอกถึงความต้องการหรือจุดประสงค์ซึ่งจะทำให้การบริหารงานบุคคลมีประสิทธิภาพของการพิจารณาความดีความชอบ โดยมีผู้ให้แนวคิดไว้ดังนี้
บุญรอด สิงห์วัฒนาศิริ (2525) กล่าวไว้ว่าการพิจารณาความดีความชอบมีความมุ่งหมายดังนี้ คือ เพื่อเป็นการตอบแทนความดีความชอบตามผลงานที่ได้กระทำ และถือเป็นเครื่องมือจูงใจในการปฏิบัติงานอย่างหนึ่ง
เพ็ญศรี วายวานนท์ (2527, หน้า 22) กล่าวถึงการพิจารณาความดีความชอบว่าทำเพื่อเป็นการบำเหน็จรางวัลแก่คนทำงานเป็นประการแรก และยังเป็นการเชื่อมโยงกับการบริหารงานบุคคลซึ่งจะทำให้การบริหารงานบุคคลมีประสิทธิภาพ โดยอาศัยการประเมินผลงานอย่างเป็นระบบ สัมพันธ์กับระบบการบริหารงาน การปฏิบัติตนให้เป็นไปตามกฎ ระเบียบ และการใช้ผลการประเมิน ความสมเหตุสมผลของการประเมินความน่าเชื่อถือของระบบวิธีการประเมินผลงานเป็นสิ่งสำคัญ มิฉะนั้นแล้วการพิจารณาความดีความชอบเพื่อบำเหน็จรางวัลการทำงานกับผลงานที่แท้จริงจะแตกต่างกันไปคนละทิศคนละทาง
กานดา วัชราภัย (2529, หน้า 8) กล่าวถึงความมุ่งหมายของการพิจารณาความดีความชอบว่าเป็นการตอบแทนผลแห่งความดีของข้าราชการ โดยดูจากองค์ประกอบคือ ความอุตสาหะ ความสามารถ การปฏิบัติตามวินัยและระเบียบแบบแผนของทางราชการ ความมีคุณภาพ และปริมาณของงานแต่ละปี
สำราญ ถาวรยุศม์ (2530,หน้า 65) ให้ความเห็นว่า การพิจารณาความดีความชอบทำเพื่อประเมินผลการปฏิบัติงานของข้าราชการครูในการเลื่อนขั้นเลื่อนตำแหน่ง
ความมุ่งหมายในการพิจารณาความดีความชอบอาจกล่าวได้ว่าทำเพื่อเลื่อนขั้นให้แก่บุคคลผู้ซึ่งมีผลงานการปฏิบัติงานดีเด่น เพื่อตอบแทนความดี เป็นการสร้างขวัญกำลังใจในการทำงาน และเพื่อพัฒนาองค์การ โดยพิจารณาผลการปฏิบัติงานที่คำนึงถึงประสิทธิภาพและประสิทธิผล
ปัญหาในการพิจารณาความดีความชอบ
ในการพิจารณาความดีความชอบที่ผ่านมามีปัญหาที่เกิดขึ้นจากการพิจารณาอย่างมากมายซึ่งมีผู้ที่กล่าวถึงปัญหาไว้ดังนี้
สีมา สีมานันท์ ( 2524,หน้า 19-21) ได้สรุปปัญหาการพิจารณาความดีความชอบไว้ดังนี้
1. ปัญหาระบบและนโยบายการเลื่อนขั้นเงินเดือนในแต่ละปี
1.1 การเลื่อนขั้นถูกจำกัดด้วยโควตา
1.2 ขาดระบบการประเมินผลการปฏิบัติงาน
ขาดคณะกรรมการการร่วมประเมินเพราะเป็นการให้อำนาจแก่ผู้บริหารเพียงผู้เดียว
2. ปัญหาด้านกลไกเครื่องมือในการพิจารณาความดีความชอบ
2.1 ขาดเครื่องมือและแบบฟอร์มการประเมินผลการปฏิบัติงานในระดับผู้ปฏิบัติงาน
2.2 ไม่มีกำหนดหน้าที่ความรับผิดชอบของแต่ละตำแหน่งไว้โดยแน่ชัดและเป็นลายลักษณ์อักษร
2.3 การพิจารณายังเป็นความลับซึ่งไม่ก่อให้เกิดความสัมพันธ์อันดีระหว่างข้าราชการกับผู้บังคับบัญชา บางกรณีทำให้เกิดความแตกแยกความสามัคคี
3. ปํญหาเกี่ยวกับปัจจัยแวดล้อมทางสังคม
3.1 ค่านิยมและนิสัยของคนไทยมีความเห็นแก่หน้าไม่กล้าทำ ไม่ชอบให้ใครมาประเมินตนเอง
3.2 ผู้บังคับบัญชาไม่เห็นความสำคัญของการประเมินผลงานเพื่อใช้เป็นหลักในการพิจารณาความดีความชอบ
อุทัย หิรัญโต (2530, หน้า 28) กล่าวว่าการพิจารณาความดีความชอบไม่มีมาตรการในการปฏิบัติจึงมักจะอาศัยความรู้สึกนึกคิดของผู้บังคับบัญชามากกว่าว่าใครควรจะได้ 2 ขั้น การประเมินผลการปฏิบัติงานก็ไม่ได้ยึดถืออย่างจริงจัง การไม่มีหลักเกณฑ์ที่ชัดเจนและปล่อยให้มีอภิสิทธิ์อยู่ตามหน่วยงานต่างๆ การเลื่อนขั้นเงินเดือนจึงมีการลักลั่นหรือได้เปรียบเสียเปรียบกัน
กานดา วัชราภัย (2529, หน้า 10) กล่าวถึงสาเหตุของความยุ่งยากในการพิจารณาความดีความชอบการเลื่อนขั้นเงินเดือนเกิดจาก
1. ผู้บังคับบัญชาใช้วิธีการประเมินผลการปฏิบัติงานแต่ใช้ความรู้สึกเป็นเครื่องมือตัดสิน ทำให้การพิจารณาไม่คงเส้นคงวา เพราะขึ้นอยู่กับความสนิทชิดเชื้อเป็นสำคัญ
2. ผู้บังคับบัญชามีแนวคิดว่าการเลื่อนขั้นเงินเดือนเป็นการแบ่งปันกัน ใช้ระบบหมุนเวียนโดยไม่สนใจการประเมินผลงาน
3. ผู้บังคับบัญชามอบงานที่มีความหมายให้กับลูกน้องคนใกล้ชิดทำงานที่เด่นกว่าคนอื่นเพื่อจะได้ 2 ขั้น
4. ผู้บังคับบัญชาที่สูงกว่าฝากฝังหรือขอ 2 ขั้นให้กับพรรคพวก ญาติพี่น้องซึ่งผู้บังคับบัญชาระดับต่ำลงมาต้องทำตามคำขอเพื่อความอยู่รอด
5. ค่านิยมความชั่วไม่มีความดีไม่ปรากฏก็ไดเลื่อน 1 ขั้น
6. ผู้บังคับบัญชาไม่กล้าเสนอให้ผู้ใต้บังคับบัญชาไม่ได้เลื่อนขั้นเงินเดือน
7. ผู้บังคับบัญชาให้ 2 ขั้น สำหรับผู้ที่จะไปสอบเลื่อนขั้น เลื่อนตำแหน่ง ทำให้การประเมินบิดเบือนไปจากความจริง
8. การพิจารณาความดีความชอบให้ได้ 2 ขั้น ถือเป็นหน้าตาของผู้ได้ จึงมีการวิ่งเต้นประจบเฉพาะช่วงก่อนการประเมิน
9. การประเมินมักดูจากผลงานเพียงฉาบฉวยไม่ได้วัดจากผลสำเร็จของงานเป็นสำคัญ
10. เครื่องมือที่ใช้วัดการประเมินขาดมาตรฐาน
จากข้อคิดของนักวิชาการทั้งหลาย พอกล่าวสรุปได้ว่าปัญหาอุปสรรคในการพิจารณาความดีความชอบ คือ ผู้บังคับบัญชาไม่ได้ใช้การเลื่อนขั้นเงินเดือนให้เป็นไปตามหลักการ วัตถุประสงค์และเจตนาของการพิจารณาความดีความชอบ ทั้งนี้ปัญหาสำคัญอยู่ที่ตัวผู้บังคับบัญชาหรือตัวผู้บริหารเอง
การประเมินผลการปฏิบัติงาน
ความหมายของการประเมินผลการปฏิบัติงาน
ผมสนใจงานวิจัยเรื่องนี้มาก ๆ ครับ ....
อยากอ่านงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ครับ
ขอความกรุณาส่งรายละเอียด หรือ link ไปให้จะได้หรือไม่ครับ
ขอบพระคุณล่วงหน้าเป็นอย่างสูง
ไมค์
ขอบคุณสำหรับข้อมูลและบทความดีๆมากค่ะ