คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย: ความเป็นมาและผลการดำเนินการ
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ได้กำหนดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐในเรื่องที่สำคัญว่าด้วย “แนวนโยบายด้านกฎหมายและการยุติธรรม” โดยมีเจตนารมณ์ที่จะให้ประชาชนได้รับความเป็นธรรมจากกฎหมายและกระบวนการยุติธรรมของภาครัฐ และสนับสนุนให้ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งมีส่วนร่วมในการร่างกฎหมาย เพื่อเป็นการประกันความเป็นธรรมอันเกิดจากการใช้กฎหมายของรัฐ
ตามมาตรา ๘๑ (๓) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ได้กำหนดให้รัฐต้องดำเนินการตามแนวนโยบายด้านกฎหมายและการยุติธรรม โดยจัดให้มีกฎหมายเพื่อจัดตั้งองค์กรเพื่อปฏิรูปกฎหมายที่ดำเนินการเป็นอิสระ เพื่อปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของประเทศ รวมทั้งการปรับปรุงกฎหมายให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ โดยต้องรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่ได้รับผลกระทบจากกฎหมายนั้นประกอบด้วย และในบทเฉพาะกาล มาตรา ๓๐๘ ได้กำหนดให้คณะรัฐมนตรีที่บริหารราชการแผ่นดินอยู่ในวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ (วันที่ ๒๔ สิงหาคม ๒๕๕๐) แต่งตั้งคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายที่มีการดำเนินการที่เป็นอิสระภายในเก้าสิบวันนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ โดยให้คณะกรรมการดังกล่าวมีหน้าที่ศึกษาและเสนอแนะการจัดทำกฎหมายที่จำเป็นต้องตราขึ้นเพื่ออนุวัติการตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ และให้คณะกรรมการดังกล่าวจัดทำกฎหมายเพื่อจัดตั้งองค์กรเพื่อการปฏิรูปกฎหมายตามมาตรา ๘๑ (๔) ให้แล้วเสร็จภายในหนึ่งปีนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ (วันที่ ๒๓ สิงหาคม ๒๕๕๑) โดยในกฎหมายดังกล่าวอย่างน้อยต้องมีบทบัญญัติกำหนดให้มีหน้าที่สนับสนุนการดำเนินการยกร่างกฎหมายของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งด้วย
คณะรัฐมนตรี (เมื่อครั้งพลเอกสุรยุทธ์ จุลานนท์ ดำรงตำแหน่งเป็นนายกรัฐมนตรี) จึงได้มีมติแต่งตั้งคณะกรรมการสรรหาคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ให้มีหน้าที่ดำเนินการสรรหาคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายและเสนอแนะคณะรัฐมนตรีในเรื่องที่เกี่ยวกับคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ซึ่งแนวคิดของคณะกรรมการสรรหาฯ ในการพิจารณาคุณลักษณะและอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย สรุปได้ดังนี้
๑. คุณลักษณะของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย
กรรมการปฏิรูปกฎหมายควรเป็นบุคคลที่มีความรู้อย่างใดอย่างหนึ่งในด้านกฎหมาย เนื้อหาของกฎหมาย รวมทั้งต้องรู้และเข้าใจในกระบวนการพัฒนากฎหมาย และสามารถยกร่างกฎหมายได้เป็นอย่างดี มีความรู้เกี่ยวกับการจัดตั้งองค์กรปฏิรูปกฎหมายของต่างประเทศ มีความสามารถในการบริหารจัดการ มีความรู้ความสามารถและเข้าใจในกระบวนการของการทำงานวิจัย มีความสามารถในการทำงานร่วมกันเป็นหมู่คณะ และรู้ความต้องการและความเคลื่อนไหวของสังคม และสามารถสื่อสารและสร้างความเข้าใจกับประชาชนได้ ทั้งนี้ กรรมการปฏิรูปกฎหมายควรมีที่มาหลากหลายจากภาคส่วนต่าง ๆ เพื่อให้มีมุมมองที่กว้างขวาง แต่ไม่ควรมีจำนวนมาก
๒. อำนาจหน้าที่
อำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายนอกเหนือจากที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแล้ว ควรให้มีอำนาจดำเนินการในเรื่องอื่นเพื่อรองรับการปฏิบัติภารกิจหน้าที่ได้โดยสะดวก เรียบร้อย บรรลุตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ เช่น การแต่งตั้งบุคคลหรือคณะบุคคลเพื่อช่วยดำเนินการ การวางระเบียบปฏิบัติและดำเนินการอื่น ๆ ที่จำเป็น เป็นต้น
ในการนี้ คณะกรรมการสรรหาฯ จึงได้เสนอคณะรัฐมนตรีอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๓๐๘ ให้แต่งตั้งคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายที่มีการดำเนินการที่เป็นอิสระ จำนวน ๑๑ คน ซึ่งคณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ ๑๓ พฤศจิกายน ๒๕๕๐ อนุมัติตามที่คณะกรรมการสรรหาฯ เสนอ โดยมีศาสตราจารย์ คณิต ณ นคร เป็นประธานกรรมการ และต่อมา เมื่อวันที่ ๑๘ ธันวาคม ๒๕๕๐ คณะรัฐมนตรีก็ได้มีมติเห็นชอบให้นายวิศิษฏ์ วิศิษฏ์สรอรรถ ผู้อำนวยการสำนักงานกิจการยุติธรรม ทำหน้าที่เลขานุการคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย และให้สำนักงานกิจการยุติธรรมเป็นหน่วยธุรการของคณะกรรมการดังกล่าว
คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายปัจจุบันได้กำหนดภารกิจที่สำคัญ ๒ เรื่อง ได้แก่ การยกร่างกฎหมายเพื่อจัดตั้งองค์กรเพื่อการปฏิรูปกฎหมาย และเสนอแนะการจัดทำกฎหมายที่จำเป็นต้องตราขึ้นเพื่ออนุวัติการตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ ซึ่งขณะนี้ สำนักงานกิจการยุติธรรมในฐานะหน่วยธุรการของคณะกรรมการดังกล่าวได้ยกร่างกฎหมาย ว่าด้วยการจัดตั้งองค์กรเพื่อการปฏิรูปกฎหมายดังกล่าวเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาแล้วคณะรัฐมนตรีได้ประชุมปรึกษาเมื่อวันที่ ๔ พฤศจิกายน ๒๕๕๑ และมีมติอนุมัติหลักการในร่างกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์กรเพื่อการปฏิรูปกฎหมายตามที่คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเสนอขณะนี้ อยู่ระหว่างการนำเสนอสภาผู้แทนราษฎรพิจารณาต่อไป
ร่างกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์กรเพื่อการปฏิรูปกฎหมาย
สาระสำคัญของร่างกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์กรเพื่อการปฏิรูปกฎหมาย (ร่างพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. ....)
๑. กำหนดให้มีคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายประกอบด้วยประธานกรรมการคนหนึ่ง รองประธานกรรมการคนหนึ่ง และกรรมการอื่นอีกเก้าคน ซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งขึ้นตาม ทั้งนี้ โดยต้องคำนึงถึงการมีส่วนร่วมของทั้งหญิงและชาย
กรรมการต้องเป็นกรรมการที่ปฏิบัติหน้าที่เต็มเวลาจำนวนสามคนและให้เลขาธิการสำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเป็นเลขานุการคณะกรรมการ
กรรมการต้องเป็นผู้ที่มีผลงานหรือเคยปฏิบัติงานที่แสดงให้เห็นถึง
การเป็นผู้มีความรู้และมีประสบการณ์เป็นที่ประจักษ์ในด้านนิติศาสตร์ รัฐศาสตร์ เศรษฐศาสตร์
สังคมศาสตร์ และวิทยาศาสตร์ หรือด้านอื่นอันเป็นประโยชน์ต่อการปฏิรูปกฎหมาย
๒. กำหนดให้มีคณะกรรมการสรรหากรรมการปฏิรูปกฎหมาย จำนวนสิบสองคน ทำหน้าที่คัดเลือกบุคคลที่สมควรได้รับการเสนอรายชื่อเป็นกรรมการปฏิรูปกฎหมาย
๓. กำหนดหน้าที่ของกรรมการปฏิรูปกฎหมายจำนวนสามคนปฏิบัติหน้าที่เต็มเวลา มีวาระอยู่ในตำแหน่งสามปีนับแต่วันที่ได้รับการแต่งตั้ง สำหรับกรรมการปฏิรูปกฎหมายอื่นนั้นให้มีวาระอยู่ในตำแหน่งหกปีนับแต่วันที่ได้รับแต่งตั้ง และให้ดำรงตำแหน่งได้เพียงวาระเดียว
๔. กำหนดอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เช่น สำรวจ ศึกษา และวิเคราะห์ทางวิชาการต่าง ๆ เพื่อวางเป้าหมาย นโยบายและจัดทำแผนโครงการ และมาตรการต่าง ๆ ในการปฏิรูปกฎหมายอย่างเป็นระบบ เพื่อพัฒนาระบบยุติธรรมของประเทศ เสนอความเห็นต่อคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับแผนการตรากฎหมายที่จำเป็นต่อการดำเนินการตามนโยบายและแผนการบริหารราชการแผ่นดินเพื่อประกอบการพิจารณา เสนอแนะต่อคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับแผนการให้มีกฎหมาย หรือการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายโดยพิจารณาภาพรวมของกฎหมายในเรื่องนั้นหรือกลุ่มกฎหมาย ที่เกี่ยวข้องที่มีความสัมพันธ์กันในเรื่องนั้น และเสนอความเห็นและข้อสังเกตต่อคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับร่างกฎหมายที่เสนอโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ศาล องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ หรือประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ทั้งนี้ อาจจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของหน่วยงานและประชาชนที่เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการพิจารณาด้วย และให้คำปรึกษาและสนับสนุนการดำเนินการในการร่างกฎหมายของประชาชน
ผู้มีสิทธิเลือกตั้งเป็นต้นแล้วรายงานผลการปฏิบัติงานประจำปีต่อคณะรัฐมนตรีและรัฐสภา
(๕) ให้มีสำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย มีหน้าที่รับผิดชอบเกี่ยวกับกิจการทั่วไปของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเป็นหน่วยงานของรัฐ มีฐานะเป็นนิติบุคคล และอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของประธานกรรมการปฏิรูปกฎหมาย โดยมีเลขาธิการรับผิดชอบการปฏิบัติงานของสำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย และขึ้นตรงต่อประธานกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ทั้งนี้ ให้สำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเป็นหน่วยรับตรวจตามกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน
การจัดทำกฎหมายที่จำเป็นต้องตราขึ้นเพื่ออนุวัติการตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ
คณะกรรมการฯ ได้มีคำสั่งแต่งตั้งคณะอนุกรรมการต่างๆ เพื่อดำเนินการศึกษา วิเคราะห์กฎหมาย อย่างเป็นระบบและมีแบบแผนเพื่อการพัฒนากฎหมายของประเทศ จำนวน ๕ คณะอนุกรรมการ ได้แก่
๑. คณะอนุกรรมการการมีส่วนร่วมของประชาชน
๒. คณะอนุกรรมการพัฒนากฎหมายว่าด้วยการค้าที่เป็นธรรมและการคุ้มครองผู้บริโภค
๓. คณะอนุกรรมการพิจารณากฎหมายด้านสิทธิมนุษยชน
๔. คณะอนุกรรมการพิจารณากฎหมายว่าด้วยการกำหนดขั้นตอนและวิธีการจัดทำหนังสือสัญญาที่มีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวางหรือมีผลผูกพันด้านการค้าหรือการลงทุนอย่างมีนัยสำคัญ
๕. คณะอนุกรรมการพิจารณากฎหมายว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย
---------------
อัครพงษ์ เวชยานนท์
๒๑ พฤษภาคม ๒๕๕๒
