กรณีหวยออนไลน์ : ความพยายามรังแกคนพิการอีกครั้งหนึ่ง?

          รัฐบาล โดยกระทรวงการคลัง เพิ่งประกาศเลื่อนการออกหวยออนไลน์ออกไป จากเดิมที่จะเริ่มใช้ในวันที่ 17 กันยายนศกนี้ โดยอ้างว่ายังมีปัญหาข้อกฎหมายที่ไม่ชัดเจนและอาจก่อปัญหาในอนาคตได้  จำนวนหวยออนไลน์นี้หรือเครื่องออกหวยแบบอัตโนมัติที่สามารถออกหวย 2 ตัวหรือ 3 ตัวนี้มีจำนวนงวดแรก 6,000 เครื่อง และจะเพิ่มขึ้นเป็น 12,000 เครื่อง  เราอาจกล่าวได้ว่า การออกหวยออนไลน์นี้เป็นการสืบทอดนวัตกรรมของรัฐบาลทักษิณที่นำหวยใต้ดินมาเป็นหวยบนดินนั่นเอง ซึ่งยังเป็นคดีความที่นักการเมืองและข้าราชการจำนวนมากกำลังถูกฟ้องอยู่ในขณะนี้

รัฐบาลแทบทุกชุดที่ผ่านมาและชุดปัจจุบันมักอ้างว่า การออกหวยหรือสลากจะเป็นการแก้ไขปัญหาการขายหวยเกินราคา ซึ่งเป็นปัญหาข้ามทศวรรษในประเทศไทย และยังไม่มีหน่วยงานของรัฐใดที่จะมีความคิดดี ๆ ในการเสนอแนะให้กำจัดปรากฏการณ์นี้ได้  ดังนั้น เรายังจะไม่วิจารณ์ประเด็นดังกล่าวในบทความนี้ แต่จะย้อนความถึงความเป็นมาของสลากในทางสากล และการคลี่คลายการออกสลากในประเทศไทย และตอนท้ายของบทความนี้      จะวิเคราะห์ว่าความมุ่งหมายดังกล่าวของรัฐน่าจะสัมฤทธิผลหรือไม่ เพราะเหตุใด

อย่างไรก็ตาม แท้ที่จริง เรื่องหวยออนไลน์นี้เคยเป็นคดีความมาแล้ว ระหว่างสำนักงานสลากกินแบ่งของรัฐบาลกับบริษัท จาโก้ จำกัดมาแล้วเมื่อปี 2542 ในขณะนั้นรัฐบาลได้ประกาศยกเลิกโครงการดังกล่าว เมื่อวันที่ 8 กันยายน 2542 นัยว่าเพื่อลดแรงกดดันทางการเมือง และอีกแง่หนึ่ง โครงการดังกล่าวนี้อาจขัดกับ พระราชบัญญัติการร่วมทุนของรัฐบาล  แต่ในตอนนี้ รัฐบาลภายใต้การนำของนายสมัคร สุนทรเวช ต้องการออกหวยออนไลน์โดยทำสัญญากับบริษัท Loxley แทน 

สิ่งที่น่ากังวลแทนสำหรับคนไทยก็คือ ถ้าโครงการนี้สำเร็จ ประเทศไทยก็จะมีการมอมเมาประชาชนจำนวน    นับล้านคนให้เล่นหวยออนไลน์กันอย่างจริงจัง คำถามที่ควรถามคือ รัฐหวังจะได้รายได้จากหวยออนไลน์ ซึ่งก็ถือเป็นการเก็บภาษีจากคนจนรูปแบบหนึ่งนั่นเอง  ผลที่ไม่คาดไว้ก็คือคนพิการและคนตาบอดจำนวนมากที่ยังชีพด้วยการขายสลากกินแบ่งคงเดือดร้อนจากโครงการหวยออนไลน์เป็นแน่

การออกสลากในประเทศไทยมีมานานแล้ว ตั้งแต่การออกหวย กข ในสมัยต้นรัตนโกสินทร์ แต่การออกสลากกินแบ่งรัฐบาลนั้นเพิ่งเริ่มจริงจังในกลางศตวรรษที่ 20 เพราะมีการจัดตั้งสำนักงานกินแบ่งรัฐบาลเป็นองค์กรกลางที่มีอำนาจแต่ผู้เดียวในการออกสลากหรือหวย

แท้ที่จริง การออกสลากของไทยก็มีจุดมุ่งหมายไม่ต่างไปจากประเทศอื่น ๆ โดยเฉพาะในประเทศพัฒนาแล้ว ด้วยเหตุนี้ ความเข้าใจในความเป็นมาและความเป็นไปของการออกสลากในประเทศตะวันตกจึงมีประโยชน์เพื่อให้เราเข้าใจกระบวรการออกสลากในประเทศไทยที่อับจนทางปัญญาเสมอมา

ตามการศึกษาในต่างประเทศพบว่า การออกสลากหรือหวย ซึ่ง เป็นเสมือนหนึ่งการเก็บภาษีจากประชาชนนั้นเป็นรูปแบบการเก็บภาษีที่มีลักษณะถดถอยอย่างยิ่ง เพราะผู้เสียภาษีชนิดนี้มีฐานรายได้ที่แตกต่างกันอย่างมาก แต่ต้องเสียภาษีในอัตราเท่ากัน  ยิ่งกว่านั้น ค่าความยืดหยุ่นต่อราคาของสลากหรือหวยมักมีค่าความยืดหยุ่นที่สูงมาก ซึ่งมีนัยว่า
รายได้ที่เกิดจากการขายสลากหรือหวยนั้น (ไม่ว่าจะเป็นแบบไหน แต่ในกรณีของไทย เรื่องนี้มีความสำคัญต่อความอยู่รอดของคนกลุ่มหนึ่งเลยทีเดียว) เป็นวิธีการที่ไร้ประสิทธิภาพอย่างยิ่ง

 ยิ่งกว่านั้น เท่าที่มีการศึกษาในต่างประเทศพบว่า ความต้องการซื้อสลากนั้นยังมีลักษณะเป็นสินค้าด้อยคุณภาพ (Inferior goods) นั่นคือเมื่อประชาชนมีรายได้เพิ่มมากขึ้น ความต้องการซื้อสลากจะมีอัตราส่วนที่ลดลง แต่จะบริโภคสินค้าอื่น ๆ มากขึ้น  ตามการศึกษาในต่างประเทศยังพบต่อไปว่า การซื้อสลากนี้เป็นเกมการพนันที่เป็นเหมือนโรคระบาดและทำให้คนที่ซื้อสลากมีลักษณะยึดติดหลงใหลในการเสี่ยงโชค หรือมีลักษณะเสพติดจนในที่สุดจะกลายสภาพเป็นสิ่งเสพติดชนิดหนึ่ง นั่นคือประชากรวัยทำงานแทนที่จะทำงานหนัก เพื่อสร้างฐานะและอดออม แต่จะกลับหมกมุ่น      ในการเสี่ยงโชค ซึ่งจัดทำโดยรัฐเสียเอง

ก่อนที่เราจะข้ามไปกล่าวถึงหวยออนไลน์ที่กำลังเป็นข่าวเวลานี้ และคนพิการตาบอดจำนวนหนึ่งอดข้าวประท้วงรัฐบาลและเพิ่งยุติการทรมานตนเองประท้วงรัฐบาล

เราลองย้อนดูประวัติศาสตร์ของประเทศพัฒนาแล้วที่มีการออกสลากอย่างเป็นล่ำเป็นสัน เช่น อังกฤษ สเปน ไอร์แลนด์ แคนาดา สหรัฐอเมริกา และออสเตรเลีย เป็นต้น  เป้าหมายของการออกสลากนั้นมักมีจุดมุ่งหมายจำเพาะเจาะจง  สลากที่มีการออกครั้งแรกนั้นออกที่เมือง Genoa .ในสมัยที่โรมยังเรืองอำนาจในปี 1530 โดยชื่อของสลากหรือหวยนี้คือ "Lotto" ซึ่งก็คือรากศัพท์ของ "Lottery" ที่เราใช้กันอยู่ในปัจจุบัน  อย่างไรก็ตาม เราไม่ทราบว่า จุดมุ่งหมายของการออกสลากในสมัยกรุงโรมนั้นคืออะไรอย่างแน่ชัด  แต่ต่อมาในปี 1566 กษัตริย์อังกฤษได้ออกสลากเพื่อใช้   ในการทำสงครามกับฝรั่งเศส โดยรัฐเป็นผู้ผูกขาดในการออกสลากแต่ผู้เดียว

อย่างไรก็ตาม ในปี 1753 มีการออกสลากเพื่อใช้ในการสร้าง British Museum และสะพาน Westminster ในปี 1694-1768 การออกสลากในอังกฤษโดยกษัตริย์ได้รับการต่อต้านอย่างรุนแรงจากทั้งรัฐสภาและประชาชนโดยทั่วไป ในประเด็นว่า เป็นการส่งเสริมการพนันและทำให้ประชาชนฝักใฝ่ในสิ่งชั่วร้าย แทนที่จะประกอบสัมมาอาชีพอย่างซื่อสัตย์ขยันมั่นเพียร การออกสลากโดยรัฐในอังกฤษได้เลิกไปเมื่อปี 1826 ซึ่งถือว่า การออกสลากเป็นเรื่องผิดกฎหมายในอังกฤษตั้งแต่นั้นเป็นต้นมา โดยถือว่าการออกสลากก่อให้เกิดพฤติกรรมวิบัติและมักนำไปสู่การฉ้อราษฎร์บังหลวง  จนกระทั่งในปี 1994 รัฐบาลอังกฤษจึงได้รื้อฟื้นนำเอาการออกสลากระดับประเทศเพื่อการกุศลกลับมาอีกครั้งหนึ่ง ด้วยเหตุผลหลัก ๆ ก็คือประเทศอื่น ๆ ในภาคพื้นยุโรปมีการออกสลากอย่างเป็นล่ำเป็นสัน และสลากนั้น  ก็มีขายในดินแดนอังกฤษ นอกจากนั้น ในปี 1994 รัฐบาลอังกฤษอ้างว่าจะนำเงินที่ออกสลากนี้มาสร้าง Millennium Museum เหมือนเมื่อครั้งสร้าง British Museum

อีกประการหนึ่ง การเก็บภาษีแบบดั้งเดิมไม่อาจขยายฐานรายได้ได้กว้างพอ การออกสลากจึงกลับมาอีกครั้งในฐานะที่เป็นภาษีรูปแบบใหม่ หลังจากที่อังกฤษไม่ได้ใช้สลากในการหารายได้เป็นเวลาเกือบ 70 ปี เมื่อปี 1668 รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังของอังกฤษ ชื่อ William Pretty ได้กล่าวในรัฐสภา เมื่อมีการเสนองบประมาณแผ่นดิน ท่านกล่าวว่า  "A Looter?is properly a tax up [on self-conceited fools; men that have good opinion of their own luckiness," (William Pretty).

คำกล่าวข้างต้นชี้ชัดว่า การออกสลากเป็นการเก็บภาษีอย่างหนึ่ง และรัฐสภาอังกฤษก็คัดค้านมาโดยตลอด เพื่อเชื่อว่ามีวิธีการหารายได้เข้าแผ่นดินที่ดีกว่าการออกสลาก อย่างน้อย 70 ปีที่อังกฤษไม่มีการออกสลากโดยรัฐบาลนั้นชี้ชัดว่า สลากหรือหวยนั้นไม่ใช่สิ่งจำเป็นต่อสังคมแต่อย่างใด และรัฐก็ไม่จำเป็นต้องพึ่งรายได้จากวิธีนี้เพื่อนำมาจัดสรรให้แก่นักเรียนที่ยากจนจากชนบท ในโครงการทุนการศึกษา 1 อำเภอ 1 ทุน

 ความจริงก็คือรัฐสามารถทำได้ง่ายกว่านั้น โดยส่งเสริมให้มีการจัดตั้งมูลนิธิเพื่อการศึกษาจำนวนมาก โดยคนที่มีฐานะดีสามารถบริจาคเงินเพื่อก่อตั้งมูลนิธิเหล่านั้น และนำมาจัดสรรให้แก่นักเรียนที่ด้อยโอกาส โดยให้มีการลดหย่อนภาษีที่จูงใจให้ผู้มีฐานะดีทำเช่นนั้น ดังที่เกิดขึ้นในประเทศที่พัฒนาแล้ว การทำเช่นนั้นเป็นการสร้างสังคมที่เกื้อกูลซึ่งกันและกันมากกว่าการออกหวยออนไลน์ ซึ่งผลกระทบในแง่ลบต่อสังคมจะมีมากมายมหาศาล

ย้อนกลับมาพิจารณาในกรณีของไทย กระทรวงการคลังเพิ่งประกาศการเลื่อนออกหวยออนไลน์ออกไป โดยอ้างว่า เพื่อให้คณะกรรมกฤษฎีกาตีความในเรื่องนี้ เพราะเกรงว่า รัฐบาลจะทำผิดกฎหมายอีกครั้งนี้ ทำไมรัฐบาลจึงไม่คิดว่า เราควรจะเลิกหวยทุกชนิดให้หมดไปจากสังคมไทย ดังเช่นที่อังกฤษเคยทำสำเร็จมาแล้ว

การออกสลากแบบออนไลน์ที่ใช้เครื่องคอมพิวเตอร์มาใช้นั้น เริ่มต้นเล่นกันในสหรัฐอเมริกาในปลายทศวรรษ 1970 นี้เอง ความนิยมในการเล่นหวยออนไลน์ที่แพร่อย่างรวดเร็ว เพราะซื้อง่ายและสามารถรู้ผลอย่างแน่นอน เพราะเราสามารถตรวจสลากหรือหวยจากเครื่องได้ทันที  อย่างไรก็ตาม สิ่งที่คนไทยไม่มีโอกาสลิ้มลองก็คือ รางวัลของสลากนั้นจะเป็นการสะสมขึ้นเรื่อย ๆ เมื่อรางวัลใหญ่ ๆ นั้นไม่มีใครถูก ซึ่งก็รู้จักกันดีว่าเป็น Jackpot ซึ่งมีมูลค่า     สูงมาก การมีรางวัลสะสมนี้ยังไม่เคยนำมาใช้ในเมืองไทย และในแง่นี้ ถ้าเราพิจารณาในบริบทว่า ถ้าเราเลิกสลากไม่ได้ การขายสลากของรัฐบาลก็เป็นการเอาเปรียบประชาชนที่มีรายได้น้อยอย่างยิ่ง เพราะรางวัลมิได้สะสมมากขึ้นเรื่อย ๆ เมื่อไม่มีใครได้รับรางวัล  แต่ในอีกด้านหนึ่ง แนวความคิดการออกหวยออนไลน์จะยิ่งเป็นการมอมเมาและเป็นการเก็บภาษีจากคนจน ซึ่งคนพิการก็ไม่ได้ประโยชน์อะไรด้วยจากเครื่องขายสลากนี้ ซ้ำร้ายอาชีพของตนเองก็จะหมดไป ซึ่งก็ไม่ใช่เรื่องแปลกประหลาดที่เราจะเห็นคนพิการตาบอดประท้วงด้วยการอดข้าว

สิ่งที่น่าพิจารณาจริง ๆ ก็คือ การออกหวยหรือสลากวิธีเดิมที่ใช้พิมพ์ด้วยกระดาษนั้นทำให้มีการขายเกินราคา แท้ที่จริง การออกหวยออนไลน์ก็ไม่สามารถแก้ปัญหานี้ได้สิ้นซาก เพราะคนซื้อที่มีรายได้น้อยยังมีความสุขเล็ก ๆ น้อย ๆ ในการเสี่ยงโชค และเสาะแสวงหาเลขเด็ด ๆ เสมอ  และนี่เป็นส่วนที่อธิบายว่า กลุ่มคนที่ซื้อหวยหรือสลากเป็นประจำ  ก็คือ คนที่มีรายได้น้อยและจะซื้อหวยหรือสลากในจำนวนที่น้อย เพื่อหวังว่า สักวันหนึ่งตนเองจะได้รวยบ้าง  ในแง่นี้ คนที่มีฐานะต่ำต้อยคือลูกค้ารายใหญ่ของรัฐที่ถูกเก็บภาษีในรูปของหวยหรือสลาก

คำถามที่สำคัญยิ่งกว่านั้นก็คือ รายได้ของสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลที่ได้จากการออกสลากการกุศลนี้    ปีหนึ่ง ๆ ตกประมาณ 5 พันล้านบาท เงินเหล่านี้มิได้นำเข้าเป็นเงินของแผ่นดิน เพราะสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลสามารถนำไปใช้เพื่อการกุศล   ณ จุดนี้เองที่ทำให้รายได้จากสลากมิได้ใช้เพื่อช่วยคนพิการให้มีสวัสดิการทางสังคมที่ดีขึ้นอย่างยั่งยืน ถ้าคนพิการในประเทศนี้มีสวัสดิการที่ดีที่จัดโดยรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง เรายังต้องการออกสลากเพื่อมอมเมาประชาชนที่มีรายได้ต่ำอยู่ต่อไปหรือไม่ นี่เป็นคำถามที่รอการตอบจากรัฐบาล  ยิ่งกว่านั้น การสร้างทุนสังคมที่ดี ก็คือการสร้างวัฒนธรรมสำหรับเยาวชน นั่นคือ การทำงานหนักและการอดออมเพื่อสร้างฐานที่มั่นคงแก่ตนเองในอนาคต

การออกหวยออนไลน์อาจจะเป็นการสร้างแรงกระตุ้นอย่างดี ให้เยาวชนของเราหลงใหลและหมกมุ่นกับการพนันระดับชาติ ที่จัดทำและรับรองความถูกต้องโดยรัฐบาล

การเลื่อนการใช้หวยออนไลน์ในตอนนี้จึงเป็นเพียงการแก้ปัญหาที่ปลายเหตุ การสร้างคุณภาพชีวิตให้แก่พลเมืองของประเทศและการต่อสู้กับความยากจนเท่านั้นจึงจะเป็นหนทางที่ถูกต้องในระยะยาว

มติชน (คอลัมน์ดุลยภาพ ดุลยพินิจ)  10  กันยายน  2551