หลักวินัยทางการเงิน การคลังและงบประมาณที่ดี ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับรับฟังความคิดเห็น

ผมมีความเห็นด้วยเป็นอย่างยิ่งในร่างรัฐธรรมนูญฉบับรับความคิดเห็นในมาตรา 166 ที่บัญญัติว่า  “เงินรายได้ของหน่วยงานใดของรัฐที่ไม่ต้องนำส่งเป็นรายได้แผ่นดิน ให้หน่วยงานของรัฐนั้น ดำเนินการจัดทำรายงานการรับและการใช้จ่ายเงินดังกล่าวเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเมื่อสิ้นปีงบประมาณทุกปี และให้คณะรัฐมนตรีทำรายงานเสนอต่อสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาต่อไป”  เพราะตามร่างของมาตรานี้เป็นการสร้างวินัยที่เกิดขึ้นจากกิจกรรมการบริหารการเงินของรัฐที่อยู่นอกระบบงบประมาณ การบริหารการเงินแผ่นดินของรัฐหมายถึง กิจกรรมการเงินของรัฐทั้งที่ได้มาจากเงินงบประมาณและเงินนอกงบประมาณซึ่งได้แก่ เงินกู้ เงินอุดหนุน เงินบริจาคและเงินช่วยเหลือจากแหล่งในประเทศและต่างประเทศ     อันเนื่องมาจากการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายหรือตามวัตถุประสงค์ของหน่วยงานนั้น ๆ เช่น ขององค์กรอิสระ ที่เกิดขึ้นตามรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ สภาพปัญหาที่เกิดจากกิจกรรมนอกระบบงบประมาณ  ตามรูปแบบในการจัดทำงบประมาณรายจ่ายของประเทศ มีขอบเขตจำกัดอยู่แต่เพียงการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีของรัฐบาลกลางเท่านั้น ส่วนกิจกรรมที่อยู่นอกระบบงบประมาณ (Extra Budgetaries Activities) ซึ่งได้แก่ การบริหารเงินกู้จากต่างประเทศรวมตลอดถึงเงินช่วยเหลือจากภายนอกและเงินนอกงบประมาณที่มิได้เป็นเงินคงคลัง แต่เป็นเงินแผ่นดิน รวมทั้งการให้อำนาจฝ่ายบริหารมีอำนาจในการสั่งจ่ายเงินแผ่นดินในกรณีจำเป็นรีบด่วนนอกเหนือจากงบประมาณรายจ่ายประจำปี กิจกรรมนอกระบบงบประมาณรายจ่ายดังกล่าวมามิได้ถูกรวมเข้ากับการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีแต่อย่างใด  ดังนั้นหากจะนำกิจกรรมการบริหารเงินของรัฐนอกระบบงบประมาณที่อาจกล่าวได้ว่า มีจำนวนในการจ่ายและก่อหนี้ผูกพันแต่ละปีงบประมาณมีจำนวนไม่ยิ่งหย่อนกว่างบประมาณรายจ่ายประจำปี มาพิจารณารวมกันกับการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีแล้วก็จะอยู่ในหลักการวินัยทางการคลังและงบประมาณที่ดี การที่ร่างรัฐธรรมนูญมาตรา 166 ได้บัญญัติให้หน่วยงานต้องจัดทำรายงานการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณมาเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเมื่อสิ้นปีงบประมาณทุกปี และให้รายงานต่อสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาจึงเป็นหลักวินัยในทางการคลังที่ดี เพราะจะทำให้แผนการเงินของรัฐโดยภาพรวมมีความสมบูรณ์และรัฐสามารถใช้ประโยชน์ในการวางแผนทางการเงินและการคลังโดยเฉพาะการแก้ปัญหาการก่อหนี้สาธารณะที่เพิ่มขึ้นทุกปีงบประมาณในระดับหนึ่งนอกจากนี้ยังมีกิจกรรมกึ่งการเงินการคลังที่ดำเนินการโดยหน่วยงานของรัฐที่มีลักษณะพิเศษ เช่น องค์กรอิสระ กึ่งอิสระซึ่งได้แก่ ธนาคารแห่งประเทศไทยและรัฐวิสาหกิจ (Quasi-Fiscal Activities) ซึ่งมีเงินอยู่หลายประเภท หลายลักษณะ เงินค่าธรรมเนียมบางประเภท เงินอุดหนุน เงินกู้ยืม ตลอดจนภาระหนี้สินที่จะเกิดขึ้นในอนาคต ค่าใช้จ่ายในด้านภาษีอากร ค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นจากการลดหย่อนภาษี การคืนและการยกเว้นภาษีอากรในการสร้างแรงจูงใจให้แก่ธุรกิจบางประเภท กิจกรรมดังที่ได้กล่าวมานั้นล้วนเป็นกิจกรรมที่เกี่ยวกับการจ่ายเงินแผ่นดินตามร่างรัฐธรรมนูญฉบับฟังความคิดเห็นตามมาตรา 165 ทั้งสิ้น แต่กลับถูกจัดอยู่นอกระบบการจัดทำงบประมาณรายจ่ายที่มิได้มีการเปิดเผยต่อสาธารณชน ฉะนั้นตามร่างรัฐธรรมนูญมาตรา 165 ที่กำหนดให้ต้องตั้งงบประมาณรายจ่ายชดใช้ในกรณีที่ได้มีการจ่ายเงินแผ่นดินนอกเหนืองบประมาณรายจ่ายในกรณีจำเป็นเร่งด่วน ทั้งกำหนดให้ชี้แจงถึงที่มาของรายได้    เพื่อชดใช้รายจ่ายที่ได้ใช้เงินคงคลังจ่ายไปก่อนกับร่างมาตรา 166 ในเรื่องเงินนอกงบประมาณที่มิใช้เป็นเงินคงคลัง ที่คณะกรรมาธิการได้เพิ่มเติมเข้ามาใหม่ในส่วนนี้ จึงนับว่ามีความก้าวหน้ากว่ารัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540   ถ้าจะมีการแปรญัตติอย่าให้มีการผิดเพี้ยนไปจากร่างนี้นะครับแนวหน้า (คอลัมน์ปรีชา’ทัศน์)  30  พ.ค.  50